dựng cơ bản các cơng trình giao thơng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
1.2.2.1 Nhân tố khách quan
a) Cơ chế chính sách và các quy định của nhà nước về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản các cơng trình giao thơng từ ngân sách nhà nước
Mơi trường pháp lý là nhân tố có ảnh hưởng rất lớn tới quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản các cơng trình giao thơng từ ngân sách nhà nước. Các bộ Luật, Nghị định, Thông tư, các hướng dẫn của Quốc hội, Chính phủ và các Bộ, ngành Trung ương có ảnh hưởng trực tiếp đến nguồn vốn, tổng mức đầu tư, phương thức, hình thức thực hiện quản lý dự án, đến việc huy động và sử dụng vốn đầu tư XDCB, tác động trực tiếp đến hiệu quả của vốn đầu tư XDCB. Đây là hệ thống các quy định về nguyên tắc, quy
23
phạm, quy chuẩn, giải pháp, phương tiện để làm chế tài quản lý nhằm thực hiện có hiệu quả các mục tiêu đề ra, cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định và điều hành tốt là
điều kiện tiên quyết quyết định thắng lợi mục tiêu đề ra. Ngược lại, nó sẽ cản trở và
kìm hãm, gây tổn thất nguồn lực và khó khăn trong thực hiện các mục tiêu, các kế hoạch phát triển của Nhà nước.
b) Nguồn lực của ngân sách nhà nước
Dự toán về chi ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản các cơng trình giao thơng được
lập ln ln dựa và tính tốn có khoa học của nguồn thu ngân sách, tức là căn cứ vào thực tiễn thu ngân sách các năm trước và dự báo tăng thu trong năm nay mà đề ra kế hoạch thu ngân sách, vì vậy, chi ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản không được vượt quá thu ngân sách dành cho đầu tư, đồng thời cũng căn cứ vào nhiệm vụ phát
triển kinh tế - xã hội ở địa phương để lập dự toán chi ngân sách nhà nước cho đầu tư
xây dựng cơ bản hàng năm. Đối với các địa phương có nguồn thu lớn thì khơng phụ thuộc vào NSTW cấp thì chủ động hơn trong việc lập dự tốn chi ngân sách và quản lý chi ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản.
1.2.2.2 Nhân tố chủ quan
Nguồn nhân lực thực hiện:chủ thể quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bảntừ nguồn ngân
sách nhà nước nói chung và đầu tư xây dựng các cơng trình giao thơng nói riêng là
tổng thể của các cơ quan trong quá trình thực hiện đầu tư xây dựng. Nguồn nhân lực ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối với đầu tư XDCB từ nguồn ngân sách nhà nước trên khía cạnh năng lực quản lý của người lãnh đạo và trình độ chun mơn của đội ngũ cán bộ trực tiếp thực hiện.
Năng lực quản lýcủa người lãnh đạo trong quản lý nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản
các cơng trình giao thơng như sau: từ việc hoạch định chính sách, lựa chọn dự án đầu tư, đưa ra được các kế hoạch triển khai các công việc hợp lý, rõ ràng; tạo nên một cơ cấu tổ chức hợp lý, có hiệu quả, có sự phân định rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn
giữa các nhân viên, cũng như giữa các khâu, các bộ phận của bộ máyhoạt động. Ngoài
ra, đối với người lãnh đạo cũng cần tránh bệnh chạy theo thành tích, quan liêu, xem
nhẹ trình tự thủ tục theo quy định. Đây cũng có thể được coi là một trong những yếu tố
24
làm giảm hiệu quả, thậm chí cịn gây những hậu quả như thất thốt, lãng phí, tham nhũng,… trong cơng tác quản lý nguồn vốn đầu tư xây dựng.
Năng lực chuyên môn của các cán bộ trực tiếp thực hiện cũng rất quan trọng trong quản lý vốn đầu tư xây dựng, nếu cán bộ quản lý có năng lực chun mơn cao sẽ giảm
thiểu được sai lệch trong các khâu thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản, các cán bộ thực
hiện ở các khâu thực hiện đúng trình tự sẽ kiểm soát được việc thực hiện theo đúng quy định của pháp luật, ví dụ như thẩm định tốt sẽ tránh được thất thốt, lãng phí, áp dụng sai định mức..., quản lý dự án tốt sẽ tiết kiệm được chi phí, thời gian cho dự án,
đưa dự án hồn thành theo đúng tiến độ góp phần đảm bảo tránh lãng phí vốn đầu tư.
