Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TẾ VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG
2.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG
2.1.1. Những vấn đề cơ bản về quản lý ngân sách nhà nước
Quản lý ngân sách nhà nước là một bộ phận của quản lý nhà nước về kinh tế. Quản lý nhà nước xuất hiện cùng với sự xuất hiện của bộ máy nhà nước. Nhà nước ra đời đã mang trong mình chức năng quản lý nhà nước đối với mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. Đó là một hoạt động thực thi quyền lực Nhà nước do bộ máy Nhà nước tiến hành đối với mọi cá nhân và tổ chức trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội bằng việc sử dụng quyền lực nhà nước nhằm mục tiêu.
Quản lý nhà nước có phạm vi rộng bao trùm mọi mặt của đời sống xã hội trong đó có quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế, hay còn gọi là quản lý nhà nước về kinh tế. Đó là sự tác động lên nền kinh tế một cách có tổ chức bằng pháp quyền thông qua một hệ thống các chính sách, các công cụ quản lý kinh tế nhằm đạt mục tiêu phát triển kinh tế của đất nước.
Hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện trong tất cả các lĩnh vực kinh tế, bao gồm hoạt động tài chính và ngân sách. Trong đó ngân sách nhà nước là hoạt động tài chính do Nhà nước là chủ thể thông qua quá trình huy động thu nhập, tài sản của xã hội để hình thành qu tiền tệ tập trung của Nhà nước và phân phối, sử dụng để thực hiện các chức năng của Nhà nước về phát triển kinh tế văn hóa xã hội, thỏa mãn nhu cầu của người dân. Ngân sách nhà nước phản ánh sự lựa chọn phương thức phân bổ tối ưu các nguồn lực tài chính trong việc phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia [8].
Ở nước ta, về phương diện pháp lý: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [1, 22].
Quản lý ngân sách nhà nước là một bộ phận của quản lý nhà nước về kinh tế, theo đó quản lý ngân sách nhà nước là tổng thể hệ thống các phương pháp và công cụ quản lý của Nhà nước được sử dụng để tác động điều chỉnh các hoạt động và hành vi của mọi tổ chức và cá nhân tham gia vào các hoạt động kinh tế - xã hội nhằm huy động, tập trung các nguồn lực tài chính hình thành qu tiền tệ tập trung của Nhà nước và phân phối, sử dụng để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ [81].
2.1.1.2. Đặc điểm của quản lý ngân sách nhà nước
- Chủ thể quản lý NSNN là nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước được nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các qu ngân sách nhà nước. Chủ thể trực tiếp quản lý ngân sách nhà nước là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước.
- Đối tượng của quản lý NSNN là các hoạt động của ngân sách nhà nước, nói cụ thể hơn đó là các hoạt động thu, chi bằng tiền của ngân sách nhà nước.
- Nội dung quản lý của NSNN: Là quá trình hình thành, huy động, tập trung các nguồn thu nhập, tích lũy và tài sản để hình thành qu ngân sách nhà nước và phân phối, sử dụng một cách hiệu quả để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
- Phương pháp quản lý và các công cụ quản lý: Quản lý ngân sách nhà nước sử dụng các phương pháp kinh tế, tổ chức hành chính và tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục. Các công cụ quản lý ngân sách nhà nước bao gồm: pháp luật, kế hoạch và hạch toán. Các phương thức thực hiện thu, chi NSNN bao gồm: sử dụng quyền lực nhà nước và cơ chế thị trường.
- Mục đích quản lý ngân sách nhà nước là nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội và nâng cao đời sống nhân dân.
2.1.1.3. Vai trò của Ngân sách nhà nước
NSNN có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại... của mỗi quốc gia. Tuy nhiên, vai trò của NSNN luôn gắn liền với chức năng quản lý của Nhà nước ở từng thời kỳ nhất định, được thể hiện qua cách thức Nhà nước quản lý NSNN trong hoạt động thực tiễn.
Việc quản lý hiệu quả NSNN sẽ phát huy các vai trò sau đây:
1) Quản lý NSNN có vai trò quan trọng trong việc tăng cường và củng cố thể chế chính trị của xã hội
NSNN là công cụ quan trọng trong việc huy động các nguồn lực tài chính nhằm đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nước, tạo tiền đề đảm bảo cho sự tồn tại của bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh. Vì vậy, quản lý hiệu quả NSNN góp phần củng cố sự hoạt động của bộ máy Nhà nước.
Quản lý NSNN hiệu quả còn góp phần gia tăng nguồn thu nhập và chi tiêu của Nhà nước để thỏa mãn nhu cầu xã hội, tăng phúc lợi xã hội, từ đó góp phần đảm bảo sự bền vững của thể chế chính trị xã hội và thể chế Nhà nước.
