Tổ chức bộ máy Kiểm toán Nhà nước

5.2. TỔ CHỨC BỘ MÁY KIỂM TOÁN

5.2.3. Tổ chức bộ máy Kiểm toán Nhà nước

5.2.3.1. Các mô hình tổ chức bộ máy kiểm toán Nhà nước trên thế giới

Kiểm toán Nhà nước trên thế giới ra đời từ rất sớm. Ở mỗi nước, mô hình tổ chức và hoạt động của các cơ quan kiểm toán Nhà nước có những điểm khác nhau tùy thuộc vào đặc điểm của từng nước. Tuy nhiên, địa vị pháp lý của cơ quan kiểm toán Nhà nước thường độc lập với cơ quan hành pháp - cơ quan quản lý và sử dụng các nguồn lực kinh tế Nhà nước, đây là một trong những điều kiện quan trọng nhất giúp cho các cơ quan kiểm toán Nhà nước hoạt động hiệu quả, phù hợp với tuyên bố Lima của tổ chức INTOSAI về các chỉ dẫn kiểm toán. Đó cũng là bài học quý giá trong việc xây dựng và hoàn thiện mô hình tổ chức bộ máy của kiểm toán Nhà nước Việt nam.

Một số mô hình tổ chức bộ máy kiểm toán Nhà nước trên thế giới:

- Mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước độc lập với hệ thống cơ quan lập pháp và hệ thống cơ quan hành pháp: Theo mô hình này, tổ chức kiểm toán Nhà nước phát huy được tính độc lập của mình trong quá trình kiểm toán. Mô hình này chủ yếu áp dụng ở những quốc gia có Nhà nước pháp quyền mạnh, như: Đức, Cộng hòa Pháp, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, Italia, Thụy Sỹ, Malaixia, Philippin, Inđônêxia,…

- Mô hình tổ chức bộ máy kiểm toán Nhà nước trực thuộc một hệ thống (hành pháp hoặc lập pháp…)

 Nếu trực thuộc hệ thống hành pháp thì kiểm toán Nhà nước có thể trực thuộc Chính phủ (hoặc nội các), như ở các nước: Nhật bản, Thái Lan, Lào, Campuchia,… Mô hình này có ưu điểm là Chính phủ có sự chủ động trong sử dụng công cụ kiểm toán, từ đó kịp thời ngăn ngừa được các sai phạm, đồng thời Kiểm toán Nhà nước cũng thuận lợi trong việc tiếp cận thông tin, số liệu của các cơ quan hành chính. Tuy nhiên nhược điểm lớn của mô hình này là thiếu độc lập, khách quan. Kiểm toán Nhà nước lúc này giống như một cơ quan kiểm toán nội bộ của chính phủ, địa vị pháp lý của kiểm toán Nhà nước cũng sẽ bị giới hạn bởi chức năng và quyền hạn của Chính phủ, không thể là công cụ trực tiếp phục vụ quyền giám sát tối cao của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất. Vì những nhược điểm này, ngày nay mô hình này ngày càng ít được sử dụng trên thế giới.

 Nếu trực thuộc hệ thống lập pháp thì kiểm toán Nhà nước có thể trực thuộc Quốc hội (hoặc Nghị viện) như ở các nước: Nga, Anh, Mỹ, Thụy điển, Đan Mạch, Ôxtrâylia, Hunggari, Phần Lan, Hà Lan, Ba Lan, Séc,… Mô hình này được sử dụng khá rộng rãi trên thế giới với ưu điểm là có được sự độc lập đối với Chính phủ nên các đánh giá, kết luận về quản lý và điều hành ngân sách của Chính phủ sẽ khách quan hơn, gắn với quyền lực tối cao của Quốc hội. Hoạt động của kiểm toán Nhà nước giờ đây mang tính ngoại kiểm, có thể cung cấp thông tin cho Quốc hội và công bố công khai cho dân chúng nên có thể đảm bảo được tính minh bạch. Tuy nhiên mô hình này cũng có nhược điểm là hoạt động của kiểm toán Nhà nước chủ yếu thực hiện theo phương thức kiểm tra sau, việc phát hiện sai phạm không mang tính kịp thời, hạn chế tác dụng phòng ngừa. Kiểm toán Nhà nước bị ảnh hưởng bởi Quốc hội trên một số phương diện như: cơ cấu hoạt động tập thể, quyết định theo đa số, …