1.2.2.3 Các tiêu chí đánh giá cơng tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản các cơng trình giao thơng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trình giao thơng từ nguồn vốn ngân sách nhà nước
Trong công tác lựa chọn dự án phải phù hợp với các quy hoạch được duyệt, lựa chọn
địa điểm đầu tư đúng. Trong lập, thẩm định và phê duyệt dự án phải đảm bảo tính đúng, tính đủ về định mức, khối lượng, các biện pháp kỹ thuật phải đảm bảo đúng tiêu chuẩn. Cấp phát vốn phải được hiện cho đúng đối tượng; Thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tư và xây dựng, có đủ các tài liệu thiết kế và dự toán được duyệt; cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản của NSNN đúng mục đích, đúng kế hoạch nhằm tuân thủ đúng nguyên tắc quản lý NSNN và đảm bảo tính kế hoạch, cân đối của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, của từng ngành, từng lĩnh vực và từng địa phương. Công tác lựa chọn nhà thầu phải đáp ứng được các yêu cầu đó là: Đảm bảo được hiệu quả của dự án ĐTXD cơng trình; Chọn được nhà thầu có đủ điều kiện năng lực hoạt động hành nghề xây dựng phù hợp với yêu cầu của gói thầu, có phương án kỹ thuật, cơng nghệ tối ưu, có giá dự thầu hợp lý. Trong cơng tác thanh tốn vốn đầu tư xây dựng cơ bản phải đảm bảo hồ sơ, chứng từ hợp pháp, hợp lệ, đúng định mức và đơn giá quy định đảm bảo điều kiện cấp phát thanh tốn. Về cơng tác quyết tốn vốn đầu tư dự án hoàn thành phải có tác dụng phản ánh chính xác, kịp thời, đầy đủ giá trị thực của một tài sản hữu hình thuộc sở hữu nhà nước.
25
1.3 Bài học kinh nghiệmvề quản lý vốn xây dựng cơ bản cho các cơng trình giao thơng
1.3.1 Kinh nghiệm tại thành phố Đà Nẵng
Đà Nẵng là địa phương được các phương tiện thơng tin đại chúng nói nhiều về thành
tích cải cách hành chính, nâng cao năng lực quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực,
đặc biệt là quản lý nhà nước ở lĩnh vực đầu tư XDCB. Qua tiếp cận triển khai cơ chế
quản lý đầu tư và xây dựng trên địa bàn thành phố Đà Nẵng có những nét nổi trội cụ
thể:
Trên cơ sở nội dung các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quản lý vốn đầu tư
và xây dựng của Trung ương ban hành, UBND thành phố Đà Nẵng đã cụ thể hố các
cơng trình quản lý theo thẩm quyền được phân công, phân cấp. Điểm nổi trội của
UBND thành phố Đà Nẵng là đã hướng dẫn chi tiết về trình tự các bước triển khai đầu
tư và xây dựng: từ xin chủ trương đầu tư; chọn địa điểm đầu tư; lập và phê duyệt quy
hoạch tổng thể mặt bằng; lập dự án đầu tư; thanh tốn chi phí lập dự án; thẩm định phê
duyệt dự án; lập thiết kế tổng dự tốn; bố trí và đăng ký vốn đầu tư; đền bù và giải
phóng mặt bằng; tổ chức đấu thầu hoặc chỉ định thầu; tổ chức thi công; quản lý chất
lượng trong thi công; cấp phát vốn đầu tư; nghiệm thu đưa cơng trình vào sử dụng; đến
thanh quyết tốn và bảo hành cơng trình. Gắn với các bước theo trình tự trên là thủ tục,
hồ sơcần có trách nhiệm, quyền hạn quản lý, thụ lý của các chủ thể trong hệ thống quản
lý, vận hành vốn đầu tư và xây dựng. Việc cụ thể hố quy trình quản lý và giải quyết
cơng việc của nhà nước đã tạo một bước đột phá của Đà Nẵng trong khâu cải cách hành
chính và nâng cao năng lực của bộ máy Nhà nước.
