I. Phân tích chính sách xã hội.
4. Các bước phân tích chính sách xã hội.
4.1. Nhận biết vấn đề
Ở bước này, cơ quan phân tích chính sách xã hội sẽ tìm hiểu tình huống và định vị "vấn đề xã hội" có thể cần đến sự can thiệp của Chính phủ.
Điều tối thiểu để hiện trạng một vấn đề xã hội trở thành vấn đề chính sách xã hội là hiện trạng phải tạo ra những lo ngại về bất ổn xã hội, bất ổn an sinh xã hội, tuyệt vọng hay mất niềm tin của số đơng, và sơ" đơng này thực sự có nhu cầu, hay bộc lộ địi hỏi giải pháp, nó mới trở thành vấn đề của chính sách xã hội, địi hỏi sự can thiệp của Nhà nước. Tuy nhiên, ở đây cần lưu ý ba điểm:
* Thứ nhất, sự địi hỏi của cộng đồng khơng hàm ý địi hỏi của toàn thể; * Thứ hai, địi hỏi của số đơng chưa chắc đã đúng;
* Thứ ba, nhiều khi nhu cầu cần phải có sự can thiệp về chính sách khơng được thể hiện trực tiếp, mà nó ẩn đằng sau hiện trạng, và người làm chính sách, người làm luật cần phải nhận diện nhu cầu.
Bên cạnh điều kiện cần là hiện trạng mang tính số đơng, cần xác định những điều kiện đủ để nhận diện nhu cầu điều chỉnh bằng chính sách, pháp luật đối với một vấn đề. Các điều kiện đó là:
- Thứ nhất, khi hiện trạng đã tới mức độ khiến cơng chúng rất lo ngại, thậm chí có hành động phản ứng cụ thể, ví dụ lương quá thấp khiến cơng nhân đình cơng trên diện rộng...
- Thứ hai, vấn đề hay nhu cầu được đại chúng hóa, ví dụ, các phản biện xã hội về tình trạng đói nghèo đã dẫn đến sức ép của đơng đảo cơng chúng địi hỏi Chính phủ phải làm gì đó, khiến Chính phủ phải phát động cuộc chiến chống đói nghèo, ban hành một loạt chính sách, văn bản liên quan đến vấn đề này.
- Thứ ba, vấn đề thực sự nghiêm trọng, thách thức tính ổn định của hệ thống, nền tảng giá trị đang tồn tại, tính tồn vẹn và an ninh của cộng đồng.
- Thứ tư, hiện trạng có tính liên đới. Ví dụ, tình trạng nhiễm độc chì xảy ra ở từng nhóm cơng nhân, bản thân họ khơng phản ứng, nó rất dễ bị quên lãng. Nhưng nếu nhà làm chính sách có năng lực thì có thể nhận thấy mối liên hệ giữa hiện trạng riêng đó vối tình trạng khơng đảm bảo điều kiện vệ sinh, an toàn lao động ở nhiều cơ sở sản xuất, từ đó có chính sách, biện pháp điều chỉnh thích ứng.
Trong bước định vị vấn đề, cơ quan phân tích chính sách xã hội phải tìm hiểu phạm vi tác động của vấn đề xã hội, đối tượng chịu ảnh hưởng, hình thức chịu ảnh hưởng, nội dung ảnh hưởng, thời gian, không gian ảnh hưởng của vấn đề, tần số, cường độ của ảnh hưởng, số lượng các thay đổi xã hội do vấn đề này. Nếu không xác định được những thông số này, nhiều khi vấn đề nhỏ lại trở thành rối, hoặc áp cho nó giải pháp có tầm quan trọng đặc biệt khơng cần thiết, vừa tốn kém, vừa không mang lại kết quả. Quá trình định vị vấn đề xã hội có thể bắt đầu với những nghi vấn như: tại sao vấn đề lại rơi vào mơi trưịng này; khu vực nào chịu ảnh hưởng, khu vực nào không, tại sao; khác biệt vấn đề này với các sự kiện khác ra sao; vấn đề sẽ kéo dài trong bao lâu nếu khơng có chính sách, giải pháp; ảnh hưởng của nó đến mức nào nếu chậm trễ giải quyết; có bao nhiêu thời gian để nghiên cứu chính sách, giải pháp.
