10. Cấu trỳc luận văn
1.2. Cỏc lý thuyết vận dụng
1.2.2. Cỏc lý thuyết về hành chớnh
Nghiờn cứu CCTTHC, luận văn vận dụng cỏc lý thuyết về hành chớnh [7] [32] sau đõy làm cơ sở:
(1) Lý thuyết tổ chức hành chớnh kiểu văn phũng của Max Weber
Max Weber đưa ra lý thuyết “Bộ mỏy hành chớnh” (bộ mỏy nhiệm sở
hay bộ mỏy văn phũng; thuật ngữ ụng sử dụng là “Bureaucatic Organization” theo đú, trong xó hội hiện đại, tổ chức hành chớnh phỏt triển và trở thành tổ chức hành chớnh văn phũng. Tổ chức văn phũng cú cấu trỳc chặt chẽ, vận hành chớnh xỏc như một cỗ mỏy của thời đại cụng nghiệp.
Đặc điểm cơ bản của kiểu tổ chức hành chớnh văn phũng:
- Nhúm đặc điểm thứ nhất, gồm cỏc nguyờn tắc phỏp lý và quy phạm
phỏp luật. Đặc điểm này biểu hiện thường xuyờn trong trong hoạt động cỏc tổ chức hành chớnh; quyền uy chỉ huy được phõn bổ theo một trật tự ổn định với cỏc quy tắc thực thi liờn quan tới biện phỏp cú tớnh cưỡng chế. Đặc điểm này, làm vai trũ, vị trớ cỏc thành viờn, mối quan hệ trong tổ chức đều được xỏc định trờn cơ sở phỏp lý.
- Nhúm đặc điểm thứ hai, gồm cỏc nguyờn tắc tổ chức thứ bậc văn phũng, thứ bậc quyền lực. Tổ chức hành chớnh là một hệ thống trật tự trờn dưới, cao thấp gồm cỏc phũng, ban, trong đú quan hệ giữa chỳng là quan hệ quyền lực theo nguyờn tắc cấp trờn chỉ huy, cấp dưới phục tựng và chịu sự giỏm sỏt của cấp trờn. Cỏ nhõn trong tổ chức khụng cú quyền lực riờng mà cỏ nhõn chỉ là người được tổ chức uỷ quyền để thực thi quyền lực tổ chức. Cỏ nhõn thi hành mệnh lệnh cấp trờn với nghĩa là thi hành mệnh lệnh của tổ chức.
- Nhúm đặc điểm thứ ba, sự quản lý trong tổ chức dựa trờn văn bản, hồ sơ.
Trong tổ chức hành chớnh, mọi quy tắc, mọi vị trớ, vai trũ và chức năng, nhiệm vụ được xỏc định rừ ràng và được thể chế hoỏ, ghi nhận, lưu giữ bằng hệ thống văn bản, hồ sơ. Đặc điểm này, nhiều khi biến tổ chức hành chớnh thành “cỗ mỏy sản xuất văn bản”. Trong trường hợp lạm dụng đặc điểm này thỡ tổ chức hành chớnh mắc phải thứ bệnh chủ nghĩa hành chớnh với cỏc biểu hiện “bệnh giấy tờ”, “bệnh quan liờu”...
- Nhúm đặc điểm thứ tư, tớnh chuyờn mụn nghiệp vụ. Trong tổ chức
được tuyển dụng và giao đảm nhiệm vị trớ, vai trũ và thực thi cỏc quyền, nghĩa vụ tương ứng. Đặc diểm này làm cho cỏc tổ chức hành chớnh hiện đại trở thành một bộ mỏy gồm cỏc chuyờn gia, chuyờn viờn được đào tạo một cỏch hệ thống chớnh quy. Nguồn cung cấp nhõn lực cho tổ chức hành chớnh là cỏc cơ quan giỏo dục, đào tạo. Tuy nhiờn, mặt trỏi của nú là tạo ra bệnh “sựng bỏi bằng cấp”.
