10. Cấu trỳc luận văn
2.1. Hiện trạng chung cải cỏch thủ tục hành chớnh
Nhận xột chung về CCHC ở Việt Nam cú thể dựng hỡnh ảnh vớ von
đú là một “cỗ xe hành chớnh” [31] với:
- Con đường vớ như hệ thống thể chế hành chớnh. - Chiếc xe vớ như bộ mỏy hành chớnh.
- Tài xế vớ như cỏn bộ cụng chức. - Xăng dầu vớ như tài chớnh cụng.
CCTTHC trong thời gian vừa qua vẫn nặng về giải phỏp tỡnh thế, thiếu tớnh tổng thể. TTHC là biểu hiện tập trung nhất của hoạt động nhà nước can thiệp vào nền kinh tế và xó hội. Tuy nhiờn, hiện nay bài toỏn về mức độ và phương phỏp can thiệp phự hợp của nhà nước trong từng lĩnh vực quản lý cụ thể hầu như chưa được giải đỏp một cỏch thoả đỏng. Tầm tư duy và tổng kết thực tiễn xõy dựng chớnh sỏch vĩ mụ vẫn nằm trong tỡnh trạng bất cập, nặng về trúi buộc, thiếu chủ động thụng thoỏng. TTHC nhỡn chung chưa ổn định, chưa đủ mức hấp dẫn, giải phúng và khai thỏc mọi nguồn lực trong nước, trong dõn và quốc tế; bị động trước cỏc yờu cầu phỏt triển nhanh của đời sống thực tiễn.
Cỏc biện phỏp CCTTHC vẫn mang nhiều tớnh thử nghiệm, quỏ trỡnh thực hiện vẫn là “vừa làm vừa rỳt kinh nghiệm” cho nờn cũn lỳng tỳng, bị động .
Chất lượng dịch cụng mà Nhà nước cung cấp cho nhõn dõn chưa đỏp ứng được lũng mong mỏi của nhõn dõn và doanh nghiệp. Hiện trạng tham nhũng, hạch sỏch, thỏi độ thờ ơ của cỏn bộ, cụng chức với cụng việc của dõn cũn phổ biến. Người dõn vẫn bị đối xử như những người cần đi nhờ vả, đi xin...
Nền hành chớnh nhà nước cũn mang nặng dấu ấn của cơ chế quản lý tập trung, quan liờu bao cấp, cơ chế “xin-cho”, chưa đỏp ứng được những yờu cầu
của cơ chế quản lý mới cũng như yờu cầu phục vụ nhõn dõn trong điều kiện mới; hiệu lực, hiệu quả quản lý chưa cao:
- Người dõn vẫn đúng vai trũ người “đi xin”: xin việc, xin học, xin phộp, xin chữ ký, xin đúng dấu, xin xỏc nhận...; Cỏn bộ cụng chức là người cú đặc quyền “ban ơn/được trả ơn” trong quan hệ với nhõn dõn.
- Tỡnh trạng lạm dụng quỏ nhiều văn bản, giấy tờ hành chớnh trong quan hệ giải quyết cụng việc của cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước; in ấn, sao chụp và gửi văn bản, tài liệu tuỳ tiện, lóng phớ, gõy nhiều khú khăn, phức tạp, phiền hà về TTHC, tỏc động tiờu cực đến hiệu lực, hiệu quả cụng tỏc chỉ đạo, điều hành và giải quyết cụng việc của cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước [33].
- Hệ thống cỏc mẫu đơn , mẫu tờ khai hành chớnh trong hụ̀ sơ thủ tu ̣c hành chớnh do cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước ban hành cũn thiếu thống nhất, nhiờ̀u quy đi ̣nh bṍt hợp lý gõy phiờ̀n hà cho cá nhõn , tụ̉ chức và doanh nghiờ ̣p nhưng chậm được chuẩn hoỏ theo hướng đơn giản, thuận lợi; chưa cú sự kiểm soỏt chặt chẽ về tớnh cụng khai, minh bạch, tớnh thống nhất, tớnh hợp lý về nội dung và hỡnh thức của cỏc mõ̃u đơn , mẫu tờ khai hành chớnh . Thực trạng này đó gõy phiền hà , khú khăn cho cá nhõn , tụ̉ chức và doanh nghiệp, tạo cơ hội cho nhũng nhiễu, tiờu cực phỏt sinh, phỏt triển;
- Việc mẫu hoỏ giấy tờ trong giải quyết cụng việc của dõn trong nhiều lĩnh vực cũn chưa được thực hiện đồng bộ.
