có hiệu lực (1994-2005)
Kiểm tốn Nhà nớc đợc thành lập theo Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ để giúp Thủ tớng Chính phủ thực hiện chức năng kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của tài liệu và số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của cơ quan Nhà nớc, các đơn vị sự nghiệp, đơn vị kinh tế nhà nớc và các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội sử dụng kinh phí do ngân sách nhà nớc cấp. KTNN thực hiện kiểm tốn theo chơng trình, kế hoạch kiểm tốn hàng năm do Thủ tớng Chính phủ phê duyệt, cung cấp kết quả kiểm tốn cho Chính phủ và các cơ quan nhà nớc khác theo quy định của Chính phủ. Tổng KTNN do Thủ tớng Chính phủ bổ nhiệm và miễn nhiệm, chịu trách nhiệm trớc Chính phủ tồn bộ cơng tác KTNN. Tổ chức và hoạt động KTNN trong giai đầu mới thành lập đợc thực hiện theo Quyết định số 61/TTg ngày
24/01/1995 của Thủ tớng Chính phủ về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN.
Để đảm bảo cơ sở pháp lý cho KTNN hoạt động trong điều kiện cha có Luật Kiểm tốn nhà nớc, trong q trình hồn thiện hệ thống pháp luật, Nhà nớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã bổ sung một số quy phạm pháp luật trong các luật điều chỉnh các hoạt động thuộc các lĩnh vực khác có phát sinh các mối quan hệ kiểm tốn để đảm bảo tính đầy đủ về mặt pháp lý cho hoạt động kiểm toán ở các lĩnh vực trên, cụ thể là:
- Luật Ngân sách nhà nớc (ban hành năm 1996) có các điều 69, 70, 73, 74 quy định về hoạt động Kiểm toán Nhà nớc trong lĩnh vực ngân sách nhà nớc.
- Luật Doanh nghiệp nhà nớc (ban hành năm 1995) có Điều 12 quy định về nghĩa vụ của doanh nghiệp nhà nớc trong thực hiện chế độ kiểm toán.
- Luật Ngân hàng Nhà nớc Việt Nam (ban hành năm 1997) có điều 48 quy định về Báo cáo tài chính của Ngân hàng Nhà nớc phải đợc Kiểm toán Nhà nớc kiểm toán và xác nhận.
- Quy chế quản lý đầu t và xây dựng (ban hành năm 1999) có điều 57 quy định trách nhiệm của các tổ chức kiểm toán trong thẩm tra quyết toán.
Đặc biệt Luật Ngân sách nhà nớc đợc Quốc hội khố XI thơng qua tại kỳ họp thứ hai, ngày 16/12/2002 đã xác định tính độc lập, quy định chức năng của Kiểm tốn Nhà nớc trong kiểm toán ngân sách nhà nớc và trách nhiệm báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan khác theo quy định của pháp luật; thực hiện kiểm toán khi Quốc hội, Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội, Chính phủ có u cầu. Đây là văn bản pháp lý rất quan trọng quy định đầy đủ hơn chức năng, nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nớc, đặt nền tảng quan trọng cho việc xác định địa vị pháp lý, chức năng và nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nớc trong Luật Kiểm toán nhà nớc sau này.
Sau hơn 10 năm hoạt động và phát triển, cơ sở pháp lý cho hoạt động, kiểm tra, kiểm sốt về tài chính và tài sản nhà nớc của KTNN là Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 và các văn bản pháp luật có liên quan đã bộc lộ nhiều vấn đề hạn chế, nhất là về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của KTNN cũng nh loại hình kiểm tốn mà KTNN đợc thực thi. Để khắc phục những hạn chế nêu trên; đồng thời, hoàn thiện một bớc cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của KTNN cho phù hợp với yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nớc, ngày 13/8/2003 Chính phủ ban hành Nghị định số
93/2003/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KTNN thay thế Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ và bãi bỏ quy định tại các Chơng I, II, III Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN ban hành kèm theo Quyết định số 61/TTg ngày 24/01/1995 của Thủ tớng Chính phủ. Nghị định số 93/2003/NĐ-CP là một bớc tiến quan trọng, xác định KTNN là cơ quan thuộc Chính phủ, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thuộc Chính phủ quản lý nhà nớc về ngành, lĩnh vực theo quy định của Chính phủ. Ngồi chức năng kiểm tốn báo cáo tài chính, Nghị định số 93/2003/NĐ-CP cịn chính thức xác nhận chức năng kiểm tốn tính tn thủ pháp luật và tính kinh tế trong quản lý, sử dụng ngân sách nhà nớc và tài sản công.
