Thực tiễn thi hành pháp luật đã cho thấy xây dựng đợc một hệ thống pháp luật đầy đủ và đồng bộ là một việc khó khăn, phức tạp, song vấn đề cịn khó khăn, phức tạp hơn và mang tính quyết định là làm thế nào để đa đợc các quy định của pháp luật vào cuộc sống, trở thành hành động thực tiễn của con ngời. Đối với lĩnh vực KTNN, ngay từ khi mới đợc thành lập cùng với việc quan tâm xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, KTNN rất chú trọng công tác tổ chức thực hiện pháp luật, nhất là từ khi Luật Kiểm toán nhà nớc đ- ợc ban hành.
Thực trạng tổ chức thực hiện Luật Kiểm toán nhà nớc và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đợc thể hiện qua các nội dung chủ yếu nh sau:
Thứ nhất, xây dựng văn bản hớng dẫn thi hành Luật KTNN
Để nhanh chóng đa Luật KTNN vào cuốc sống, KTNN đã triển khai đồng bộ nhiều giải pháp. Ngay sau khi Luật Kiểm toán nhà nớc đợc Quốc hội
khố XI, kỳ họp thứ 7 thơng qua, Tổng KTNN đã ban hành Quyết định thành lập Ban Chỉ đạo triển khai thi hành Luật Kiểm toán nhà nớc. Ban Chỉ đạo đã huy động cán bộ, kiểm tốn viên có nhiều kinh nghiệm trong tồn ngành tập trung trí tuệ và thời gian để phối hợp với các cơ quan của Quốc hội, bộ, ngành liên quan xây dựng trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành và ban hành theo thẩm quyền các văn bản hớng dẫn thực hiện Luật Kiểm toán nhà nớc. Cho đến nay 7 Nghị quyết của UBTVQH, 02 Nghị định của Chính phủ, 04 Thơng t và Thơng t liên tịch đã đợc ban hành hớng dẫn chi tiết, đồng bộ Luật Kiểm toán nhà nớc. Đáng chú ý là Nghị quyết số 916/2005/NQ-UBTVQH11 ngày 15/9/2005 của UBTVQH về cơ cấu tổ chức của KTNN và Nghị định số 91/2008/NĐ-CP ngày 18/8/2008 của Chính phủ về cơng khai kết quả kiểm tốn và kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN. Trong phạm vi thẩm quyền, Tổng KTNN đã ban hành 63 Quyết định trong đó có 19 văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hoá các quy định của Luật Kiểm toán nhà nớc, quy chế hoá các hoạt động làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động KTNN trên thực tế, làm cơ sở để quản lý, điều hành các hoạt động của ngành theo hớng minh bạch, cơng khai, chun nghiệp và chính quy hố, tạo cơ sở để nâng cao chất lợng, hiệu quả công tác trên mọi lĩnh vực, đặc biệt là để nâng cao chất lợng kiểm toán và kiểm soát, quản lý đạo đức nghề nghiệp của kiểm toán viên.
Việc chủ động và khẩn trơng xây dựng và ban hành các văn bản hớng dẫn thi hành Luật Kiểm toán nhà nớc đầy đủ và đồng bộ đã bảo đảm hiệu lực thi hành và tính khả thi của Luật KTNN.
Tuy nhiên, một số quy định của Luật Kiểm toán nhà nớc cần đợc quy định cụ thể nh về thành lập hệ thống kiểm toán nội bộ (khoản 3 Điều 6); KTNN trình ý kiến để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ơng (khoản 4 Điều 15) đến nay vẫn cha đợc ban hành cũng làm ảnh hởng đến tính đồng bộ và gây nhiều khó khăn trong q trình thực hiện. Việc tổ chức nghiên cứu, triển khai xây dựng, hoàn thiện một số văn bản quan trọng làm cơ sở cho quản lý, kiểm soát chất lợng hoạt động kiểm tốn cịn chậm, nh: hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm tốn, Quy chế kiểm sốt chất lợng kiểm tốn, Quy trình kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm tốn...cịn chậm đã ảnh hởng đến việc chỉ đạo, điều hành và nâng cao chất lợng kiểm toán.