- Nhúm đặc điểm thứ năm là tớnh mẫn cỏn. Tổ chức hành chớnh đũi hỏi
mỗi cỏ nhõn thành viờn phải toàn tõm, toàn ý đối với cụng việc, và nhiệm vụ được giao phú. Đặc điểm này, dẫn đến việc tỏch quan hệ cụng việc ra khỏi quan hệ cỏ nhõn, tỏch chức năng ra khỏi tỡnh cảm, tỏch việc cụng ra khỏi việc tư. Nếu 4 nhúm đặc điểm trước là những đặc điểm sẵn cú của tổ chức, trước khi cỏ nhõn thuộc về tổ chức, đặc điểm thứ năm được hỡnh thành trong quỏ trỡnh tổ chức hành chớnh với những cỏ nhõn cụ thể. Khụng phải ngay lập tức mà cỏ nhõn đó sẵn cú tớnh mẫn cỏn đối với chức phận của họ. Phải cú sự đầu tư nhất định về thời gian, nguồn lực mới hỡnh thành được nhận thức, thỏi độ, thúi quen đặt việc cụng lờn trờn việc riờng, đặt lợi ớch chung lờn lợi ớch cỏ nhõn, toàn tõm, toàn ý thực thi nhiệm vụ. Trong cơ quan hành chớnh, mẫn cỏn đối với cụng việc và lũng trung thành đối với nhà nước là hai đặc tớnh cần phải cú ở cỏn bộ cụng chức.
- Nhúm đặc điểm thứ sỏu, quản lý trong tổ chức hành chớnh luụn tuõn
thủ cỏc quy tắc chung, phổ biến, tương đối ổn định, cú thể nhận biết, học tập và ỏp dụng được. Đặc điểm này thể hiện ở chỗ cỏc quy tắc hành chớnh là chung và phổ biến cho phần lớn cỏc trường hợp, cỏc đối tượng chứ khụng phải ỏp dụng cho một số ớt trường hợp riờng. Với đặc điểm này, TTHC mang tớnh khỏi quỏt, trừu tượng, nhưng nếu bị lạm dụng thỡ tổ chức hành chớnh sẽ trở thành một phỏo đài của bảo thủ, trỡ trệ.
Tổ chức hành chớnh cú ưu thế về hiệu quả, tổ chức kỹ thuật; cú nhược điểm là mỏy múc, cứng nhắc, rất dễ biến nú thành tổ chức quan liờu, thành
“cỏi cũi sắt” kỡm kẹp sự tăng trưởng và phỏt triển của xó hội.
Lý thuyết của Weber cho chỳng ta tư duy rừ ràng về tổ chức hành chớnh. Cỏc đặc điểm bộ mỏy văn phũng mà Weber nờu là đặc điểm của một bộ mỏy văn phũng hoàn hảo.
Từ lý thuyết của Weber về tổ chức hành chớnh, cú thể rỳt ra cỏc yếu tố mà ứng dụng và phỏt triển CNTT CCTTHC phải tớnh đến:
- Yếu tố quyền lực (luật phỏp, chớnh trị, tớnh hợp phỏp, hợp thức, hợp lệ). - Yếu tố vị thế và vai trũ: trật tự thứ bậc, phõn cụng lao động chặt chẽ. - Yếu tố duy lý: Cơ chế giải quyết vấn đề, tớnh hệ thống, nhận thức. - Yếu tố tỡnh cảm: tõm lý, thỏi độ, tụn giỏo, văn hoỏ...
(2) Lý thuyết hành chớnh của Henry Fayol
Henry Fayol (1841 - 1925), là kỹ sư người Phỏp và là người đầu tiờn đưa ra cỏch giải thớch cú tớnh thực tế về hành chớnh. ễng đưa ra quan niệm quản lý hành chớnh trờn cơ sở phõn tớch cấu trỳc chức năng của nú.
Theo Fayol tổ chức hành chớnh cú cỏc loại lao động: - Kỹ thuật (sản xuất, chế tạo, biến đổi).
- Trao đổi, mua bỏn. - Tài chớnh.
- An ninh. - Hạch toỏn.
- Quản lý (kế hoạch, tổ chức, chỉ huy, phối hợp, kiểm soỏt).
Chức năng của quản lý hành chớnh:
- Dự bỏo và lập kế hoạch
- Tổ chức: Tạo dựng kết cấu vật chất, cơ cấu nhõn lực để thực hiện được cỏc hoạt động được kế hoạch hoỏ.