5.2.3.2. Các mô hình tổ chức bộ máy kiểm toán Nhà nước ở Việt nam

Kiểm toán Nhà nước Việt nam từ khi thành lập đến nay đã có những bước đi mạnh mẽ, phù hợp với xu thế phát triển trên thế giới cũng như xu thế phát triển về môi trường kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước, ngày càng trở thành công cụ đắc lực không chỉ trong quản lý kinh tế mà còn là công cụ quản trị quốc gia.

Mô hình tổ chức bộ máy kiểm toán Nhà nước ở Việt nam qua các giai đoạn:

Kiểm toán Nhà nước Việt nam được chính thức thành lập ngày 11 tháng 7 năm

1994 theo Nghị định 70/CP của Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và trực thuộc Chính phủ.

Sau khi luật kiểm toán Nhà nước Việt Nam 2005 ra đời (có hiệu lực từ ngày 01/01/2006), cơ quan kiểm toán Nhà nước chuyển sang trực thuộc Quốc hội.

Theo Luật kiểm toán Việt nam 2015 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2016), cơ quan kiểm toán Nhà nước đã trở thành cơ quan hoạt động độc lập, phù hợp với quy định tại Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được thông qua tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII ngày 28.11.2013. Hiến pháp Việt nam 2013 đã hiến định địa vị pháp

lý của Kiểm toán nhà nước tại Điều 118: "Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý,

sử dụng tài chính, tài sản công".

Để thực hiện đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, Kiểm toán nhà nước phải có hệ thống tổ chức bộ máy phù hợp cả về mô hình tổ chức và cơ cấu tổ chức. Theo quy định tại Điều 16 Luật Kiểm toán nhà nước 2015, Kiểm toán nhà nước được tổ chức và quản lý tập trung thống nhất; cơ cấu tổ chức của Kiểm toán nhà nước gồm: Văn phòng Kiểm toán nhà nước, các đơn vị thuộc bộ máy điều hành, Kiểm toán nhà nước chuyên ngành, Kiểm toán nhà nước khu vực và đơn vị sự nghiệp công lập.

Văn phòng Kiểm toán nhà nước, Kiểm toán nhà nước khu vực và đơn vị sự nghiệp công lập có tài khoản và con dấu riêng. Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định số lượng các đơn vị trực thuộc Kiểm toán nhà nước theo đề nghị của Tổng Kiểm toán nhà nước. Việc xây dựng hệ thống tổ chức của Kiểm toán nhà nước được thực hiện dựa trên cơ sở quán triệt và cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về tính độc lập, địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước và Tổng Kiểm toán nhà nước; đảm bảo cơ cấu hợp lý, đồng bộ để thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Kiểm toán nhà nước phù hợp với phạm vi đối tượng kiểm toán đã được mở rộng theo yêu cầu của Hiến pháp “thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công”.

- Các đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều hành, bao gồm: Văn phòng Kiểm toán nhà nước; Vụ Tổ chức cán bộ; Vụ Tổng hợp; Vụ Chế độ và Kiểm soát chất lượng kiểm toán; Vụ Pháp chế; Vụ Hợp tác quốc tế; Thanh tra Kiểm toán nhà nước.

- Các đơn vị Kiểm toán nhà nước chuyên ngành, bao gồm: Kiểm toán nhà nước chuyên ngành Ia; Kiểm toán nhà nước chuyên ngành Ib; Kiểm toán nhà nước chuyên ngành II; Kiểm toán nhà nước chuyên ngành III; Kiểm toán nhà nước chuyên ngành IV; Kiểm toán nhà nước chuyên ngành V; Kiểm toán nhà nước chuyên ngành VI; Kiểm toán nhà nước chuyên ngành VII.

