Luật Kiểm toán nhà nớc đợc Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 14/6/2005, Chủ tịch nớc ký lệnh cơng bố ngày 24/6/2005 và có hiệu lực thi hành từ 01/01/2006. Đây là một đạo luật quan trọng trong hệ thống pháp luật của Nhà nớc ta, là công cụ pháp lý để tăng cờng kiểm tra, kiểm soát các nguồn lực tài chính nhà nớc, đồng thời là cơ sở pháp lý cao nhất hiện nay quy định một cách đầy đủ, tồn diện, có hệ thống về tổ chức và hoạt động của KTNN. Luật Kiểm toán nhà nớc đợc xây dựng trên cơ sở tổng kết thực tiễn 10
năm hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc, kế thừa những quy định còn phù hợp trong các văn bản pháp luật hiện hành, nhất là Luật ngân sách nhà nớc, các luật, pháp lệnh liên quan đến hệ thống tài chính, hoạt động thanh tra, kiểm tra tài chính. Luật Kiểm tốn nhà nớc đã quán triệt và thể chế hoá đờng lối, chủ trơng của Đảng về phát triển kiểm tốn nhà nớc; tham khảo có chọn lọc nội dung luật kiểm tốn của một số nớc trong khu vực, trên thế giới; tuân thủ các nguyên tắc, chuẩn mực của Tuyên bố Lima về kiểm tra tài chính của Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI), phục vụ yêu cầu hội nhập quốc tế và gia nhập Tổ chức Thơng mại thế giới (WTO). Luật kiểm toán nhà nớc đợc xây dựng theo phơng án luật chi tiết để khi ban hành có thể thực hiện đợc ngay, nội dung của Luật phải vừa đáp ứng yêu cầu trớc mắt vừa phù hợp với xu hớng phát triển hoạt động kiểm toán trong tơng lai.
Quán triệt các quan điểm chỉ đạo trên đây, Luật Kiểm toán nhà nớc đã ghi nhận nguyên tắc hoạt động kiểm toán của KTNN là “Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; Trung thực, khách quan” [50]. Độc lập và chỉ tuân theo pháp
luật là nguyên tắc cơ bản, quan trọng xuyên suốt đối với hoạt động kiểm toán
của KTNN đợc quy định trên cơ sở bản chất và yêu cầu về hiệu quả của hoạt động KTNN với t cách là cơ quan kiểm tra tài chính từ bên ngoài (ngoại vi) của Nhà nớc. Nguyên tắc này đảm bảo cho hoạt động KTNN phù hợp với thông lệ quốc tế. Trung thực, khách quan là nguyên tắc gắn với bản chất, chi phối toàn diện hoạt động kiểm tốn và khơng thể tách dời với nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật của hoạt động kiểm toán.
Để đảm bảo tính độc lập cho KTNN, Luật KTNN đã quy định địa vị pháp lý của KTNN; địa vị của Tổng KTNN, cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng KTNN, Phó tổng KTNN cũng nh bảo đảm kinh phí hoạt động của KTNN…
- Về địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nớc
Để bảo đảm nguyên tắc Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật’’, KTNN phải có địa vị pháp lý tơng xứng: “Kiểm toán Nhà nớc là cơ quan chun mơn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nớc do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật’’ (Điều 13). Quy định nh trên đã khắc phục đợc tình trạng địa vị pháp lý của KTNN còn thấp cha tơng xứng với chức năng, nhiệm vụ đợc giao của KTNN và cha phù hợp thông lệ quốc tế.
