Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TẾ VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI ĐỊA PHƯƠNG
2.2. NỘI DUNG, NGUYÊN TẮC, QUY TRÌNH VÀ TIÊU CHÍ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH TẠI ĐỊA PHƯƠNG
2.2.1. Nội dung quản lý ngân sách nhà nước địa phương
Quản lý thu ngân sách địa phương là việc sử dụng những công cụ, biện pháp tổng hợp để tập trung một phần nguồn tài chính hình thành qu ngân sách địa phương theo những mục tiêu hoạch định.
Các nguồn thu của NSĐP bao gồm:
1) Nguồn thu NSĐP hưởng 100%
Các nguồn thu mà NSĐP hưởng 100% hình thành nguồn thu ổn định của NSĐP thường là những nguồn thu nhỏ và gắn chức năng quản lý nhà nước của địa phương và các lợi ích trực tiếp về các loại dịch vụ mà chính quyền địa phương cung cấp như các khoản thu về thuế gắn với các nguồn lợi của địa phương như: Thuế sử dụng đất nông nghiệp; thuế sử dụng đất phi nông nghiệp;
thuế chuyển quyền sử dụng đất; các khoản thu về nhà, đất; thuế tài nguyên (không kể thuế tài nguyên thu từ dầu, khí); một số loại phí và lệ phí,…
2) Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa các cấp ngân sách
Đối với mô hình hệ tổ chức hệ thống thống NSNN với các cấp ngân sách tương đối độc lập, thường ngân sách cấp nào có nguồn thu sẽ hưởng 100%
nguồn thu đó mà không có sự chia s hoặc điều tiết nguồn thu theo tỷ lệ; một số quốc gia khác có quy định tỷ lệ trích nộp một số nguồn thu cho NSTW với mức cố định cho các cấp ngân sách [16, 21, 22].
Đối với những nước tổ chức ngân sách theo mô hình lồng ghép, thường quy định tỷ lệ phân chia theo tỷ lệ giữa các cấp ngân sách. Những khoản thu phân chia theo tỷ lệ là những khoản thu mà tính chất hình thành nguồn thu không phải từ dịch vụ mà địa phương cung cấp hoặc có cơ sở thuế rộng. Chẳng hạn:
- Thuế GTGT (không kể thuế GTGT hàng hóa nhập khẩu).
- Thuế TNDN (không kể thuế TNDN của các đơn vị hạch toán toàn ngành).
- Thuế TNCN.
- Thuế TTĐB thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước.
- Phí xăng, dầu (thuế bảo vệ môi trường).
Nguồn thu được phân chia theo tỷ lệ sẽ đảm bảo tăng tính tự chủ tài khóa cho địa phương nhưng đồng thời vẫn đảm bảo nguồn huy động vào NSTW.
3) Thu bổ sung từ Ngân sách Trung ương
NSTW sẽ bổ sung cho NSĐP dưới hai trường hợp:
(i) Bổ sung cân đối để đảm bảo cho chính quyền địa phương cân đối nguồn ngân sách;
(ii) Bổ sung có mục tiêu nhằm đảm bảo cho chính quyền địa phương thực hiện các mục tiêu đã được quy định cụ thể.
Hình 2.4: Cấu trúc thu Ngân sách địa phương
(Nguồn: [21, 22])
THU NSĐP
Các khoản thu NSĐP Hưởng 100%
Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW
và NSĐP
Thu bổ sung từ NSTW
2.2.1.2. Quản lý chi ngân sách địa phương
Chi NSĐP là việc phân bổ và sử dụng qu NSĐP để thực hiện các nhiệm vụ của các cấp địa phương nhằm đạt các mục tiêu đã định.
NSĐP cũng như NSTW trước khi đưa vào sử dụng cần phải tiến hành phân bổ theo ngành nghề, lĩnh vực, đối tượng… Phân bổ NSĐP cũng giống như bài toán “chia bánh”, chính quyền địa phương phải quyết định “chia bánh” như thế nào để đảm bảo hiệu quả phân bổ. Thực tế đã chứng minh lãng phí, thất thoát kinh phí ngân sách có thể xảy ra ngay từ khâu phân bổ nếu việc phân bổ không hiệu quả. Với nguồn tài chính có hạn, việc phân chia cho các ngành, các lĩnh vực, các cấp chính quyền địa phương phải vừa đảm bảo công bằng, vừa đảm bảo phân bổ theo thứ tự ưu tiên cho những ngành, những lĩnh vực then chốt - là đòn bẩy phát triển kinh tế của địa phương, tạo nguồn thu ổn định lâu dài. Đây là một bài toán khó. Ở Việt Nam, chi NSĐP bao gồm:
1) Chi thường xuyên: Bao gồm các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do địa phương quản lý.
2) Chi đầu tư phát triển: Bao gồm đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội do địa phương quản lý, đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
3) Chi khác: Bao gồm chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới, chi trả nợ gốc và lãi các khoản vay, chi bổ sung qu tài chính cấp tỉnh, chi chuyển nguồn.
Chi NSĐP có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, chi NSĐP gắn với bộ máy các cơ quan nhà nước tại địa phương và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà chính quyền địa phương đảm đương trong từng thời kỳ. Nhiệm vụ chi của NSĐP được phân cấp cụ thể và được quy định trong Luật NSNN năm 2002 và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. HĐND cấp tỉnh quyết định phân cấp nhiệm vụ chi cho ngân sách các cấp chính quyền địa phương. Với nguồn lực có hạn buộc chính quyền địa
phương phải sắp xếp thứ tự ưu tiên trong phạm vi chi, không để tình trạng chi dàn trải, dẫn đến kém hiệu quả trong chi ngân sách.