Theo khảo sỏt của chỳng tụi, nước ta cú khoảng 3.000 - 4.000 TTHC, bao gồm cỏc thủ tục trong nội bộ cơ quan, giữa cỏc cơ quan hành chớnh với nhau và đối với người dõn, doanh nghiệp...
TTHC ở nước ta:
- Về hỡnh thức: Đũi hỏi quỏ nhiều giấy tờ, phiền hà cho dõn.
- Nặng nề, nhiều cửa, nhiều cấp trung gian khụng cần thiết, rườm rà, khụng rừ trỏch nhiệm.
- Trỡ trệ và khụng hợp với yờu cầu mới.
- Thiếu thống nhất và thường bị thay đổi tuỳ tiện.
TTHC hiện nay cú những vấn đề gỡ bức thiết cần phải giải quyết, cú những vướng mắc khú khăn nào cần kịp thời thỏo gỡ? Đú là những nội dung
thể hiện trong số 7 vấn đề được nờu ra qua phiếu điều tra và phỏng vấn sõu tại Cụng an Thanh Húa cho thấy: 59,8% ý kiến cho rằng đú là vấn đề “cỏc văn bản, quy định chưa thật sự thống nhất, cũn chồng chộo”; 56,2% ý kiến cho rằng đú là vấn đề “cỏc TTHC cũn rườm rà, phức tạp”; 49,7% ý kiến cho rằng đú là tỡnh trạng “phõn cụng, phõn cấp trỏch nhiệm chưa rừ ràng, minh bạch”; 44% cho rằng TTHC giải quyết cụng việc cũn phải tiếp xỳc với quỏ nhiều cụng chức; 38,8% cho rằng TTHC “nhiều cửa, nhiều chữ ký, nhiều dấu”.
Phần lớn cỏc vấn đề bức xỳc về TTHC đều được cỏn bộ quản lý nhà nước nhận thức rừ: 68,4% cỏn bộ quản lý cho rằng vấn đề khú khăn của TTHC là “cỏc văn bản, quy định chưa thống nhất, cũn chồng chộo”; trong khi đú cú 53,8% nhõn viờn được hỏi đồng ý với ý kiến này.
Về rà soỏt, hệ thống hoỏ văn bản quy phạm phỏp luật, theo kết quả thẩm định của Bộ Tư phỏp4: trong 7.059 văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của chớnh phủ và cỏc cơ quan Bộ, cú 2.014 văn bản cần huỷ bỏ; 1.107 văn bản cần sửa đổi bổ sung; số văn bản sai sút chiếm 45%; trong số 54.806 văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của cấp tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương cú 9.985 văn bản cần huỷ bỏ, 1.276 văn bản cần bổ sung, sửa đổi.
Qua khảo sỏt, chỳng tụi nhận ra một vấn đề cú vẻ rất nghịch lý là sự thay đổi quỏ nhanh cỏc chế độ và TTHC. Đú là việc liờn tục thay đổi và ban hành cỏc văn bản phỏp luật và chớnh sỏch đến mức khụng ớt cỏn bộ và người dõn khụng kịp nắm bắt, khụng kịp hiểu. Tỡnh trạng chung hiện nay là nhiều văn bản phỏp luật, chớnh sỏch của Nhà nước vừa mới ban hành đó cú cỏi khỏc thay thế. Do đú, khụng chỉ người dõn mà kể cả cỏn bộ chuyờn mụn cũng khụng kịp tham khảo nờn rất khú khăn cho việc thực hiện... mới cú thụng bỏo xong lại cú thụng bỏo khỏc thay đổi, kết quả là giải thớch cho người dõn rất khú...