- Về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán Nhà nớc
Kiểm toán Nhà nớc có chức năng kiểm tốn báo cáo tài chính, kiểm tốn tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nớc (Điều 14). Đây là các chức năng kiểm tốn hiện đại đợc các quốc gia có nền KTNN tiên tiến trên thế giới áp dụng. Để thực hiện chức năng trên, KTNN có các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều 15, Điều 16 của Luật KTNN, trong đó có nhiều nhiệm vụ mới rất quan trọng là:
+ Kiểm toán Nhà nớc quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm và báo cáo với Quốc hội, Chính phủ trớc khi thực hiện (khoản 1 Điều 15);
+ Trình ý kiến của Kiểm tốn Nhà nớc để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ơng, quyết định dự án, cơng trình quan trọng quốc gia… (khoản 4 Điều 15). Đây chính là hình thức
kiểm toán trớc của Kiểm toán Nhà nớc, nhằm bảo đảm các nguồn lực đợc
động viên và phân bổ vào những mục tiêu phát triển của đất nớc cũng nh tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của các khoản chi ngân sách nhà nớc; tránh đợc những sai sót, gian lận ngay từ khi lập và phân bổ dự toán, dự án.
+ Tham gia với các cơ quan của Chính phủ, của Quốc hội khi có u cầu trong việc xây dựng và thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh. Đây chính là hoạt động t vấn của Kiểm toán Nhà nớc. Từ thực tiễn hoạt động kiểm toán và những chuẩn mực nghề nghiệp khách quan, Kiểm toán Nhà nớc phát hiện những sơ hở, bất cập trong các văn bản pháp luật hiện hành và yêu cầu điều chỉnh pháp luật các quan hệ kinh tế phát sinh trong kinh tế thị trờng, Kiểm toán Nhà nớc đề xuất, kiến nghị Chính phủ, Quốc hội sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các văn bản pháp luật, góp phần bảo đảm tính đầy đủ, đồng bộ và khả thi của hệ thống pháp luật.
- Về địa vị pháp lý của Tổng Kiểm toán Nhà nớc
Để bảo đảm nguyên tắc “Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, Tổng Kiểm toán Nhà nớc do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Uỷ ban thờng vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tớng Chính phủ. nhiệm kỳ của Tổng Kiểm tốn Nhà nớc là bảy năm, có thể đợc bầu lại nhng không quá hai nhiệm kỳ; lơng và các chế độ khác của Tổng Kiểm toán Nhà nớc nh lơng và các chế độ khác của Chủ nhiệm Uỷ ban của Quốc hội do
Uỷ ban thờng vụ Quốc hội quyết định trên cơ sở chính sách, chế độ tiền lơng của Nhà nớc (Điều 17). Với quy định nh trên, Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nớc cao nhất đã quy định thẩm quyền và quy trình bổ nhiệm cao nhất ở nớc ta hiện nay đối với Tổng Kiểm tốn Nhà nớc để bảo đảm tính độc lập, khách quan của Tổng Kiểm tốn Nhà nớc nói riêng và cơ quan Kiểm tốn Nhà nớc nói chung trong q trình thực hiện nhiệm vụ kiểm toán.
- Về tổ chức của KTNN
Để bảo đảm nguyên tắc “Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, Kiểm toán Nhà nớc đợc tổ chức và quản lý tập trung thống nhất gồm bộ máy điều hành, Kiểm toán Nhà nớc chuyên ngành, Kiểm toán Nhà nớc khu vực và các đơn vị sự nghiệp (Điều 21). Đây là mơ hình thích hợp và hiệu quả qua thực tiễn hoạt động hơn 10 năm qua của KTNN, phù hợp với quy định về quản lý, điều hành NSNN theo quy định của Luật Ngân sách nhà nớc.
- Về Kiểm toán viên nhà nớc
Để bảo đảm nguyên tắc “Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, phải có con ngời thực hiện nhiệm vụ kiểm tốn - đó là kiểm tốn viên với các tiêu chuẩn chung quy định tại Điều 29 Luật Kiểm toán nhà nớc; khi thực hiện kiểm tốn, Kiểm tốn viên nhà nớc có quyền độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trong việc nhận xét, đánh giá, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán (điểm a, khoản 2 Điều 48); quyền bảo lu bằng văn bản ý kiến về kết quả kiểm toán trong phạm vi đợc phân công (điểm d, khoản 2 Điều). Quy định các hành vi bị nghiêm cấm đối với Kiểm toán viên nhà nớc (khoản 1 Điều 12). Quy định những trờng hợp kiểm tốn viên nhà nớc khơng đợc thực hiện kiểm toán ( Điều 31).
