Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TẾ VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG
2.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG
2.1.2. Những vấn đề cơ bản về quản lý ngân sách địa phương
2.1.2.1. Khái niệm và đặc điểm
Theo Điều 4 - Luật NSNN năm 2015 đã nêu: NSĐP là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương [22].
NHÀ NƯỚC
TRUNG ƯƠNG Ngân sách Nhà nước
CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH
CHÍNH QUYỀN CẤP HUYỆN
CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ
Ngân sách Địa phương
Ngân sách Cấp xã
Ngân sách Trung ương
Bổ sung từ NS cấp trên
Ngân sách Cấp tỉnh
Bổ sung từ NS cấp trên
Ngân sách Huyện
Ngân sách Cấp tỉnh
Bổ sung từ NS cấp trên
Ngân sách địa phương là hoạt động tài chính do chính quyền địa phương là chủ thể thông qua quá trình huy động tập trung các nguồn lực tài chính để hình thành qu NSNN tại địa phương và phân phối, sử dụng để đáp ứng nhu cầu về phát triển kinh tế - xã hội, thỏa mãn nhu cầu của người dân tại địa phương.
Tương tự như NSNN, NSĐP phản ánh sự lựa chọn phương thức phân bổ tối ưu các nguồn lực tài chính trong việc phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
Trên cơ sở trình bày về hệ thống NSNN cho thấy, ở các nước có hệ thống hành chính liên bang thì NSĐP có vị trí độc lập tương đối với ngân sách liên bang. Còn ở Việt Nam, do hệ thống NSNN là lồng ghép nên NSĐP là một bộ phận của NSNN. NSĐP chỉ ngân sách của các cấp chính quyền ở địa phương, phù hợp với địa giới hành chính và theo quy định của Hiến pháp, pháp luật. Ở Việt Nam, theo Luật NSNN sửa đổi năm 2015, tại Khoản 2 điều 6 có nêu:
“NSĐP gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương” [1, 22].
Như vậy, NSĐP phản ánh sự lựa chọn phương thức phân bổ các nguồn lực tài chính của các cấp chính quyền địa phương nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của chính quyền địa phương gồm các khoản thu, chi ngân sách của các cấp chính quyền địa phương đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt trong một thời gian nhất định, đảm bảo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của địa phương.
NSĐP có đặc điểm tương đồng với NSNN, chỉ khác về chủ thể, nội dung và phạm vi ngân sách. Cụ thể:
- Về chủ thể của NSĐP: Chủ thể của NSĐP bao gồm chính quyền nhà nước Trung ương và chính quyền nhà nước địa phương.
- Về nội dung: NSĐP bao gồm các khoản thu NSNN phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ NSTW cho NSĐP và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương.
- Về phạm vi: Tất cả các khoản thu, chi ngân sách phát sinh tại địa phương đều thuộc NSNN. Căn cứ tình hình, đặc điểm của mỗi địa phương về nguồn lực tài chính và nhu cầu nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội mà NSNN phân cấp cho NSNN với mức độ phù hợp. Vì vậy, NSĐP có trách nhiệm quản lý
toàn bộ các khoản thu, chi phát sinh tại địa phương, kể cả các khoản thu chi thuộc NSNN và các khoản thu chi được NSNN phân cấp.
2.1.2.2. Vai trò của quản lý ngân sách địa phương trong hệ thống quản lý ngân sách
Đối với hệ thống ngân sách tổ chức theo mô hình NSTW và NSĐP thì mỗi cấp ngân sách có vị trí vai trò khác nhau trong hệ thống ngân sách.
Thông thường NSTW sẽ giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách. Vì vậy quản lý NSTW sẽ góp phần đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chiến lược quan trọng của quốc gia về phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh và các nhiệm vụ quan trọng khác trên phạm vi cả nước.
Tuy nhiên, NSĐP có vai trò quan trọng trong hệ thống ngân sách trong việc hỗ trợ và tăng cường cho ngân sách Trung ương trong việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của hệ thống chính trị.
Cụ thể:
- Quản lý NSĐP góp phần đảm bảo cho chính quyền địa phương chủ động thực hiện các nhiệm vụ cụ thể về phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn địa phương.
- Quản lý NSĐP hiệu quả là cơ sở đảm bảo để chính quyền địa phương thực hiện tốt nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công để thỏa mãn nhu cầu của nhân dân địa phương.