Nhà nước đó bói bỏ nhiều thủ tục, nội dung kiểm soỏt khụng hợp lý, đặt niềm tin về sự làm ăn chõn chớnh của cụng dõn và đội ngũ doanh nghiệp, nõng cao ý thức tự chịu trỏch nhiệm trước phỏp luật của cụng dõn và doanh nghiệp về việc làm của mỡnh. Hỡnh thành tư duy mới: khụng phải vỡ một vài cỏ nhõn,
doanh nghiệp cú hành vi vi phạm phỏp luật mà yờu cầu tất cả cỏ nhõn, doanh nghiệp phải chịu những sự kiểm soỏt quỏ cứng nhắc và phiền phức
4
(hội chứng một người ốm bắt cả làng uống thuốc!). Đơn cử như trong lĩnh
vực xuất nhập khẩu, chỉ cũn yờu cầu chủ hàng tự kờ khai hàng hoỏ và mó số thuế; cơ quan Hải quan sẽ cú trỏch nhiệm kiểm tra, giỏm sỏt khi cú biểu hiện nghi vấn vi phạm.
Nhiều cụng việc của dõn, doanh nghiệp trong cựng một lĩnh vực được quy về một đầu mối (do một cơ quan nhận yờu cầu và tổ chức giải quyết). Những thủ tục nào cú thể bỏ hoặc thu gọn lại đều được bói bỏ hoặc thu gọn. Đơn cử như trong lĩnh vực kinh doanh, trước năm 1998, chủ doanh nghiệp muốn thành lập doanh nghiệp phải thực hiện cả hai thủ tục xin phộp thành lập và đăng ký kinh doanh ở hai đầu mối khỏc nhau (xin phộp thành lập doanh nghiệp ở Văn phũng UBND; đăng ký kinh doanh ở Sở kế hoạch và đầu tư). Mỗi loại thủ tục phải qua nhiều cửa, nhiều con dấu, thời gian kộo dài hàng năm trời (qua 13 - 14 cửa ải; thời gian 3 thỏng - 12 thỏng). Năm 1998, với thụng tư 05/98/TTLN-KHĐT-TP hợp nhất hai thủ tục trờn quy về một mối giải quyết cụng việc là Sở kế hoạch đầu tư; rỳt thời gian giải quyết xuống cũn 15 - 30 ngày; chỉ cần 5 - 6 giấy tờ. Trong ngành Hải quan đó rỳt ngắn được 2/3 thời gian làm thủ tục và giải phúng được 90% số tờ khai hàng ngày. Thủ tục thẩm định và cấp phộp cho cỏc dự ỏn đầu tư nước ngồi đó được đơn giản đến mức tối đa (khụng quỏ 30 ngày đối với hồ sơ hợp lệ); cắt giảm nhiều loại giấy tờ, hồ sơ chồng chộo; miễn trừ những loại phớ và lệ phớ khụng hợp lý.
Về phõn cấp, phõn cấp cho cơ quan cấp dưới, nhất là cụng việc mang tớnh sự vụ cụ thể. Khảo sỏt trong lĩnh vực xuất nhập cảnh cho thấy, trước kia chỉ cú 3 cấp được quyền quyết định nhõn sự xuất, nhập cảnh là Thủ tướng, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Hiện nay, việc xột duyệt này đó mở rộng ra thủ trưởng cơ quan thuộc Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc UBND, tổng Giỏm đốc cỏc doanh nghiệp lớn...
Về thực hiện cơ chế “một cửa”, tớnh đến nay, về cơ bản 4 sở là Kế
hoạch và đầu tư, Tài nguyờn và mụi trường, Lao động, thương binh xó hội và Xõy dựng đó triển khai cơ chế “một cửa”, 59% số sở khỏc thực hiện mở rộng, 98% đơn vị cấp huyện và 88% đơn vị cấp xó trong cả nước đó triển khai cơ chế “một cửa”. Bờn cạnh việc triển khai mụ hỡnh “một cửa” ở cả 3 cấp tỉnh, huyện, xó, một số tỉnh, thành phố như thành phố Hồ Chớ Minh, Đà Nẵng, Hải Phũng, Phỳ Thọ, Trà Vinh, đó thớ điểm thực hiện cơ chế “một cửa” liờn thụng:
liờn thụng giữa cỏc cơ quan hành chớnh cựng cấp và liờn thụng giữa cỏc cơ quan cấp xó, huyện và tỉnh nhằm giảm thiểu khú khăn cho dõn, doanh nghiệp trong giải quyết cụng việc [3].
Chớnh phủ đó thực hiện nhiều giải phỏp thỳc đẩy CCTTHC: thực hiện cơ chế “một cửa”; thực hiện ISO 9000; ban hành cỏc quy chế làm việc mẫu của UBND từ cấp xó, huyện, tỉnh. Bước đầu đạt được những kết quả khả quan.