Thứ hai, tuyên truyền, tập huấn Luật Kiểm tốn nhà nớc
Để nhanh chóng đa Luật kiểm toán nhà nớc vào cuộc sống, cần thực hiện đồng bộ nhiều biện pháp, trong đó cơng tác tun truyền, tập huấn Luật kiểm toán nhà nớc cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc phạm vi áp dụng của Luật kiểm toán nhà nớc (Điều 2) là một biện pháp quan trọng. Thấy rõ tầm quan trọng của công tác này, ngay sau khi Quốc hội thông qua Luật, Kiểm tốn Nhà nớc đã có kế hoạch đẩy mạnh cơng tác tuyên truyền phổ biến sâu rộng Luật kiểm toán nhà nớc đến các cơ quan nhà nớc và các đơn vị từ trung ơng đến địa phơng có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà n- ớc để các cơ quan, đơn vị đó thực hiện đúng luật; đồng thời phối hợp tạo điều kiện giúp Kiểm tốn Nhà nớc hồn thành tốt chức năng, nhiệm vụ đợc giao. Để giúp cho cơng tác tun truyền, tập huấn có hiệu quả, KTNN đã tranh thủ nhiều nguồn lực (từ các dự án do nớc ngoài tài trợ) để biên soạn, in ấn và phát hành tài liệu miễn phí (với 17.000 cuốn Hỏi- Đáp về Luật Kiểm toán nhà nớc, 3.400 cuốn tài liệu tập huấn Luật Kiểm toán nhà nớc, 2.000 cuốn Quy chế làm việc của KTNN và Quy chế tổ chức và hoạt động của Đoàn KTNN,… ) bảo đảm rõ ràng, dễ hiểu, tạo điều kiện thuận lợi cho cán bộ, công chức và quần chúng nhân dân nghiên cứu, hiểu Luật Kiểm tốn nhà nớc một cách có hệ thống và đầy đủ.
Năm 2006 và năm 2007 Kiểm toán Nhà nớc đã phối hợp với Dự án DANIDA/KTNN tổ chức 40 lớp tập huấn Luật Kiểm toán nhà nớc (năm 2007 tổ chức 32 lớp, năm 2008 tổ chức 8 lớp), trong đó 5 lớp tập huấn chuyên sâu cho cán bộ, cơng chức, Kiểm tốn viên nhà nớc; 35 lớp cho các Bộ, cơ quan trung ơng, các Tổng công ty 91 của Nhà nớc và các địa phơng trên phạm vi toàn quốc. Tổng số đại biểu tham dự các lớp tập huấn Luật kiểm toán nhà nớc gần 6000 học viên là đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp, các cán bộ làm cơng tác quản lý tài chính, kế tốn tại các đơn vị hành chính, sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nớc...
Việc tổ chức kịp thời, có chất lợng các lớp tập huấn Luật Kiểm tốn nhà nớc đã góp phần phục vụ tích cực cho việc triển khai thực hiện có hiệu quả Luật Kiểm toán nhà nớc, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động kiểm tốn của KTNN.
Tuy nhiên, mặc dù cơng tác tuyên truyền, tập huấn Luật Kiểm toán nhà nớc đã đạt đợc kết quả quan trọng, song cha đáp ứng nhu cầu tìm hiểu Luật Kiểm tốn nhà nớc ngày càng sâu, rộng của các cấp, các ngành và của xã hội.
Do Luật Kiểm toán nhà nớc là một đạo luật quan trọng, có liên quan đến các cấp ngân sách, đến tất cả các cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nớc, do vậy, Kiểm toán Nhà nớc cần tổ chức tập huấn Luật kiểm toán nhà nớc sâu rộng hơn nữa đến các tổ chức, cá nhân có liên quan, nhất là các cấp lãnh đạo và những ngời trực tiếp thực hiện, giúp họ tuân thủ pháp luật và phối hợp tạo điều kiện giúp Kiểm toán Nhà nớc thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ đợc giao theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nớc.
Thứ ba, tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm toán
Hoạt động kiểm toán là một trong những nội dung quan trọng của Luật Kiểm toán nhà nớc. Do vậy, Luật Kiểm toán nhà nớc đã dành một chơng riêng (Chơng IV) gồm 7 mục với 30 điều quy định về hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nớc. Các quy định của Chơng này đợc quy định khá chi tiết và đầy đủ về các loại hình kiểm tốn và nội dung của từng loại hình đó; quy định cụ thể, chi tiết về trình tự, thủ tục và quy trình tiến hành một cuộc kiểm tốn của Kiểm tốn Nhà nớc. Hoạt động kiểm tốn đợc xây dựng theo trình tự thủ tục mang tính tố tụng, bảo đảm chặt chẽ. Với khn khổ pháp lý ngày càng hồn thiện, năng lực đợc tăng cờng, hoạt động KTNN ngày càng rộng về quy mơ, đa dạng về loại hình và phơng thức kiểm toán, tiến bộ về chất lợng kiểm toán, cơng khai về kết quả kiểm tốn theo quy định của pháp luật.