- Quản lý NSĐP góp phần đảm bảo quốc phòng, an ninh và các nhiệm vụ quan trọng khác trong phạm vi địa phương và cơ sở.
Tuy vậy, để phát huy được vai trò của NSĐP thì điều quan trọng là phải giải quyết được mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP thông qua hoạt động huy động, tập trung và phân phối, sử dụng các nguồn lực tài chính để đảm bảo nguồn lực tài chính cho từng cấp ngân sách, đáp ứng các nhu cầu chi tiêu để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của từng cấp ngân sách.
2.1.2.3. Phân cấp giữa trung ương và địa phương về quản lý ngân sách Thuật ngữ “Decentralization” (tiếng Anh) và “Décentralisation” (tiếng Pháp) được dịch sang tiếng Việt với nghĩa “Phân cấp” hoặc “”Phi tập trung hoá”.
Tuy nhiên, thuật ngữ “Phi tập trung hóa”, “Phân cấp”, lại gắn nhiều với nhiều
hình thức khác nhau như tản quyền, ủy quyền, trao quyền, quan hệ đối tác và tư nhân hóa [76]. Vì thế, nếu chỉ sử dụng khái niệm “phân cấp” ít khi được dùng một cách độc lập mà thường phải đi kèm với các từ khác để tạo ra một thuật ngữ cụ thể hơn, có độ chính xác về chính trị như “phân cấp quản lý” để xác định mối quan hệ giữa các cấp ngân sách trong hệ thống ngân sách [77].
Tuy nhiên, việc phân cấp quản lý ngân sách lại tùy thuộc vào mô hình tổ chức hệ thống ngân sách.
Đối với các quốc gia có hệ thống ngân sách với các cấp ngân sách có sự độc lập tương đối với nhau thì không cần phân cấp quản lý ngân sách, bởi vì mỗi cấp ngân sách có các nhiệm vụ chi và nguồn thu độc lập và tự cân đối ngân sách.
Ngân sách cấp trên không những không hỗ trợ cân đối cho ngân sách cấp dưới mà ngân sách cấp dưới còn có nghĩa vụ chuyển giao một phần ngân sách cho ngân sách cấp trên thông qua tỷ lệ trích một số loại thuế theo quy định của pháp luật.
Đối với các quốc gia tổ chức hệ thống ngân sách theo mô hình lồng ghép, trong đó NSNN bao gồm NSTW và NSĐP, và NSĐP lại bao gồm ngân sách tỉnh, ngân sách huyện và ngân sách xã. Trong NSĐP, ngân sách cấp dưới là một bộ phận của ngân sách cấp trên và ngân sách cấp trên cân đối thay cho ngân sách cấp dưới (như mô hình của Việt Nam). Theo OECD (2016), điều tra 101 quốc gia chỉ có khoảng 23% có ngân sách địa phương 3 cấp và hơn 50% có ngân sách địa phương 2 cấp [78].
Ở Việt Nam, việc phân cấp ngân sách dựa trên nền tảng “quyền lực nhà nước là thống nhất”, trong đó bao gồm cả quyền lực về tài chính, do đó, NSNN là thống nhất nên không có sự trao quyền mà chỉ có sự phân công, phối hợp về trách nhiệm và quyền hạn trong quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền. Vì vậy, về phương diện pháp lý, “phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý NSNN phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội” [24].
Nội dung phân cấp giữa NSTW và NSĐP trong quản lý ngân sách, bao gồm:
- Phân cấp về chi ngân sách cho ngân sách địa phương
Phân cấp trách nhiệm chi cho ngân sách địa phương được coi là nội dung quan trọng đầu tiên trong việc cân đối cho NSĐP. Nhiệm vụ chi cần được xây dựng phù hợp với trách nhiệm cung cấp các hàng hóa công cộng của địa phương, rõ ràng và minh bạch không chồng chéo nhiệm vụ chi giữa các cấp, đảm bảo hiệu quả về kinh tế, công bằng về tài khóa, trách nhiệm giải trình và hiệu lực quản lý hành chính. Tuy nhiên hiệu quả phân bổ nguồn lực không có được khi chính quyền trung ương áp đặt các khoản chi tiêu bắt buộc cho chính quyền địa phương. Việc cho phép chính quyền địa phương có những quyền tự quyết nhất định trong lựa chọn các khoản chi hoặc quyết định các định mức chi tiêu cũng là một trong những tiêu chí đánh giá mức độ phân cấp về chi.