Tiến hành khảo sỏt hiện trạng một số lĩnh vực CCTTHC tại Cụng an Thanh Hoỏ liờn quan đến người dõn, cho thấy như sau:
(1) Lĩnh vực xuất nhập cảnh
Cú nhiều cải tiến mạnh mẽ thủ tục cấp hộ chiếu, visa:
Trong vấn đề cấp hộ chiếu, Bộ Cụng an đó trỡnh Thủ tướng dự thảo Nghị định mới thay thế Nghị định 05/2000/NĐ-CP ngày 03/3/2000 của Chớnh phủ về xuất, nhập cảnh của cụng dõn Việt Nam với nhiều đề xuất cải tiến mạnh mẽ, trong đú cú điểm tiến bộ là cỏc cỏn bộ, cụng chức Nhà nước, doanh nghiệp hay nhõn dõn đều được cấp hộ chiếu theo thủ tục như nhau, bói bỏ quy định phải cú ý kiến cơ quan chủ quản khi cấp hộ chiếu phổ thụng.
- Tờ khai khụng phải xin dấu xỏc nhận, khụng cần ý kiến của cơ quan. - Thực hiện cấp lại hộ chiếu qua đường bưu điện.
- Miễn thị thực cho Việt kiều.
- Xõy dựng hạ tầng mạng hệ thống thụng tin quản lý xuất, nhập cảnh trờn toàn quốc; ỏp dụng cỏc tiờu chuẩn quy định về hộ chiếu, thị thực và cỏc loại giấy tờ xuất nhập cảnh của tổ chức hàng khụng quốc tế (ICAO).
Khối luợng cấp hộ chiếu thời gian qua ngày một tăng nhanh, theo số liệu của A18, năm 2005 là 500.000 người; năm 2006 là 800.000 người; năm 2007 là trờn 1.000.000 người. Lưu lượng xuất nhập cảnh ngày càng lớn: Năm 2006 là 17.000-18.000 khỏch/ngày; năm 2007 là 23.000 - 24.000 khỏch nhưng thời gian kiểm soỏt giảm xuống khỏ nhiều - khoảng 1 phỳt với 1 người.
Lưu lượng người nước ngoài vào Việt Nam: năm 2002 là 1,8 triệu lượt người; năm 2004 là 2,1 triệu lượt người; năm 2006 cú trờn 2,9 triệu lượt người. Lưu lượng người Việt Nam ra nước ngoài: năm 2002 cú 550.000 lượt người; năm 2004 cú 820.000 lượt người; năm 2006 cú 1,3 triệu lượt người.
Tại Cụng an Thanh Húa: tiếp nhận và xử lý trung bỡnh gần 400 hồ sơ hộ chiếu/ngày.
* Bất cập là:
- Chưa quy định phõn cấp rừ loại đối tượng nào thuộc lónh đạo tỉnh hoặc bộ, ngành Trung ương cho phộp, loại nào chỉ cần thủ trưởng cơ quan trực tiếp quản lý cho phộp.
- Chưa thống nhất về thủ tục và thời hạn giải quyết cấp hộ chiếu cho cụng dõn Việt Nam.
- Một số điểm trong tờ khai đề nghị cấp hộ chiếu chưa rừ ràng để cụng dõn dễ thực hiện.
- Quy định thời hạn thị thực từ khụng quỏ 12 thỏng, thời hạn hộ chiếu khụng quỏ 5 năm như hiện nay là ngắn. Cần tăng giỏ trị thời hạn lờn. Vỡ nhu cầu và số lượng bõy giờ đang ngày một gia tăng.
- Nhiều khỏch làm thủ tục xuất nhập cảnh cũn hạn chế về trỡnh độ văn hoỏ nờn đó bị một số đối tượng lợi dụng thu tiền thự lao, hứa hẹn giỳp đỡ lấy hộ chiếu sớm để lấy tiền của khỏch.
- Hiện nay, hộ chiếu do A18 cấp, cỏc dữ liệu A18 đều quản lý nhưng khi hết hạn vẫn phải về A18 gia hạn, rất mất thời gian, dõn phải chờ đợi.