- Chỉ huy: Duy trỡ cỏc hoạt động của đội ngũ nhõn lực. - Phối hợp: liờn kết, thống nhất và điều hoà cỏc hoạt động.
- Kiểm soỏt: giỏm sỏt xem mọi thứ cú phự hợp với kế hoạch, quy tắc, mệnh lệnh.
Tổ chức hành chớnh tuõn theo 14 nguyờn tắc:
- Phõn cụng lao động rành mạch. - Quyền uy của người chỉ huy. - Kỷ luật.
- Quyền hạn đi đụi với trỏch nhiệm. - Thống nhất chỉ đạo.
- Chỉ huy thống nhất và liờn tục.
- Lợi ớch cỏ nhõn phục tựng lợi ớch chung. - Hệ thống thứ bậc rừ ràng.
- Tập trung kết quả và kiểm tra. - Cụng bằng.
- Nhõn sự ổn định. - Thự lao thớch đỏng. - Sỏng tạo.
- Cú tinh thần đồng đội.
Cỏc nguyờn tắc này là lý tưởng cho tổ chức hành chớnh, vỡ trờn thực tế khú cú tổ chức hành chớnh nào hội đủ tất cả cỏc nguyờn tắc nờu trờn với mức độ cao nhất của chỳng.
Hệ thống cỏc nguyờn tắc hành chớnh mà Fayol đưa ra cho thấy trong quỏ trỡnh ứng dụng và phỏt triển CNTT CCTTHC phải tuõn theo những nguyờn tắc xỏc định mới cú thể đạt được kết quả mong muốn. Cần chỳ ý cỏc nguyờn tắc cú tớnh chi phối quỏ trỡnh ứng dụng CNTT CCTTHC. Vai trũ của cỏ nhõn ra quyết định trong ứng dụng CNTT CCTTHC?
(3) Lý thuyết hành vi hành chớnh của Herbert Simon
Herbert Simon sinh năm 1916, được giải thưởng Nobel về khoa học kinh tế năm 1978 với cụng trỡnh nghiờn cứu tiờn phong về “Quỏ trỡnh ra quyết định trong cỏc tổ chức kinh tế”. Đú khụng phải là một cụng trỡnh khoa
học thuần tuý về kinh tế mà đú là một nghiờn cứu liờn ngành về “hành vi hành chớnh”. ễng được coi là cha đẻ của thuyết hành vi hành chớnh.
Simon đưa ra khỏi niệm “con người hành chớnh” (Administrative man). Đú là kiểu người phải chấp nhận hành động duy lý trong khuụn khổ nhất định của tổ chức, hệ thống, tỡnh huống và hoàn cảnh lịch sử cụ thể.
Con người hành chớnh tồn tại thụng qua khỏi niệm“hành vi hành chớnh”. Theo đú, phần lớn hành vi của con người là hành vi tỡm kiếm và lựa chọn giải phỏp “đủ tốt”, cú thể “chấp nhận được” chứ khụng phải là lựa chọn
đạt được lợi ớch tối đa thỡ hành vi hành chớnh nhằm đạt được lợi ớch vừa phải, đủ tốt, chấp nhận được, hành vi kinh tế nhằm đạt được một mức “giỏ tối ưu”... thỡ hành vi hành chớnh nhằm đạt được một mức “giỏ phải chăng”.
Tối đa hoỏ lợi ớch và giảm thiểu chi phớ là mục đớch trực tiếp của hành vi kinh tế đặc trưng cho con người kinh tế. Sự hài lũng, sự thoả món, sự tiện lợi, sự dễ chịu là mục đớch trực tiếp của hành vi hành chớnh đặc trưng cho con người hành chớnh.
Việc phỏt hiện ra sự khỏc biệt giữa con người kinh tế và con người hành chớnh, giữa hành vi kinh tế và hành vi hành chớnh cú ý nghĩa quan trọng trong lĩnh vực CCHC núi chung cũng như CCTTHC núi riờng. Bởi vấn đề khụng chỉ ở chỗ thay đổi TTHC để tận thu tối đa cỏc khoản thu, giảm chi phớ hay tiết kiệm tối đa cỏc nguồn lực. Vấn đề CCTTHC chủ yếu lại là tạo điều kiện thuận lợi cho sự phỏt triển và đem lại sự hài lũng ở người dõn trong giao dịch hành chớnh.