Đền bù, giải phóng mặt bằng là khâu phức tạp nhất trong quá trình thực hiện dự án đầu
tưvà xây dựng, trong thực tế rất nhiều dự án, cơng trình của Trung ương cũng như các
địa phương chậm tiến độ, gây lãng phí và một phần thất thốt vốn do ách tắc ở khâu
này. Đà Nẵng là điểm sáng trong cả nước đối với cơng tác đền bù, giải phóng mặt bằng trong thời gian qua, thành cơng của địa phương này xuất phát từ các yếu tố:
Thứ nhất, UBND thành phố đã ban hành được các Quy định về đền bù thiệt hại khi
nhà nước thu hồi đất. Quy định nêu rõ cụ thể, chi tiết về đối tượng, phạm vi, nguyên
tắc, phương pháp, phân loại tài sản và đơn giá đền bù. Điểm đặc biệt của quy định, đền
26
bù đối với đất thu hồi để chỉnh trang đô thị được đền bù theo nguyên tắc “Nhà nước và
nhân dân cùng làm”, định chế này được HĐND thành phố ban hành Nghị quyết riêng.
Nội quy của quy định này dựa trên lôgic: khi Nhà nước thu hồi đất để chỉnh trang đô
thị, đã làm tăng giá trị điều kiện sống mơi trường của khu vực này thì người dân được
hưởng nguồn lợi trực tiếp từ đầu tư của Nhà nước phải hy sinh, đóng góp một phần
nguồn lực của mình tương ứng.
Thứ hai, ngồi chế định đền bù chi tiết và cụ thể, UBND thành phố Đà Nẵng rất coi
trọng công tác tuyên truyền gắn với thực hiện cơ chế dân chủ cơsở, kết hợp với chính
sách khen thưởng đối với các đối tượng thực hiện giải phóng vượt tiến độ và cưỡng chế kịp thời các đối tượng cố ý chống đối không thực hiện giải phóng mặt bằng khi
các điều kiện đền bù theo pháp luật đã được đáp ứng.
Thứ ba, trong cơng tác cải cách hành chính cũng như trong đền bù, giải phóng mặt bằng thì vai trị, trách nhiệm cá nhân, đặc biệt là vai trò của cá nhân lãnh đạo chủ chốt hết sức quan trọng và có tính chất quyết định đối với các trường hợp xung yếu. Tác
động tới niềm tin của nhân dân đối với sự quan tâm của Nhà nước, mặt khác gia tăng
áp lực về trách nhiệm của bộ máy quản lý, bắt buộc công chức và viên chức không ngừng tự trau dồi chuyên môn nghiệp vụ và bản lĩnh nghề nghiệp của mình để đáp ứng nhu cầu công việc.
Qua một số kinh nghiệm triển khai cơ chế liên quan đến vốn đầu tư XDCB từ ngân
sách Nhà nước ở thành phố Đà Nẵng, đặc biệt là vai trò cá nhân lãnh đạo chủ chốt về
tinh thần gương mẫu, “dám làm”, “dám chịu trách nhiệm”, đây là điểm cần được đúc
kết thành bài học kinh nghiệm quản lý của các tỉnh khác.
1.3.2 Bài học cho tỉnh Lạng Sơn
Đối với việc nghiên cứu trên, ta có thể rút ra những bài học kinh nghiệm về quản lý sử
dụng vốn đầu tư XDCB cho tỉnh Lạng Sơnnhư sau:
Một là, đầu tư xây dựng cơ bản nói chung và đầu tư xây dựng cơ bản các cơng trình giao thơng từ nguồn ngân sách nhà nước nói riêng hiệu quả cũng khơng cao hơn các doanh nghiệp tư nhân đầu tư. Tỉnh Lạng Sơn bước đầu đã kêu gọi, huy động các thành phần kinh tế tham gia đầu tư cơ sở hạ tầng trên địa bàn tỉnh và đã có một số dự án
27
đang được triển khai bằng hình thức đối tác cơng tư (PPP) theo hình thức hợp đồng BT. Trong giai đoạn khó khăn về nguồn vốn hiện nay, tỉnh Lạng Sơn cần tiếp tục tranh thủ các nguồn vốn ngân sách nhà nước từ Trung ương và địa phương, các nguồn vốn vay ODA, đầu tư trực tiếp từ nước ngoài FDI, kết hợp với kêu gọi, huy động các nguồn lực từ bên ngoài tham gia đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng nói chung và xây dựng
kết cấu hạ tầng giao thơng nói riêng để tiết kiệm các chi phí đầu tưxây dựng, nâng cao
hiệu quả đầu tư, giảm thiểu rủi ro trong quá trình triển khai thực hiện dự án.