- Tồn tại một số bất cập trong diện xột cấp hộ chiếu như: diện thõn nhõn trong nước bảo lónh cho người thõn ở nước ngoài được hồi hương về Việt Nam; người Việt Nam định cư ở nước ngoài cũn giữ hộ chiếu Việt Nam cú nguyện vọng về nước sinh sống (khụng thuộc diện con lai, diện chỳ ý nhập cảnh hoặc cấm nhập) khụng phải làm thủ tục hồi hương; vấn đề miễn thị thực cho người Việt Nam sử dụng hộ chiếu nước ngoài nhập cảnh Việt Nam;
* Nhu cầu ứng dụng CNTT:
Cỏc đơn vị xuất nhập cảnh đều cú nhu cầu triển khai sớm mạng truyền dữ liệu cấp hộ chiếu phổ thụng. A18 chỉ quản lý dữ liệu, mó số xột duyệt qua mạng, khi cho mó số thỡ cụng an tỉnh được in hộ chiếu và cấp cho dõn, rỳt ngắn thời gian chuyển hộ chiếu qua đường cụng văn như hiện nay.
Xõy dựng trang Web về xuất nhập cảnh, nhu cầu xõy dựng chuyờn mục về xuất nhập cảnh trờn cỏc phương tiện thụng tin đại chỳng để nhõn dõn nắm
vững phỏp luật về xuất nhập cảnh, nõng cao nhận thức, tiếp cận, chấp hành và thực hiện TTHC đề nghị cấp hộ chiếu một cỏch thuận lợi.
Nhu cầu xõy dựng phần mềm xếp hàng đợi: phõn loại, đăng ký thứ tự làm thủ tục xuất nhập cảnh...
(2) Lĩnh vực hộ khẩu và cấp phỏt chứng minh nhõn dõn (CMND) Về biểu mẫu: Trong cụng tỏc quản lý hành chớnh về trật tự xó hội với
trờn 140 loại biểu mẫu đó được chuẩn hoỏ cũn 87 loại.
Cỏc văn bản quy định về lĩnh vực quản lý hộ khẩu theo thời gian là: Điều lệ đăng ký hộ khẩu năm 1956; nghị định 04/CP ngày 16.1.1961; Nghị định 104/CP, ngày 27.6.1964; Nghị định 04/HĐBT ngày 7.1.1998; Nghị định số 51/CP ngày 10.5.1977; Nghị định 108/2005/NĐ-CP ngày 19.8.2005 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 51/CP; Luật Cư trỳ, cú hiệu lực từ ngày 1.7.2007.
Từ ngày 01/7/2007, thực hiện theo Luật cư trỳ; Nghị định 107 ngày 25/7/2007 của Chớnh phủ và Thụng tư số 06 ngày 01/7/2007 của Bộ Cụng an. Cụng tỏc đăng ký quản lý hộ khẩu, theo số liệu của C13, đó kiểm tra 8.997.000 lượt hộ; đăng ký tạm trỳ trờn 1,3 triệu người Việt Nam; phỏt hiện 244.505 trường hợp vi phạm cỏc thể lệ về đăng ký, quản lý hộ khẩu; phạt hành chớnh 146.107 trường hợp, nộp kho bạc 2,5 tỷ đồng.
* Bất cập là:
Về đăng ký, quản lý hộ khẩu, nhiều ý kiến phản ỏnh cũn quỏ nhiều thủ tục khi người dõn đi đăng ký hộ khẩu thường trỳ, nhiều loại giấy tờ trong hồ sơ đăng ký thường trỳ. Nhiều ý kiến vẫn vớ von đú là “hộ khổ”; và thực trạng
luẩn quẩn “nhà đũi hộ khẩu, hộ khẩu đũi nhà”.
Cấp phỏt giấy CMND:
Theo Nghị định số 05/1999/NĐ-CP ngày 03/02/1999 của Chớnh phủ quy định về cấp phỏt CMND và Thụng tư số 04/TT-BCA ngày 29/4/1999 của Bộ Cụng an hướng dẫn thực hiện Nghị định số 05/1999/NĐ-CP.
Cụng tỏc cấp CMND: cấp đổi 4.870.173 CMND đạt khoảng 95,7% chỉ tiờu năm. Qua cụng tỏc đổi đó phỏt hiện xử lý 16.960 trường hợp vi phạm,
trong đú cú 354 trường hợp trỏo người; 2.312 trường hợp một người cú 2 số