Nguyờn lý về hiệu quả hành chớnh:
Herbert Simon đó hệ thống hoỏ và nờu lờn một số nguyờn lý cho biết hiệu quả hành chớnh cú thể tăng lờn hay giảm đi như thế nào. Cụ thể là cỏc nguyờn lý sau đõy:
- Chuyờn mụn hoỏ: Hiệu quả hành chớnh tăng lờn khi trỡnh độ chuyờn mụn hoỏ cỏc nhiệm vụ của nhúm tăng lờn. Thực tế là hoạt động chuyờn mụn hoỏ, chuyờn nghiệp hoỏ thường đem lại năng suất và hiệu quả lao động cao hơn.
Vấn đề đặt ra là chuyờn mụn hoỏ thế nào (đưa ứng dụng CNTT thế nào) thỡ làm tăng hiệu quả hành chớnh?
- Thống nhất chỉ đạo: hiệu quả hành chớnh tăng lờn khi sự thống nhất chỉ huy tăng. Nguyờn lý này đũi hỏi phải tạo lập được hệ thống thang bậc quyền lực để làm sao cho cấp dưới sẵn sàng phục tựng cấp trờn và cấp trờn cú đủ năng lực để chỉ huy cấp dưới. Sự thống nhất chỉ huy bao hàm sự nhất quỏn và minh bạch trong việc ra quyết định.
- Kiểm soỏt vừa phải: hiệu quả hành chớnh tăng lờn khi tầm kiểm soỏt được giữ ở mức vừa phải. Theo Herbert Simon, tầm kiểm soỏt (Span of control) được đo bằng số nhõn viờn trực tiếp dưới quyền. Tầm kiểm soỏt cũn bao gồm số đầu mối, số cấp quản lý trong một cơ quan hay một tổ chức.
Vấn đề đặt ra là ứng dụng và phỏt triển CNTT CCTTHC phải như thế nào để đạt được mức kiểm soỏt vừa phải?
- Làm việc nhúm: hiệu quả hành chớnh tăng khi cú một nhúm người cựng làm việc một cỏch thống nhất với nhau về cỏc yếu tố như mục tiờu, quỏ trỡnh, khỏch hàng và địa điểm. Núi cỏch khỏc, hiệu quả hành chớnh phụ thuộc vào cỏch tổ chức lao động cú phự hợp với mục tiờu khụng, cú phự hợp với cỏc phương thức để đạt mục tiờu khụng, cú phự hợp với khỏch hàng khụng và cú phự hợp với địa phương nhất định khụng? Đõy là cơ sở để đào tạo cỏn bộ trong giải phỏp ứng dụng và phỏt triển CNTT CC TTHC.
Cỏc nguyờn lý về hiệu quả hành chớnh nờu trờn cú thể gợi ra nhiều suy nghĩ trong việc tỡm cỏch thỏo gỡ những rào cản trở và phỏt huy những nhõn tố nõng cao hiệu quả hành chớnh, đặc biệt là ý nghĩa làm cơ sở trong việc tỡm giải phỏp ứng dụng CNTT CCTTHC.
Kết luận chương 1
Chương 1 của luận văn đó làm rừ một số vấn đề cơ sở lý luận là:
* Cỏc khỏi niệm sử dụng trong luận văn:
1. Khỏi niệm hành chớnh được hiểu như sau:
Hành chớnh là tổ chức điều hành toàn bộ cụng việc hàng ngày của cơ quan nhà nước trờn tất cả cỏc lĩnh vực: là sự thực thi phỏp luật bằng cỏc văn bản phỏp quy, cỏc thiết chế, cỏc quy trỡnh và thủ tục một cỏch khoa học, hợp lý và hiệu quả; là sự quản lý cụ thể mọi nguồn tài lực to lớn thể hiện qua ngõn sỏch nhà nước để phục vụ lợi ớch chung của tồn xó hội; là sự tiếp xỳc hàng ngày và cung ứng những dịch vụ cụng trực tiếp cho cụng dõn một cỏch hiệu quả nhất; là một hệ thống quản lý bảo đảm cho xó hội phỏt triển cú kỷ cương, nề nếp, bảo đảm cho cỏc quyền và nghĩa vụ của cụng dõn được phỏt triển theo luật định.