2) Quản lý NSNN có vai trò quan trọng góp phần điều tiết vĩ mô, kích thích tăng trưởng kinh tế, khuyến khích phát triển sản xuất kinh doanh và thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước
NSNN là công cụ kích thích kinh tế tăng trưởng, thúc đẩy sản xuất kinh doanh của khu vực doanh nghiệp, góp phần phát triển kinh tế - xã hội, là công cụ thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Vì vậy, thông qua quá trình quản lý hiệu quả NSNN để huy động, tập trung đầy đủ các nguồn lực tài chính, phân phối và sử dụng hiệu quả để phát triển kinh tế, thực hiện điều tiết các chỉ tiêu vĩ mô của nền kinh tế như: tăng trưởng kinh tế, lạm phát, lãi suất, tỷ giá, cán cân thanh toán, việc làm và thu nhập…
Quản lý NSNN để điều tiết vĩ mô nền kinh tế được thực hiện hệ thống thuế, chi tiêu ngân sách và bội chi ngân sách. Bằng các công cụ của mình, quản lý NSNN tạo ra các cơ chế tác động để điều tiết, kích thích, hạn chế các hoạt động kinh tế xã hội, từ đó thực hiện các chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ.
3) Quản lý tốt NSNN có vai trò quan trọng trong việc thực hiện phân phối thu nhập đảm bảo công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội
NSNN là công cụ phân phối thu nhập hiệu quả của Nhà nước. Thông qua quản lý NSNN mà chức năng phân phối, điều tiết thu nhập của NSNN được Nhà nước sử dụng để tác động điều tiết thu nhập của mọi cá nhân trong xã hội bằng
cách: Điều tiết thu nhập của người có thu nhập cao; Hỗ trợ thu nhập, tăng cường phúc lợi cho người có thu nhập thấp đảm bảo rút ngắn khoảng cách chênh lệch thu nhập; Đồng thời thông qua quản lý chi tiêu ngân sách, Nhà nước thực hiện các chính sách và giải quyết các vấn đề xã hội, đảm bảo xã hội phát triển theo định hướng.
4) Quản lý tốt NSNN còn góp phần hướng dẫn, chi phối và điều chỉnh sự hoạt động của hệ thống tài chính
Trong hệ thống tài chính, NSNN là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước. Nhà nước là chủ thể của NSNN, có quyền sử dụng NSNN để chi phối, điều chỉnh các khâu tài chính khác, hoạt động theo định hướng của Nhà nước.
Thông qua quản lý NSNN, Nhà nước - vì lợi ích của của xã hội có thể sử dụng công cụ NSNN để điều chỉnh và hướng mọi hoạt động của các khâu tài chính và hệ thống tài chính vào việc thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước đ thỏa mãn nhu cầu chung của xã hội. Việc chi phối, hướng dẫn và điều chỉnh hệ thống tài chính thông qua hoạt động phân bổ vốn của NSNN với quy mô lớn diễn ra trong phạm vi rộng, bao trùm toàn bộ các hoạt động, các mặt, các lĩnh vực của nền kinh tế. Đồng thời thông qua chính sách phân bổ vốn của NSNN, Nhà nước có thể kích thích, hạn chế hoặc kìm hãm sự phân bổ vốn của hệ thống tài chính, qua đó chi phối, hướng dẫn và điều chỉnh sự hoạt động của hệ thống tài chính nói chung.
2.1.1.4. Hệ thống Ngân sách nhà nước
Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách gắn bó hữu cơ với nhau tác động qua lại lẫn nhau để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của từng cấp ngân sách cũng như cả hệ thống ngân sách nói chung.
Trong nền kinh tế thị trường, hệ thống NSNN ở các nước được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức bộ máy hành chính nhà nước. Tuy nhiên, cách thức tổ chức hệ thống ngân sách ở từng nước cũng không giống nhau. Những nước có hệ thống hành chính liên bang thì hệ thống NSNN sẽ bao gồm ba cấp: Ngân sách liên bang, ngân sách bang và NSĐP. Đối với những nước không theo chế độ liên bang, hệ thống NSNN thường bao gồm NSTW và NSĐP.
Ở Việt Nam, hệ thống NSNN được tổ chức thành hệ thống phù hợp với hệ thống các cấp chính quyền nhà nước, trong đó chính quyền nhà nước được chia thành chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, do đó NSNN được chia thành NSTW và NSĐP. Trong ngân sách địa phương lại bao gồm chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã nên NSĐP cũng chia thành ngân sách tỉnh, ngân sách huyện và ngân sách xã.
Do ngân sách là công cụ tài chính của mỗi cấp chính quyền, vì thế tùy thuộc mối quan hệ và tác động giữa các cấp chính quyền mà hệ thống ngân sách với các cấp cũng có mối quan hệ tương ứng. Tuy nhiên, mỗi cách thức tổ chức hệ thống ngân sách nhất định có thể đưa đến tính độc lập, lệ thuộc hoặc lồng ghép trong hệ thống ngân sách.
Đối với phần lớn các nước trên thế giới, do chính quyền địa phương tương đối lập với các cấp chính quyền trung ương và chính quyền nhà nước, nên các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau. Ngân sách từng cấp do cơ quan quyền lực nhà nước tương ứng với cấp ngân sách đó đó quyết định (như Canada, Đức, M , Trung Quốc,..). Với mô hình các cấp ngân sách không lồng ghép thì nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, k lưỡng ngân sách cấp mình.