- Phân cấp về thu ngân sách
Bất kỳ nguồn thu phát sinh ở đâu, ở địa phương nào cũng đều thuộc về NSNN. Tuy nhiên, tùy theo tính chất nguồn thu, cơ sở thuế và nguồn hình thành mà nảy sinh về nghĩa vụ và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc chuyển giao nguồn thu cho chính quyền cấp trên, để các cấp ngân sách đều có nghĩa vụ chăm lo đến nguồn thu phát sinh tại địa phương hình thành phân cấp thu NSĐP. Thông thường NSĐP được phân chia các nguồn thu gắn với các lợi ích trực tiếp của các dịch vụ mà chính quyền địa phương cung cấp. Tuy nhiên, để đảm bảo hiệu quả kinh tế và hiệu quả quản lý, việc phân cấp nguồn thu cần phải thực hiện các nguyên tắc: tương ứng với nhiệm vụ chi được phân cấp, đảm bảo cân bằng mối quan hệ lợi ích - chi phí của người nộp thuế và hạn chế các tác động rủi ro của thuế, giảm thiểu chi phí hành chính liên quan đến việc quản lý và thu thuế. Trong phân cấp nguồn thu chính quyền địa phương có thể được trao một số thẩm quyền nhất định để có thể chủ động cân bằng ngân sách khi có các nhu cầu chi phát sinh: như ấn định cơ sở tính thuế và thuế xuất, quy định mức thu của các khoản thu phí dịch vụ. Mức độ cao nhất của phân cấp thẩm quyền về thu đó là chính quyền địa phương có thể tự đặt ra các khoản thu.
- Điều hòa và trợ cấp ngân sách
Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi có thể gây ra mất cân đối về tài chính của chính quyền địa phương các cấp. Mất cân đối theo chiều dọc xảy ra khi nhiệm vụ
chi của chính quyền địa phương không cân đối với nguồn thu của địa phương đó.
Mất cân đối theo chiều ngang xảy ra khi khả năng tài chính của các địa phương khác nhau nhưng phải thực hiện các chức năng, nhiệm vụ chi như nhau. Cơ chế điều hòa ngân sách nhằm để giải quyết các mất cân đối giữa thu và chi ngân sách của các cấp chính quyền. Cơ chế điều hòa có thể được thực hiện theo các giải pháp khác nhau:
(i) Giải pháp về thu: để lại nguồn thu để giải quyết vấn đề cân đối theo chiều dọc hoặc điều tiết nguồn thu từ nơi có nguồn thu cao hơn đến nơi có nguồn thu thấp hơn để giải quyết vấn đề cân đối theo chiều ngang.
(ii) Trợ cấp ngân sách: Thông qua các khoản chi trợ cấp chung (trợ cấp trọn gói không điều kiện) để thiết lập sự đồng nhất năng lực tài chính của các cấp chính quyền. Ngoài ra còn có các khoản chi trợ cấp có mục tiêu đặc biệt để giảm thiểu các ngoại ứng tiêu cực từ các quyết định chi tiêu của chính quyền địa phương, hoặc định hướng và khuyến khích địa phương chi tiêu theo các ưu tiên quốc gia.
- Phân cấp vay nợ
Phân cấp thẩm quyền vay nợ cho chính quyền địa phương được coi là một cấu phần không thể thiếu của của hệ thống phân cấp nhằm giải quyết những thiếu hụt về nguồn lực tài chính của địa phương trong các trường hợp: Khi địa phương có nhu cầu chi đầu tư phát triển (thiếu hụt nguồn lực xảy ra khi người dân chỉ trả thuế cho các nhu cầu tiêu dùng trong hiện tại); Suy giảm nguồn thu trong khi nhu cầu chi lại tăng vào các thời kỳ suy thoái kinh tế; Khi có sự không trùng hợp giữa thời điểm thu và thời điểm chi dẫn đến các khoản thiếu hụt ngân sách tạm thời buộc các địa phương phải tìm ra các giải pháp huy động nguồn thu nếu không thể trì hoãn các khoản chi. Phân cấp thẩm quyền vay nợ cho chính quyền địa phương cần có một khung thể chế để đảm bảo rằng chính quyền địa phương và cử tri của địa phương phải chịu trách nhiệm về quyết định vay và trả nợ tiền vay. Khung thể chế này có thể tạo ra giới hạn về tự chủ trong vay nợ của chính quyền địa phương.