Cùng với các văn bản pháp lý, KTNN vừa triển khai nhiệm vụ kiểm tốn, vừa tích cực nghiên cứu, đúc kết kinh nghiệm, tổng kết thực tiễn và học tập kinh nghiệm nớc ngoài để xây dựng, ban hành hệ thống chuẩn mực KTNN, quy trình kiểm tốn chung, các quy trình kiểm tốn lĩnh vực ngân sách, doanh nghiệp nhà nớc và đầu t dự án (1999), Quy chế tổ chức và hoạt động của đồn kiểm tốn (2000), hệ thống hồ sơ mẫu biểu kiểm toán (2003) và hàng loạt các quy chế, quy định nội bộ làm cơ sở cho hoạt động nghề nghiệp kiểm toán và kiểm soát chất lợng, quản lý đạo đức nghề nghiệp của kiểm toán viên (KTV).
Tuy nhiên qua thực tiễn hoạt động, hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nớc đã bộc lộ những bất cập và hạn chế sau đây:
Một là, trớc khi Luật kiểm tốn nhà nớc đợc ban hành cha có một văn
bản luật nào quy định đầy đủ về tổ chức và hoạt động của cơ quan Kiểm toán Nhà nớc Việt Nam. Trực tiếp điều chỉnh hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc là các văn bản dới luật. Lịch sử hình thành và phát triển Kiểm toán Nhà nớc của nhiều nớc trên thế giới đã khẳng định hiệu lực hoạt động của cơ quan Kiểm toán Nhà nớc tùy thuộc vào địa vị pháp lý, chức năng và tính độc lập của cơ quan Kiểm tốn Nhà nớc. Thơng thờng, địa vị pháp lý của cơ quan Kiểm toán Nhà nớc đợc quy định trong Hiến pháp, các vấn đề cụ thể về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc đợc quy định trong Luật Kiểm toán nhà nớc. Thực tế đó địi hỏi phải ban hành Luật Kiểm tốn nhà nớc có giá trị pháp lý cao hơn các văn bản dới luật để quy định một cách phù hợp về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc.
Hai là, địa vị pháp lý của cơ quan Kiểm toán Nhà nớc trớc khi Luật
nhiệm vụ đợc giao đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả của Kiểm toán Nhà nớc với t cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nớc cao nhất trong hệ thống kiểm soát của Nhà nớc. Việc xây dựng và ban hành Luật Kiểm toán nhà nớc sẽ xác định rõ ràng, hợp lý địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nớc để tăng cờng vị thế và vai trị của Kiểm tốn Nhà nớc trong việc trợ giúp Chính phủ, Quốc hội quản lý, giám sát tài chính nhà nớc và tài sản công.
Ba là, nhiều vấn đề cụ thể liên quan đến hoạt động của Kiểm toán Nhà
nớc cha đợc quy định đầy đủ, đồng bộ hoặc cha đáp ứng đầy đủ yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế đối với việc xây dựng nền tài chính lành mạnh, cơng khai và minh bạch nh: các nguyên tắc hoạt động kiểm toán; quy định về kiểm toán hoạt động; quy định về giá trị pháp lý của báo cáo kết quả kiểm toán; các quy định về trách nhiệm thực hiện kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán Nhà nớc; trách nhiệm báo cáo kết quả kiểm toán của Kiểm toán Nhà nớc; các quy định về cơng khai kết quả kiểm tốn... đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc.
Bốn là, nhiều vấn đề liên quan đến Kiểm toán Nhà nớc trong Luật Ngân
sách nhà nớc, Luật Ngân hàng Nhà nớc và các luật khác chỉ dừng ở mức quy định chung, cha đợc cụ thể hố dẫn tới khó khăn trong quá trình thực hiện nh quy định thời hạn gửi báo cáo quyết toán ngân sách nhà nớc; kiểm toán quyết toán ngân sách sau khi Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn; trách nhiệm cụ thể của Kiểm toán Nhà nớc trong báo cáo kết quả kiểm toán...
Thực trạng trên đây đã ảnh hởng tới hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc. Để giải quyết những vớng mắc phát sinh trong thực tiễn hoạt động kiểm toán và khắc phục những hạn chế của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nớc, cần phải ban hành Luật Kiểm tốn nhà nớc để điều chỉnh tồn diện về tổ chức và hoạt động của KTNN.