2. Thủ tục hành chớnh được hiểu là:
TTHC là trỡnh tự về khụng gian, thời gian và cỏch thức giải quyết cụng việc của cỏc cơ quan nhà nước do phỏp luật quy định, trờn cơ sở đú cỏc cơ quan nhà nước tiến hành cỏc hoạt động của mỡnh trong lĩnh vực quản lý hành chớnh cũng như trong mối quan hệ với cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn và cụng dõn nhằm bảo đảm cho cỏc quy phạm vật chất của phỏp luật hành chớnh được thực hiện cú hiệu lực và hiệu quả.
3. Cải cỏch thủ tục hành chớnh được hiểu là:
CCTTHC là quỏ trỡnh tỏc động vào TTHC về trỡnh tự hoặc cỏch thức thực hiện cụng việc của cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước thụng qua cỏc biện phỏp chớnh trị, kỹ thuật, chuyờn mụn hành chớnh hoặc cỏc biện phỏp khỏc nhằm làm cho cỏc TTHC phự hợp với tỡnh hỡnh kinh tế, xó hội, giỳp cỏc cơ quan nhà nước hoạt động cú hiệu lực, hiệu quả, phục vụ tốt nhất nhu cầu của người dõn và của xó hội.
4. Khỏi niệm thụng tin được nhận dạng theo Norbert Wiener, “thụng tin là thụng tin, khụng phải năng lượng, khụng phải vật chất”. Bằng cỏch loại
trừ, chỳng ta cú thể thấy: những gỡ mà con người biết được, nếu khụng phải là năng lượng, khụng phải là vật chất thỡ đú là thụng tin. “Thụng tin là thụng tin”.
5. Khỏi niệm Cụng nghệ thụng tin được hiểu là:
CNTT là cụng nghệ sử dụng mỏy tớnh và truyền thụng là chủ yếu để sản xuất, thu thập, xử lý, lưu trữ và trao đổi thụng tin.
6. Ứng dụng và phỏt triển CNTT CCTTHC nhà nước là quỏ trỡnh nghiờn cứu, xõy dựng, triển khai, ứng dụng CNTT vào cỏc hoạt động hành chớnh nhà nước, giảm thiểu tối đa cỏc TTHC cú thể giảm được nhằm nõng cao hiệu lực, hiệu quả của cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước, phục vụ người dõn và xó hội được tốt nhất
* Cỏc lý thuyết vận dụng: 3 lý thuyết hành chớnh được nghiờn cứu
vận dụng là:
Vận dụng lý thuyết của Weber về tổ chức hành chớnh, cú thể rỳt ra cỏc
yếu tố mà ứng dụng và phỏt triển CNTT CCTTHC phải tớnh đến:
- Yếu tố quyền lực (luật phỏp, chớnh trị, tớnh hợp phỏp, hợp thức, hợp lệ). - Yếu tố vị thế và vai trũ: trật tự thứ bậc, phõn cụng lao động chặt chẽ. - Yếu tố duy lý: Cơ chế giải quyết vấn đề, tớnh hệ thống, nhận thức. - Yếu tố tỡnh cảm: tõm lý, thỏi độ, tụn giỏo, văn hoỏ...
Hệ thống cỏc nguyờn tắc hành chớnh mà Fayol đưa ra cho thấy trong
quỏ trỡnh ứng dụng và phỏt triển CNTT CCTTHC phải tuõn theo những nguyờn tắc xỏc định mới cú thể đạt được kết quả mong muốn. Cần chỳ ý cỏc nguyờn tắc cú tớnh chi phối quỏ trỡnh ứng dụng CNTT CCTTHC. Vai trũ của cỏ nhõn ra quyết định trong ứng dụng CNTT CCTTHC?
Lý thuyết hành vi hành chớnh của Herbert Simon, cho chỳng ta rỳt ra:
Vấn đề CCTTHC chủ yếu lại là tạo điều kiện thuận lợi cho sự phỏt triển và đem lại sự hài lũng ở người dõn trong giao dịch hành chớnh.
Vấn đề đặt ra là chuyờn mụn hoỏ thế nào (đưa ứng dụng CNTT thế nào) thỡ làm tăng hiệu quả hành chớnh.