- Về hoạt động kiểm toán
Để bảo đảm nguyên tắc “Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, hoạt động kiểm tốn đợc xây dựng theo trình tự thủ tục mang tính tố tụng, bảo đảm chặt chẽ. Quy trình tiến hành một cuộc kiểm tốn của Kiểm tốn Nhà nớc đợc thực hiện theo 4 bớc: chuẩn bị kiểm toán; thực hiện kiểm toán; lập và gửi báo cáo kiểm toán và kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm tốn (Điều 50).
- Về kinh phí hoạt động
Để bảo đảm nguyên tắc Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật’’, Kiểm tốn Nhà nớc có kinh phí hoạt động riêng, là đơn vị dự toán cấp I của ngân sách
trung ơng. Kinh phí hoạt động của Kiểm tốn Nhà nớc do Kiểm toán Nhà nớc lập dự toán và đề nghị Chính phủ trình Quốc hội quyết định. Nhà nớc có chính sách đầu t phát triển cơng nghệ thơng tin và các phơng tiện khác để bảo đảm cho tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế. Chế độ tiền lơng, phụ cấp, trang phục đối với cán bộ, cơng chức Kiểm tốn Nhà nớc và chế độ u tiên đối với Kiểm toán viên nhà nớc do Uỷ ban th- ờng vụ Quốc hội quy định (Điều 67, Điều 68, Điều 69).
Lần đầu tiên, các vấn đề về giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán (Điều 9, trách nhiệm gửi và cung cấp báo cáo kiểm tốn (Điều 15), vấn đề cơng khai kết quả kiểm toán, kết quả thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán(Điều 58, Điều 59), đợc quy định cụ thể, chi tiết trong Luật Kiểm toán nhà nớc là cơ sở pháp lý rất quan trọng cho hoạt động KTNN.
Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về KTNN hiện vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập, cụ thể là:
Một là: do cha đợc quy định trong Hiến pháp, nên quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nớc trong Luật Kiểm toán nhà nớc cha đúng với bản chất là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nớc cao nhất.
Với quy định địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nớc tại Điều 13 của Luật KTNN: "Kiểm toán Nhà nớc là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra
tài chính nhà nớc do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật" đã khắc phục tình trạng địa vị pháp của cơ quan Kiểm tốn Nhà n-
ớc cịn thấp, cha tơng xứng với chức năng, nhiệm vụ đợc giao đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả của Kiểm toán Nhà nớc với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính cơng cao nhất trong hệ thống kiểm soát của Nhà nớc trớc khi Luật Kiểm toán nhà nớc đợc ban hành; thể hiện chủ trơng hoàn toàn đúng đắn của Đảng và Nhà nớc ta về phát huy vị trí, vai trị của Kiểm tốn Nhà nớc trong phát triển nền kinh tế thị trờng định hớng XHCN ở nớc ta hiện nay, đồng thời phù hợp yêu cầu hội nhập quốc tế và gia nhập Tổ chức thơng mại thế giới của Việt nam. Tuy nhiên, thuật ngữ “chuyên môn’’ trong quy định về địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13 của Luật Kiểm tốn nhà nớc là khơng phù hợp, cha thể hiện đợc bản chất của cơ quan KTNN với t cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nớc cao nhất hoặc KTNN là cơ quan kiểm toán tối cao nh các nớc trên thế giới đã quy định. Chính vì Luật quy định: “...KTNN là cơ quan chuyên môn...”
dẫn đến nhận thức của các cấp, các ngành, cơng chúng và xã hội nói chung về vị trí, vai trị và chức năng, nhiệm vụ của KTNN cha đầy đủ và tồn diện, thậm chí cịn có nhận thức sai lệch, khơng đúng đắn về vị trí pháp lý, tổ chức và hoạt động KTNN.
Hai là: cha có sự tơng thích về một số quy định giữa Luật Kiểm tốn nhà nớc với các luật có liên quan.