4.2. Tìm ngun nhân của vấn đề
Một vấn đề xã hội nảy sinh cần xây dựng, ban hành chính sách xã hội thường là do nhiều nguyên nhân. Những cuộc khảo sát ở các nước cho thấy, để tìm ra ngun nhân của vấn đề, cần có những hoạt động cơng phu, theo những cách thức chuẩn, với sự tham gia của nhiều nhà chuyên môn, nhiều cơ quan.
Công việc thu thập thơng tin có thể được tiến hành thơng qua phỏng vấn và ghi âm, ghi hình trực tiếp hàng loạt đối tượng ngẫu nhiên tại thực địa; gửi thư; gửi bảng câu hỏi đến từng cá nhân; qua điện thoại có ghi âm; tập trung người dân tại nơi cơng cộng để hỏi đáp; phát phiếu điều tra nơi đông người; qua email...
Sau khi thu thập, tiếp theo là bước lọc thơng tin, vì khơng phải mọi thơng tin đều dùng được. Phải tổng hợp nó, phân loại, rà sốt những vấn đề giống nhau và khác nhau, loại bỏ những thơng tin khơng có giá trị. Chọn những vấn đề giống nhau có tính đa số để làm dữ liệu cơ sở, lưu trữ những dữ liệu thiểu số nhưng mang tính đặc biệt để phân tích, đối chiếu sau này, xem xét các dữ liệu cơ sở có vấn đề. Tính khách quan và trung thực khi lọc thông tin là điều đặc biệt quan trọng. Nếu người xử lý thông tin chịu ảnh hưởng chi phối cá nhân của người lãnh đạo, cơ quan nào đó, dấu thơng tin hoặc làm sai lệch thơng tin thì người quyết định chính sách sẽ cho ra những quyết định sai, lợi ích của người được khảo sát khơng được đáp ứng. Do đó, kết quả khảo sát, nghiên cứu cần được cơng bố cơng khai, những ai có nhu cầu đểu có quyền xem phiếu điều tra gốc.
Các nguyên nhân của vấn đề xã hội dưới cách nhìn của một chun gia phân tích chính sách có thể khác với cách nhìn của một phóng viên, chun gia thống kê, điều tra xã hội học, người dân. Ví dụ, cùng một vấn đề là trong xã hội có nhiều người sống dưới mức nghèo, chun gia phân tích chính sách có thể nhìn ra những câu chuyện khác, liên quan đến các chính sách giải quyết cơng ăn việc làm, phổ cập giáo dục, dạy nghề miễn phí để tăng cường khả năng kiếm việc, tự vươn lên một cách căn bản cho người nghèo.
4.3. Đặt mục tiêu và tìm giải pháp
Sau khi đã xác định được nguyên nhân của một vấn đề xã hội, bước này nhằm tìm ra phương thức thích hợp nhất để khắc phục các nguyên nhân đó, đặt ra các mục tiêu cụ thể, khả thi nhằm giải quyết vấn đề.
Từ những nguyên nhầh đã được định vị ở bước trước, các mục tiêu hướng đến xử lý những nguyên nhân đó. Điều quan trọng nhất là cơ quan phân tích chính sách xã hội phải chỉ cho được đâu là mục tiêu chính, đâu là mục tiêu phụ khi giải quyết vấn đề. Xác định mục tiêu càng rõ thì giải pháp càng chính xác. Do đó, mục tiêu càng được lượng hóa, càng trọng tâm, càng tinh, càng tốt. Phải đặt ra được những mục tiêu và kết quả cụ thể.
Từ mục tiêu đề ra dẫn đến việc trù liệu và xây dựng các giải pháp có thể phù hợp. Việc chọn lựa giải pháp trong kịch bản của Nghị viện hoặc ngưồi đứng đầu
hành pháp về sau có đúng hay khơng tùy thuộc vào mức độ hợp lý và chính xác của bước đề xuất chọn lựa giải pháp này. Việc tìm kiếm giải pháp cho mục tiêu đề ra bao giờ cũng bắt đầu bằng so sánh hiện trạng với kinh nghiệm, lý thuyết đã được tổng kết cộng với thơng tin đã thu thập được, ở đây có các phương án sau:
- Một là, mục tiêu vừa có thơng tin đầy đủ, vừa có lý thuyết đã được tổng kết thì dễ suy ra giải pháp hơn. Nhưng lưu ý rằng, cần điều chỉnh những thói quen thành nếp đi kèm với những quy định, chính sách đang tồn tại.