- Các đơn vị Kiểm toán nhà nước khu vực, bao gồm: Kiểm toán nhà nước khu vực

I (trụ sở đặt tại Thành phố Hà Nội); Kiểm toán nhà nước khu vực II (trụ sở đặt tại thành

phố Vinh, tỉnh Nghệ An); Kiểm toán nhà nước khu vực III (trụ sở đặt tại Thành phố Đà Nẵng); Kiểm toán nhà nước khu vực IV (trụ sở đặt tại Thành phố Hồ Chí Minh); Kiểm toán nhà nước khu vực V (trụ sở đặt tại Thành phố Cần Thơ); Kiểm toán nhà nước khu vực VI (trụ sở đặt tại thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh); Kiểm toán nhà nước khu vực VII (trụ sở đặt tại thành phố Yên Bái, tỉnh Yên Bái); Kiểm toán nhà nước khu vực VIII (trụ sở đặt tại thành phố Nha Trang, tỉnh Khánh Hoà); Kiểm toán nhà nước khu vực IX (trụ sở đặt tại thành phố Mỹ Tho, tỉnh Tiền Giang); Kiểm toán nhà nước khu vực IX (trụ

sở đặt tại thành phố Mỹ Tho, tỉnh Tiền Giang); Kiểm toán nhà nước khu vực X (trụ sở đặt tại thành phố Thái Nguyên, tỉnh Thái Nguyên; Kiểm toán nhà nước khu vực XI (trụ sở đặt tại thành phố Thanh Hóa, tỉnh Thanh Hóa); Kiểm toán nhà nước khu vực XII (trụ sở đặt tại thành phố Buôn Ma Thuột, tỉnh Đắc Lắc); Kiểm toán nhà nước khu vực XIII (trụ sở đặt tại thành phố Vũng Tàu, tỉnh Bà Rịa-Vũng Tàu).

- Các đơn vị sự nghiệp công lập, bao gồm: Trường Đào tạo, bồi dưỡng giao dịch kiểm toán, Trung tâm Tin học, Báo Kiểm toán.

Qua thực tiễn hoạt động của Kiểm toán nhà nước những năm qua cho thấy đây là

mô hình thích hợp và hiệu quả, phù hợp với quy định về quản lý, điều hành NSNN theo quy định của Luật NSNN. Tuyên bố Lima không quy định rõ về một hình thức, cơ cấu tổ chức có thể được ưu tiên với các cơ quan Kiểm toán nhà nước. Luật Kiểm toán nhà nước của các nước trên thế giới quy định về tổ chức của cơ quan Kiểm toán nhà nước khác nhau, song về cơ bản theo hai hình thức là hình thức đơn tuyến và hình thức đồng sự.

Theo hình thức đơn tuyến, cơ quan Kiểm toán nhà nước được phân cấp theo thứ bậc, đứng đầu là Chủ tịch kiểm toán hoặc Tổng kiểm toán. Các Luật Kiểm toán đưa ra hình thức tổ chức đơn tuyến thường có ít điều khoản quy định về cơ cấu tổ chức. Trong hầu hết các trường hợp, đặc điểm của Luật Kiểm toán này là trao cho Chủ tịch (Tổng Kiểm toán nhà nước) tất cả các nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Kiểm toán nhà nước. Tuy nhiên, để thực hiện nhiệm vụ của mình Chủ tịch (Tổng Kiểm toán nhà nước) có thể

tự định liệu việc bổ nhiệm lực lượng cán bộ cần phải có. Các Kiểm toán nhà nước được tổ chức theo hình thức đồng sự có các hội đồng quyết định nằm trong cơ quan Kiểm toán nhà nước. Những hội đồng này thông qua các quyết định của mình theo nguyên tắc đa số. Quyền hạn của Hội đồng bao gồm việc thông qua các báo cáo kiểm toán, kế hoạch kiểm toán và báo cáo năm. Sự khác biệt quan trọng nhất so với các cơ quan Kiểm toán nhà nước được tổ chức theo đơn tuyến là quyền quyết định được phân cấp.