- Về quy mơ kiểm tốn, đã tăng dần số lợng cuộc kiểm toán theo từng
năm; từ năm 2006 (năm đầu triển khi thực hiện Luật Kểm toán nhà nớc) mỗi năm KTNN thực hiện kiểm toán từ 90 đến 130 đầu mối (Bộ, ngành, cơ quan trung ơng, tỉnh, thành phố, tập đồn, tổng cơng ty ), bình qn gấp 2 lần so với giai đoạn trớc, riêng lĩnh vực đầu t XDCB có số lợng các dự án đầu t đợc kiểm toán gấp 4 lần. Đối với lĩnh vực NSNN, số lợng đầu mối và tổng số thu, chi NSNN đợc kiểm toán tăng nhanh. Nếu năm 2004, kiểm toán tại 8 Bộ, ngành và 22 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng, chiếm 5,38% chi ngân sách trung ơng, 29% tổng số chi NSĐP, và 38% tổng số thu NSNN thì đến năm 2008, kiểm toán tại 20 Bộ, ngành và 35 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng, 29% tổng chi ngân sách Trung ơng, 49% tổng số chi NSĐP và 60% tổng số thu NSNN đã đợc kiểm toán.
Khoảng cách bình qn giữa 2 lần kiểm tốn mỗi đơn vị cũng rút ngắn. Trong 05 năm gần đây, hầu hết các đơn vị dự toán cấp I thuộc ngân sách Trung ơng, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng; các Tập đồn, Tổng cơng ty nhà nớc, ngân hàng thơng mại, tổ chức tài chính, bảo hiểm đợc kiểm
tốn 2-3 năm một lần; trung bình mỗi năm kiểm tốn báo cáo quyết tốn NSNN của 50% số tỉnh, thành phố. Nhiều đơn vị đợc kiểm toán thờng xuyên hàng năm theo luật định nh: Ngân hàng Nhà nớc, Ngân hàng Chính sách xã hội....
Đồng thời thực hiện kiểm toán theo Quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm của Tổng KTNN, KTNN cịn thực hiện nhiều cuộc kiểm tốn phục vụ công tác giám sát theo yêu cầu của Uỷ ban Thờng vụ Quốc hội nh: Chơng trình trồng mới 5 triệu ha rừng, Tổng Cơng ty Tài chính cổ phần dầu khí, Tổng cơng ty Thuốc lá Việt Nam...; kiểm tốn theo u cầu của Thủ tớng Chính phủ, nh: kiểm tốn để giải quyết tồn đọng tài chính tại 35 nhà máy đờng, Xí nghiệp liên doanh dầu khí Vietsovpetro, Cơng ty cổ phần phát triển đầu t công nghệ FPT, Dự án Trung tâm Hội nghị quốc gia, Dự án Cầu Vĩnh Tuy, Dự án Đ- ờng 5 kéo dài v.v Việc thực hiện kiểm tốn các chơng trình mục tiêu quốc gia theo đề nghị của các nhà tài trợ nh: Chơng trình 135, Chơng trình MTQG Nớc sạch và Vệ sinh mơi trờng nơng thơn, Chơng trình MTQG về giáo dục và đào tạo... đã trở thành công việc thờng xuyên trong những năm gần đây của hoạt động KTNN.
- Về loại hình và phơng thức kiểm tốn, sau khi đợc bổ sung chức năng,
nhiệm vụ và tổ chức theo Nghị định số 93/2003/NĐ-CP ngày 13/8/2003 của Chính phủ, đặc biệt là từ khi có Luật KTNN năm 2005, KTNN đã tăng cờng kiểm toán cả về diện và chiều sâu, thực hiện đầy đủ cả 3 loại hình kiểm tốn: báo cáo tài chính, tuân thủ và hoạt động, chú trọng đánh giá tình hình thực hiện Luật Phịng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. KTNN kiểm toán, xác nhận các chỉ tiêu chủ yếu về tổng thu, tổng chi, bội chi NSNN để cung cấp thông tin xác thực và đảm bảo chất lợng cho Chính phủ, Quốc hội trong việc xem xét, phê chuẩn quyết toán NSNN và quyết định dự tốn NSNN; cung cấp thơng tin cho HĐND các cấp phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phơng hàng năm. KTNN cũng thực hiện kiểm toán và xác nhận báo cáo quyết toán vốn đầu t của các dự án XDCB, báo cáo tài chính của các doanh nghiệp, các đơn vị, tổ chức kinh tế nhằm cung cấp thông tin khách quan, trung thực và nâng cao tính minh bạch trong quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nớc. Thực hiện quy định của pháp luật, nhất là Luật Phòng, chống tham nhũng và Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, KTNN đã tăng cờng kiểm tốn tn thủ, qua đó chỉ rõ sai phạm, địa chỉ sai phạm, trách nhiệm của các tập thể, cá nhân để xảy ra sai phạm, kiến nghị cụ thể với các cơ quan liên