Thứ hai, phần lớn các khoản chi NSĐP là những khoản chi không hoàn trả trực tiếp. Các khoản cấp phát từ NSĐP cho các ngành, các cấp, cho các hoạt động văn hóa, xã hội, giáo dục…. không phải trả giá hoặc hoàn lại cho nhà nước.
Thứ ba, hiệu quả chi NSĐP được xem xét trong phạm vi một địa phương.
Đó là các hiệu quả kinh tế, xã hội. Hiệu quả này được xem xét dựa vào việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế, xã hội mà các khoản chi NSĐP đảm nhận.
Hoạt động quản lý chi NSNN ở địa phương cần đảm bảo yêu cầu chi tiết kiệm hiệu quả, gắn nội dung chi ngân sách với nội dung quản lý mục tiêu của kinh tế vĩ mô:
Thứ nhất, tiết kiệm hiệu quả là yêu cầu quan trọng nhất bởi vì các khoản chi NSNN nói chung có tỷ trọng lớn và có ảnh hưởng mạnh đến các vấn đề kinh tế xã hội của địa phương. Để đạt được yêu cầu tiết kiệm hiệu quả trong chi ngân sách, cơ quan quản lý cần xác lập được quy trình cụ thể chặt chẽ cho công tác kế hoạch, xây dựng định mức, đánh giá phân tích và điều chỉnh chi ngân sách.
Thứ hai, cần tăng cường việc làm, ổn định cán cân thanh toán, kiềm chế lạm phát. Theo đó, cần phải xác lập các định mức chi và thứ tự ưu tiến các khoản chi theo mức độ cần thiết và khả năng tác động tích cực đến kinh tế xã hội ở địa phương [3].
2.2.1.3. Quản lý cân đối ngân sách
Bội chi NSNN trong một năm là số chênh lệch giữa chi lớn hơn thu của năm đó [3]. Xét trên phương diện lý luận thì số thu trong công thức tính bội chi NSNN hàng năm không bao gồm các khoản nợ vay vì các khoản vay phải có trách nhiệm hoàn trả. Ngoài ra, các khoản viện trợ không hoàn lại hàng năm từ các chính phủ và tổ chức quốc tế có tác dụng làm giảm bội cho NSNN nhưng các khoản này thường không có kế hoạch trước, không ổn định, việc dự kiến các khoản chi được tài trợ bằng nguồn viện trợ có thể tác động tiêu cực đến dự toán NSNN. Vì vậy, chỉ nên coi các nguồn viện trợ là để bù đắp bội chi NSNN.
Về căn bản, báo cáo về NSNN hàng năm được phân chia thành tổng các nguồn thu và tổng các nguồn chi. Theo đó, công thức tính bội chi NSNN theo thông lệ quốc tế của một năm được tính như sau:
Bội chi NSNN = Tổng chi NSNN - Tổng thu NSNN
Theo đó, kết quả của bội chi NSNN có thể được dùng để phân tích tác động đến tình hình tiền tệ, cầu trong nước và cán cân thanh toán. Tuy vậy, cách tính bội chi NSNN như trên có thể thấy được những tác động khác nhau của cơ cấu bội chi vì cơ cấu thu, chi có thể là khác nhau. Ngoài ra nó còn phụ thuộc vào nguồn bù đắp bội chi.
Do đó, với mức bội chi tuyệt đối, cần xác định các chỉ tiêu tỷ lệ phần trăm bội chi so với GDP. Đây là chỉ số tổng hợp về tình hình NSNN và là chỉ số được sử dụng rộng rãi để phản ánh tính hình NSNN của một quốc gia. Có nhiều cách tính khác nhau để đo lường hiện tượng bội chi NSNN, tuy nhiên, dù tính theo cách nào thì cũng cần phải xem xét đến cơ cấu thu - chi của NSNN.
Các nguyên nhân dẫn đến bội chi NSNN gồm:
Nguyên nhân khách quan:
Tác động của chu kỳ kinh doanh là nguyên nhân khách quan cơ bản nhất gây ra bội chi NSNN. Khủng hoảng làm cho thu nhập nhà nước bị co lại, nhưng nhu cầu chi lại tăng lên để giải quyết các khó khăn mới về kinh tế xã hội. Điều này làm cho mức bội chi NSNN tăng lên. Ngược lại, ở giai đoạn kinh tế thịnh vượng, thu ngân sách tăng lên trong khi chi không phải tăng lên tương ứng, do đó mức bội chi NSNN giảm xuống.
Nguyên nhân chủ quan:
Tác động của chính sách cơ cấu thu chi của Nhà nước là nguyên nhân cơ bản nhất trong số các nguyên nhân chủ quan gây ra bội chi NSNN. Khi Nhà nước thực hiện các chính sách thúc đẩy đầu tư, kích thích tiêu dùng sẽ làm tăng mức bội chi NSNN. Ngược lại, khi Nhà nước thực hiện chính sách giảm đầu tư và tiêu dùng thì mức bội chi NSNN sẽ giảm.
Ngoài ra, những nguyên nhân chủ quan khác làm thay đổi mức bội chi NSNN như sau lầm trong chính sách, công tác quản lý kinh tế - tài chính làm cho nền kinh tế trì trệ cũng dẫn đến bội chi NSNN. Bội chi NSNN cũng phụ thuộc nhiều vào cách bù đắp bội chi như vay nợ, giảm dự trữ ngoại hối, phát hành thêm tiền…