Kiểm toán nhà nước Việt nam được tổ chức theo hình thức đơn tuyến. Đứng đầu

cơ quan Kiểm toán nhà nước là Tổng Kiểm toán nhà nước. Tổng Kiểm toán nhà nước do

Quốc hội bầu. Ngoài ra, Luật Kiểm toán nhà nước cũng có quy định về Hội đồng Kiểm toán nhà nước: Hội đồng Kiểm toán nhà nước được thành lập khi cần thiết để tư vấn cho Tổng Kiểm toán nhà nước thẩm định các báo cáo kiểm toán quan trọng; giúp Tổng Kiểm toán nhà nước thực hiện tái thẩm định các báo cáo kiểm toán theo kiến nghị của đơn vị được kiểm toán, giải quyết khiếu nại về báo cáo kiểm toán. Tổng Kiểm toán nhà nước quyết định thành lập Hội đồng Kiểm toán nhà nước, quyết định thành viên và quy chế làm việc của Hội đồng. Hội đồng Kiểm toán nhà nước do một Phó Tổng Kiểm toán nhà nước làm Chủ tịch. Căn cứ từng trường hợp cụ thể, Tổng Kiểm toán nhà nước được mời các chuyên gia không thuộc Kiểm toán nhà nước tham gia Hội đồng (Điều 18).

Chế định Tổng Kiểm toán Nhà nước đã được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với quy định của Hiến pháp, bảo đảm tính độc lập, khách quan của Tổng Kiểm toán nhà nước nói riêng và cơ quan Kiểm toán nhà nước nói chung khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán. Theo quy định tại Điều 12 của Luật Kiểm toán nhà nước 2015:

- Tổng Kiểm toán nhà nước là người đứng đầu Kiểm toán nhà nước, chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước.

- Tổng Kiểm toán nhà nước do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

- Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán nhà nước là 05 năm theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Tổng Kiểm toán nhà nước có thể được bầu lại nhưng không quá hai nhiệm kỳ liên tục”.

PHỤ LỤC

(Nguồn: Tài liệu hướng dẫn thực hiện Hồ sơ kiểm toán mẫu – Ban hành theo Quyết định

số 366-2016/QĐ-VACPA ngày 28/12/2016 của Chủ tịch VACPA)

Phụ lục số 1. Mẫu thư hẹn kiểm toán

CÔNG TY TNHH Kiểm toán ABC

Địa chỉ: …

Điện thoại : … ; Fax: …

…….., ngày…tháng…năm …

THƯ HẸN KIỂM TOÁN

Kính gửi: Hội đồng quản trị và Ban Giám đốc Công ty …

Từ: Ông Trần Văn A – Giám đốc

Công ty TNHH Kiểm toán ABC

V/v: Kiểm toán Báo cáo tài chính của Công ty … cho năm tài chính kết thúc ngày 31/12/

…

Thưa Quý vị,

Quý vị đã yêu cầu chúng tôi kiểm toán báo cáo tài chính năm … của Công ty … (“Công ty”) bao gồm Bảng cân đối kế toán tại ngày 31 tháng 12 năm …, Báo cáo kết quả hoạt động kinh doanh, Báo cáo lưu chuyển tiền tệ và Bản thuyết minh báo cáo tài chính cho năm tài chính kết thúc cùng ngày. Bằng Thư hẹn này, chúng tôi rất hân hạnh được xác nhận sự chấp thuận và sự hiểu biết của chúng tôi về cuộc kiểm toán này. Cuộc kiểm toán của chúng tôi sẽ được thực hiện với mục đích nhằm giúp chúng tôi đưa ra ý kiến về báo cáo tài chính của Công ty.