quan xử lý theo quy định của pháp luật. Trong những năm gần đây, nền kinh tế từng bớc phát triển theo chiều sâu, chất lợng tăng trởng đợc chú trọng, dựa trên nền tảng kiểm tốn báo cáo tài chính, kiểm tốn tn thủ, KTNN đã có những tiến bộ mới trong kiểm tốn hoạt động nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nớc, trớc hết là đối với các dự án đầu t, chơng trình mục tiêu quốc gia. Năm 2008, 2009, trớc diễn biến nhanh của nền kinh tế theo cả chiều thuận và không thuận, để hỗ trợ tăng cờng kiểm soát, nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện các chính sách tài khố, chính sách tiền tệ trong giai đoạn chống lạm phát và giai đoạn kích cầu, chống suy giảm kinh tế, KTNN đã điều chỉnh mục tiêu, trọng tâm kiểm tốn, đi sâu phân tích các ngun nhân lạm phát và đánh giá việc thực hiện trên thực tế các gói giải pháp của Chính phủ chống lạm phát, kích cầu theo kết luận của Bộ Chính trị và Nghị quyết của Quốc hội.
Cùng với sự đa dạng các loại hình kiểm tốn, các phơng thức kiểm toán (tiền kiểm và hậu kiểm) cũng đợc thực hiện một cách tồn diện; ngồi hình thức hậu kiểm (kiểm tốn quyết toán), bắt đầu từ năm 2006, thực hiện quy định của Luật Kiểm toán nhà nớc, KTNN đã thực hiện kiểm tốn và trình ý kiến về dự tốn NSNN hàng năm do Chính phủ trình Quốc hội. Đây là hình thức tiền kiểm (kiểm tốn dự toán, dự án) lĩnh vực NSNN. Nhiều dự án trọng điểm quốc gia cũng đợc kiểm tốn từ khi khởi cơng đến khi kết thúc đầu t nh: Trung tâm Hội nghị quốc gia, Dự án Cầu Vĩnh Tuy, Dự án Đờng 5 kéo dài, Dự án nhà máy xi măng Thái Nguyên, Dự án Điện Cà Mau 1, Cà Mau 2 ... theo chỉ đạo của Thủ tớng Chính phủ và đề nghị của một số Bộ, địa phơng. Phơng thức kiểm toán chuyên đề cũng đợc triển khai mở rộng từ khi thực hiện Luật Kiểm toán nhà nớc nhằm đi sâu kiểm toán, giải đáp các vấn đề thực tiễn trong công tác quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nớc đang đợc d luận quan tâm và đã đề xuất đợc nhiều ý kiến có giá trị để hồn thiện hệ thống luật pháp, chính sách, chế độ quản lý. Điển hình là các cuộc kiểm tốn chun đề quản lý và sử dụng ngân sách chi cho khoa học công nghệ giai đoạn 2003- 2006; chuyên đề chi sự nghiệp môi trờng giai đoạn 2006- 2008; chuyên đề bù lỗ mặt hàng dầu giai đoạn 2006 - 2008; chuyên đề quản lý và sử dụng phí, lệ phí giao thơng đờng bộ hay chuyên đề mua sắm, quản lý, sử dụng tài sản của các ban quản lý dự án của các Bộ, ngành và địa phơng
- Về chất lợng kiểm tốn, ngày càng có tiến bộ hơn, đáp ứng ngày càng
đa dạng, phong phú, sắc sảo và có chất lợng hơn, đợc Chính phủ, Quốc hội, các Bộ, ngành, địa phơng sử dụng ngày càng nhiều trong xem xét, phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách, giám sát ngân sách và thực hiện chính sách pháp luật; trong quản lý và xây dựng chính sách tài chính - ngân sách; các đơn vị đợc kiểm toán khắc phục những yếu kém, bất cập, hồn thiện hệ thống kiểm sốt nội bộ. Số lợng KTV tham gia mỗi cuộc kiểm toán giảm đi, thời gian kiểm toán rút ngắn nhng chất lợng báo cáo kiểm toán tăng lên thể hiện sự tiến bộ trong tổ chức thực hiện kiểm toán và chất lợng kiểm toán cũng nh hiệu quả tổng thể của hoạt động KTNN.
Thực hiện triết lý bản thân kiểm tốn phải đợc kiểm tốn lại, cơng tác