Đối với những nước mà hệ thống các cấp chính quyền có mối quan hệ chặt chẽ, phụ thuộc thì tính lồng ghép trong hệ thống ngân sách là khó tránh. Chẳng hạn, tính lồng ghép là một đặc thù của hệ thống ngân sách Việt Nam, thể hiện ở thẩm quyền quyết định ngân sách. Mỗi cấp chính quyền đều có quyền quyết định đối với ngân sách cấp mình, đồng thời chịu sự quyết định của cấp chính quyền cấp trên, cụ thể: Nhà nước Trung ương (Quốc hội) quyết định NSNN gồm NSTW và NSĐP; HĐND cấp tỉnh quyết định NSĐP gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách huyện; HĐND cấp huyện quyết định ngân sách huyện gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách xã; HĐND cấp xã quyết định ngân sách cấp xã. Ngân sách cấp xã và ngân sách cấp huyện lồng ghép vào nhau hợp thành ngân sách huyện do HĐND cấp huyện quyết định; ngân sách huyện và ngân sách cấp tỉnh
lồng ghép vào nhau hợp thành NSĐP do HĐND cấp tỉnh quyết định; NSĐP hợp với NSTW tạo thành NSNN do Quốc hội quyết định. Tính lồng ghép của hệ thống ngân sách thể hiện tính thống nhất về quyền lực nhà nước và tập trung trong tổ chức, thực thi quyền lực Nhà nước ở Việt Nam.
Tuy nhiên, cũng do tính lồng ghép của hệ thống NSNN nên quy trình ngân sách hiện nay khá phức tạp (Quốc hội quyết định dự toán NSNN, gồm cả NSTW và NSĐP, sau đó HĐND địa phương lại quyết định NSĐP trên cơ sở dự toán do Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ giao; Quốc hội phê chuẩn quyết toán NSNN bao gồm cả quyết toán của các địa phương đã được HĐND cấp dưới phê chuẩn), thời gian xây dựng dự toán và quyết toán ngân sách tương đối dài nhưng thời gian cho mỗi cấp ngân sách lại rất hạn chế, trách nhiệm của từng cấp ngân sách chưa thật rõ ràng, nhất là chưa đảm bảo thực sự quyền tự chủ của cấp ngân sách dưới.
2.1.1.5. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 2.1.1.5.1. Khái niệm
Phân cấp được hiểu là quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ chính quyền Trung ương cho các Chính quyền địa phương (CQĐP) hay cho khu vực kinh tế tư nhân. Cụ thể hơn thì phân cấp là một sự chuyển giao quyền lực về chính trị và luật pháp đối với công tác xây dựng chính sách, lập kế hoạch, quản lý và phân bổ các nguồn lực tài chính từ cấp chính quyền Trung ương đến các CQĐP [4].
Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.
“Phân cấp QLNS là quá trình Nhà nước Trung ương phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý ngân sách” [3]. Luật NSNN năm 2015 quy định: Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý NSNN phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội [22].
2.1.1.5.2. Mục tiêu, nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Mục tiêu
Thứ nhất, giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chế độ, chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức tài chính. Đây là nội dung chủ yếu của phân cấp ngân sách.
Phân cấp quản lý NSĐP thể hiện ở việc xây dựng cơ sở pháp lý nhằm quy định thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc ban hành chính sách, chế độ thu, chi NSNN vừa đảm bảo tính thống nhất, vừa đảm bảo tính phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội của các địa phương. Dựa trên nguyên tắc đó, Trung ương không quy định quá chi tiết đối với NSĐP mà trao quyền cho địa phương quyết định đảm bảo phù hợp với đặc thù của địa phương mình. Thông qua việc phân cấp QLNS nhằm xác định rõ vấn đề cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, phạm vi, mức độ của mỗi cấp chính quyền. Cơ sở pháp lý này được xây dựng dựa trên Hiến pháp hoặc các đạo luật về tổ chức hành chính, từ đó định ra hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với các trách nhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp, đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong quản lý NSĐP. Xác định đúng thẩm quyền ban hành chính sách, chế độ trong lĩnh vực thu, chi NSĐP các cấp chính quyền là một yêu cầu quan trọng trong công tác quản lý NSĐP hiện nay. Thông thường, việc trao quyền ban hành một số chính sách, chế độ chi tiêu cụ thể trong lĩnh vực thu, chi NSĐP cho các cấp chính quyền phụ thuộc vào các yếu tố cơ bản như: Mô hình tổ chức CQĐP; Năng lực, trình độ quản lý kinh tế, tài chính, ngân sách của mỗi cấp CQĐP; Quan điểm chỉ đạo trong phân cấp quản lý NSĐP của Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp;
Phạm vi ảnh hưởng của chính sách, chế độ đối với các vấn đề kinh tế - xã hội của địa phương.
Thứ hai, giải quyết các mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu và cân đối ngân sách nhà nước. Đây là mối quan hệ lợi ích.
Yêu cầu xác định và đảm bảo cho NSTW giữ vai trò chủ đạo, tập trung những nguồn thu lớn để thực hiện những nhiệm vụ quan trọng trên phạm vi cả