Trách nhiệm của kiểm toán viên

Chúng tôi sẽ thực hiện công việc kiểm toán theo các chuẩn mực kiểm toán Việt Nam, pháp luật và các quy định có liên quan. Các chuẩn mực kiểm toán này quy định kiểm toán viên và doanh nghiệp kiểm toán phải tuân thủ yêu cầu về đạo đức nghề nghiệp, phải lập kế hoạch và thực hiện cuộc kiểm toán để đạt được sự đảm bảo hợp lý về việc liệu báo cáo tài chính, xét trên phương diện tổng thể, có còn chứa đựng những sai sót trọng yếu hay không. Trong cuộc kiểm toán, chúng tôi sẽ thực hiện các thủ tục để thu thập bằng chứng kiểm toán về số liệu và thông tin trình bày trong báo cáo tài chính. Các thủ tục

được thực hiện tùy thuộc vào đánh giá của kiểm toán viên, bao gồm việc đánh giá rủi ro

có sai sót trọng yếu trong báo cáo tài chính do gian lận hoặc do nhầm lẫn. Cuộc kiểm toán cũng bao gồm việc đánh giá sự phù hợp của các chính sách kế toán đã được sử dụng và các ước tính kế toán của Ban Giám đốc, cũng như đánh giá cách trình bày tổng quát của báo cáo tài chính.

Chúng tôi có trách nhiệm thông báo cho Công ty về nội dung và kế hoạch kiểm toán, cử kiểm toán viên và các trợ lý có năng lực và kinh nghiệm thực hiện kiểm toán.

Chúng tôi thực hiện công việc kiểm toán theo nguyên tắc độc lập, khách quan và bảo mật số liệu. Theo đó chúng tôi không được quyền tiết lộ cho bất kỳ một bên thứ ba nào mà không có sự đồng ý của Công ty, ngoại trừ theo yêu cầu của pháp luật và các quy định có liên quan, hoặc trong trường hợp những thông tin như trên đã được các cơ quan quản lý Nhà nước phổ biến rộng rãi hoặc được công bố bởi Công ty.

Chúng tôi có trách nhiệm yêu cầu Công ty xác nhận các giải trình đã cung cấp cho chúng tôi trong quá trình thực hiện kiểm toán. Theo chuẩn mực kiểm toán Việt Nam, việc đáp ứng các yêu cầu này và Thư giải trình của Ban Giám đốc Công ty về những vấn đề liên quan là một trong những cơ sở để chúng tôi đưa ra ý kiến của mình về báo cáo tài chính của Công ty.

Do những hạn chế vốn có của kiểm toán cũng như của kiểm soát nội bộ, có rủi ro khó tránh khỏi là kiểm toán viên có thể không phát hiện được các sai sót trọng yếu, mặc

dù cuộc kiểm toán đã được lập kế hoạch và thực hiện theo các chuẩn mực kiểm toán Việt Nam.

Để đánh giá rủi ro, chúng tôi sẽ xem xét kiểm soát nội bộ mà Công ty sử dụng trong quá trình lập báo cáo tài chính để thiết kế các thủ tục kiểm toán phù hợp trong từng trường hợp, nhưng không nhằm mục đích đưa ra ý kiến về tính hữu hiệu của kiểm soát nội bộ của Công ty. Tuy nhiên, chúng tôi sẽ thông báo với Công ty bằng văn bản về bất kỳ khiếm khuyết nào trong kiểm soát nội bộ mà chúng tôi phát hiện được trong quá trình kiểm toán báo cáo tài chính.

Trách nhiệm của Ban Giám đốc

Cuộc kiểm toán của chúng tôi sẽ được thực hiện trên cơ sở Ban Giám đốc và Ban quản trị của Công ty (trong phạm vi phù hợp) hiểu và thừa nhận có trách nhiệm:

(a) Đối với việc lập và trình bày báo cáo tài chính trung thực và hợp lý, phù hợp với các chuẩn mực kế toán Việt Nam, chế độ kế toán (doanh nghiệp) Việt Nam và các quy định pháp lý có liên quan đến lập và trình bày báo cáo tài chính được áp dụng;