- Phân cấp về thẩm quyền quyết định ngân sách giữa NSTW và NSĐP theo chu trình quản lý ngân sách.
Quan hệ giữa NSĐP với NSTW được thể hiện trong việc xác định cho địa phương nguồn thu hưởng 100%, nguồn thu được phân chia giữa cấp NSTW và NSĐP và thể hiện trong bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP. Nếu số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP bằng 0 thì có thể nói NSĐP có sự độc lập tương đối với NSTW và ngược lại.
Ở nước ta quan hệ giữa các cấp ngân sách được thể hiện rõ tại điều 4, Luật NSNN năm 2002 (trong giai đoạn 2004-2015) và Điều 9 Luật NSNN năm 2015.
NSTW, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. Trong đó, NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trên cơ sở bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới theo nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; khả năng ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới, để hỗ trợ ngân sách cấp dưới khi: (i) Thực hiện các chính sách, chế độ mới do cấp trên ban hành mà chưa được bố trí trong dự toán ngân sách của năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách; (ii) Thực hiện các chương trình mục tiêu Quốc gia (CTMTQG) và các chương trình, dự án khác của cấp trên, phần giao cho cấp dưới thực hiện; (iii) Hỗ trợ chi khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh trên diện rộng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp dưới; (iv) Hỗ trợ thực hiện một số chương trình, dự án lớn, đặc biệt quan trọng có tác động lớn đến phát triển kinh tế - xã hội của địa phương [22].
Đối với NSĐP được tự chủ trong phạm vi phân cấp, HĐND tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước thuộc ngân sách cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải phân bổ và giao dự toán cho cơ quan cấp dưới được ủy quyền để thực hiện nhiệm vụ chi đó. Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hàng năm mà NSĐP được hưởng để phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an
ninh trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển NSĐP, thực hiện giảm dần tỷ lệ bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên so với tổng chi NSĐP hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) nộp về ngân sách cấp trên đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách để tăng nguồn lực cho ngân sách cấp trên thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia và phát triển đồng đều giữa các địa phương. Không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, và không được dùng ngân sách của địa phương này để chi cho nhiệm vụ của địa phương khác trừ trường hợp: (i) Ngân sách cấp dưới hỗ trợ cho các đơn vị thuộc cấp trên quản lý đóng trên địa bàn trong trường hợp cần khẩn trương huy động lực lượng cấp trên khi xảy ra thiên tai, thảm họa, dịch bệnh và các trường hợp cấp thiết khác để bảo đảm ổn định tình hình kinh tế - xã hội, an ninh và trật tự, an toàn xã hội của địa phương; (ii) Các đơn vị cấp trên quản lý đóng trên địa bàn khi thực hiện chức năng của mình, kết hợp thực hiện một số nhiệm vụ theo yêu cầu của cấp dưới; (iii) Sử dụng dự phòng NSĐP để hỗ trợ các địa phương khác khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa.
2.1.2.4. Tổ chức ngân sách địa phương
Theo mô hình chung, ngân sách địa phương thường bao gồm ngân sách tỉnh; ngân sách huyện; ngân sách xã.
Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (ngân sách tỉnh) là một bộ phận của ngân sách địa phương; dự toán thu, chi ngân sách tỉnh được lập theo phân cấp của cơ quan có thẩm quyền, đảm bảo điều kiện vật chất cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước ở cấp tỉnh bao gồm nhiệm vụ của cấp tỉnh và nhiệm vụ của điều hành kinh tế xã hội của địa phương do tỉnh quản lý. Theo đó, chính quyền cấp tỉnh phải chấp hành các quy định của hiến pháp, pháp luật và sáng tạo trong việc khai thác các thế mạnh trên địa bàn tỉnh để tăng nguồn thu, bảo đảm chi và thực hiện cân đối ngân sách của cấp tỉnh.
Ngân sách huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (ngân sách huyện) là một bộ phận của ngân sách địa phương; dự toán thu, chi ngân sách huyện được lập theo phân cấp của cơ quan có thẩm quyền, đảm bảo điều kiện vật chất cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước ở cấp huyện bao gồm nhiệm vụ của cấp