- Hai là, đã có thơng tin đầy đủ, nhưng chưa có lý thuyết để ứng dụng thì kinh nghiệm, tiền lệ là cơ sỏ để đưa ra giải pháp. Tuy nhiên, cần tránh cứng nhắc khi vận dụng kinh nghiệm hoặc vận dụng bừa bãi, khơng chọn lọc, có thể làm cho cái sai chồng lên cái sai.
- Ba là, đã có lý thuyết tổng kết, nhưng thơng tin khơng đầy đủ so với lý thuyết u cầu. Lúc này, khơng nên máy móc áp dụng lý thuyết; cần có những giải pháp gọn nhẹ, thích ứng cao, có thể điều chỉnh nhanh; bổ sung thơng tin, khi có bằng chứng xác thực về sự thay đổi của hồn cảnh, khơng ngần ngại điều chỉnh giải pháp.
- Bốn là, khi thiếu cả thơng tin, thiếu lý thuyết, lại khơng có tiền lệ, cần có những giải pháp với khả năng thích ứng cao, có thể điều chỉnh dễ dàng, chi phí thấp.
Có thể gộp các giải pháp thành 5 nhóm: thơng tin; nâng cao năng lực của các bên liên quan để họ có thể làm những cơng việc đạt được mục đích của chính sách; các cơng cụ kinh tế như thuế, phí, chi tiêu cơng; các biện pháp về tổ chức; các quy phạm xã hội (tục lệ, đạo đức); các biện pháp hành chính; quy định pháp luật.
Các nhóm giải pháp này khơng đứng tách biệt, mà có mối quan hệ với nhau và bổ sung cho nhau, cần cân nhắc để lựa chọn trong các giải pháp đã nêu ra để đề xuâ't giải pháp tốt nhất. Giải pháp làm luật chưa chắc đã tốt nhất, mà thường là tốn kém nhất. Có thể tham khảo giải pháp tương tự của nước ngoài, nhưng phải nghiên cứu kỹ, khơng nên máy móc sao chép. Khi tìm kiếm giải pháp, cần tính đến những thay đổi trong tương lai của dân số, kinh tế, mức sống dân cư, an ninh xã hội, công nghệ và những rủi ro kèm theo những thay đổi đó. Đối với phương án giữ nguyên trạng thì cần nhấn mạnh câu hỏi cần giải đáp là: điều gì sẽ xảy ra nếu Chính phủ khơng có biện pháp can thiệp thêm?
Để kiến nghị cấp có thẩm quyền chọn lựa giải pháp, cơ quan phân tích chính sách cần tiến hành đánh giá các giải pháp, bởi lẽ không phải giải pháp nào cũng tốt như nhau, cho nên việc đánh giá nhằm chọn đúng giải pháp tối ưu.
Nội dung chính của việc đánh giá xoay quanh định lượng rủi ro, chi phí và lợi ích mà từng giải pháp có thể tạo ra khi nó trở thành quy định pháp luật để làm sao lợi ích phải lốn hơn chi phí. Q trình so sánh những đánh giá này với kết quả đặt ra ban đầu có thể phân hạng được các giải pháp. Lý luận, kinh nghiệm, tiền lệ, công cụ định lượng và dĩ nhiên thông tin đều được dùng trong lựa chọn giải pháp tối ưu.
4.4. Xây dựng đề án khả thi
Bước cuối cùng trong phân tích chính sách là lập đề án khả thi, bao gồm danh mục các giải pháp và kịch bản của từng giải pháp có thể được chọn để thể hiện thành dự luật theo quan điểm của cơ quan phân tích chính sách. Mỗi giải pháp phải mô phỏng đầy đủ thực tế như khi giải pháp đã ra được đưa vào áp dụng trong thực tế. Điều quan trọng nhất đối vói kịch bản là cảnh nào, vai nào ra trưóc, cảnh nào, vai nào xuất hiện sau, vai nào chủ đạo, vai nào làm nền. Đây chính là thao tác sắp xếp thứ tự các giải pháp. Nó quan trọng vì nếu sắp xếp sai có thể làm giải pháp mong muốn bị bác bỏ và ngược lại.