Hai là, đổi mới quản lý theo hướng đề cao luật pháp, tính minh bạch và trách nhiệm
của người quyết định đầu tư, người quyết định đầu tư là người chủ dự án có đủ trình
độ chun mơn, có tài sản bảo đảm, chịu trách nhiệm và được hưởng từ kết quả đầu tư.
Ba là, Đổi mới quản lý trước tiên là khâu chuẩn bị đầu tư, đặc biệt là thiết kế và dự tốn cơng trình phải đầy đủ trước khi khởi cơng xây dựng.
Bốn là, việc ký hợp đồng cung cấp vật tư và thực hiện dịch vụ đều được thực hiện bằng cách đấu thầu công khai chỉ trừ một số trường hợp đặc biệt.
Năm là, thực hiện Luật Đầu tư cơng năm 2014 các dự án, cơng trình XDCB bằng vốn
NSNN kéo dài nhiều năm và được Hội đồng nhân dân tỉnh, Uỷ ban nhân dân tỉnh theo
phân cấp quyết định phê duyệt dự ánvà số tiền được phân phối hàng năm; đồng thời
giao cho kho bạc nhà nước quản lý chặt chẽ chi (thanh toán) và quyết tốn các dự án
này.
1.4 Các cơng trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài
Ðầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam- thực trạng và giải pháp, nghiên cứu của tác giả
Bùi Mạnh Cường được đăng tải trên Cổng thơng tin phịng chống tham nhũng,Thanh
tra Chính phủ: http://chongthamnhung.thanhtra.gov.vn.
Về quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước, nghiên cứu của tác giả Nguyễn Văn
Tuấn được đăng tải trên Tạp chí tài chính điện tử http://tapchitaichinh.vn ngày
09/07/2013.
28
Luận án tiến sỹ kinh tế: “Nâng cao chất lượng đấu thầu xây dựng các cơng trình giao
thơng ở Việt Nam” của Trần Văn Hùng tại Đại học kinh tế quốc dân Hà Nội, năm
2007
Luận án tiến sĩ “Giải pháp tài chính nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư XDCB từ
Ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Nghệ An"của Phan Thanh Mão tại trường Đại học kinh tế quốc dân, năm 2003
Tăng cường vai trò quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Tây, luận văn thạc sĩ kinh tế của Nguyễn Khắc Thiện, năm 2006 trường Đại học Kinh tế quốc dân, Hà Nội.
Kế thừa và phát triển có chọn lọc những kết quả nghiên cứu có liên quan đến đề tài, tác giả sẽ đưa ra các giải pháp có tính khả thi nhằm hồn thiện cơng tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản nói chung và đầu tư xây dựng các cơng trình giao thơng nói chung từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Lạng Sơn phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương.
Kết luận chương 1
Một số kết quả đạt được qua quá trình nghiên cứu những nội dung tổng quan về quản
lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản các cơng trình giao thơng như sau:
Lý luận và kinh nghiệm thực tiễn cho thấy: ngoài những đặc trưng chung của vốn đầu
tư, vốn đầu tư XDCB các cơng trình giao thơng từ NSNN cịn có nét đặc thù là: Chi
khơng hồn lại trực tiếp nên dễ dẫn đến lãng phí, thất thốt ảnh hưởng đến chất lương
vốn đầu tư. Do vậy quản lý nhà nước và đổi mới quản lý nhà nước đối với đầu tư
XDCB từ NSNN là một tất yếu khách quan hiện nay ở nước ta nói chung trong đó có ngành giao thơng vận tải.
Chất lượng quản lý nhà nước đối với đầu tư XDCB các cơng trình giao thơng từ
NSNN chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố, nhất là nhân tố liên quan đến môi trường quản lý vĩ mơ. Nội dung hồn thiện quản lý nhà nước đối với đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm: Hoàn thiện quản lý nhà nước trong quy hoạch và kế hoạch hoá đầu tư XDCB
29
các cơng trình giao thơng từ NSNN; Hồn thiện quản lý nhà nước việc lập, thẩm định,
phê duyệt thiết kế dự án đầu tư XDCB các cơng trình giao thơng từ NSNN; Hoàn thiện