Để đáp ứng yêu cầu của việc hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nớc ta phục vụ công cuộc đổi mới đất nớc và thực hiện cam kết của Tổ chức Thơng mại Thế giới, địi hỏi Luật Kiểm tốn Nhà nớc phải đồng bộ với các luật có liên quan, nhất là các luật đợc ban hành sau Luật Kiểm toán nhà nớc nh Luật Tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật phịng, chống tham nhũng, Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật ban hành văn bản QPPL...
- Luật KTNN quy định: "Tổng Kiểm toán Nhà nớc do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Uỷ ban thờng vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với thủ tớng Chính phủ (khoản 2 Điều 17). Tuy nhiên, cả
Luật Tổ chức Quốc hội (mặc dù mới đợc sửa đổi, bổ sung sau khi Luật KTNN đợc ban hành) và Luật tổ chức Chính phủ đều khơng có nội dung nào quy định về vấn đề nêu trên.
- Với vị thế là cơ quan chuyên mơn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà n- ớc do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, theo quy định của Luật phịng, chống tham nhũng KTNN thuộc nhóm các cơ quan trực tiếp có trách nhiệm phát hiện và phối hợp xử lý tham nhũng, bao gồm: cơ quan Thanh tra nhà nớc, cơ quan điều tra, KTNN, Viện kiểm sát, Tòa án; đồng thời Luật phòng, chống tham nhũng quy định cụ thể, rõ ràng về trách nhiệm của KTNN trong phòng, chống tham nhũng. Do vậy, Luật KTNN cần bổ sung quy định về nhiệm vụ của KTNN trong phòng, chống tham nhũng cho tơng thích với Luật phịng, chống tham nhũng.
- Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí cũng đề cao vai trị và quy định rõ trách nhiệm của KTNN trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí thơng qua việc thực hiện chức năng kiểm toán. Do vậy, Luật KTNN cần bổ sung quy định về nhiệm vụ của KTNN trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí cho tơng thích với Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.
- Luật Ban h à nh văn bản quy phạm pháp luật đợc Quốc hội thông qua ngày 03/6/2008, thay thế Luật BHVBQPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002 và có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2009. Để khắc phục tình trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nớc ta bao gồm nhiều loại văn bản, Luật quy định một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dới một hình thức văn bản. Theo đó, Tổng Kiểm toán nhà nớc chỉ ban hành văn
bản quy phạm pháp luật dới hình thức quyết định.
- Luật Ngân sách nhà nớc và Luật Kiểm toán nhà nớc quy định việc
kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nớc các cấp đợc thực hiện trớc khi Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán ngân sách. Tuy nhiên theo quy định của Luật Ngân sách nhà nớc và các văn bản hớng dẫn thi hành thì thời gian lập, chỉnh lý và gửi báo cáo quyết toán ngân sách của các địa ph- ơng, bộ, ngành theo quy định của Luật NSNN quá dài (chậm nhất là ngày 01/10 năm sau), nên việc kiểm toán để phục vụ Hội đồng nhân dân các cấp phê chuẩn quyết tốn ngân sách gặp nhiều khó khăn do thời gian kiểm tốn ngắn; nhiều cuộc kiểm tốn khơng thể thực hiện kiểm tốn trớc khi Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phơng. Vấn đề này cũng làm ảnh hởng đến tiến độ phát hành báo cáo kiểm toán theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nớc.
Ba là: một số nội dung cha đợc quy định hoặc quy định không rõ ràng trong Luật Kiểm tốn nhà nớc đã gây khó khăn, lúng túng cho việc tổ chức thực hiện
- Khoản 3 Điều 9 Luật Kiểm toán nhà nớc quy định: “Cơ quan, ngời có thẩm quyền sử dụng kết luận kiểm tốn quyết định việc chấp nhận kết luận kiểm toán của Kiểm toán Nhà nớc và chịu trách nhiệm trớc pháp luật về quyết định của mình. Kết luận kiểm tốn đã đợc cơ quan, ngời có thẩm quyền chấp nhận có giá trị bắt buộc thực hiện”. Tuy nhiên, quy định này còn trừu t-
ợng dễ dẫn đến làm cho ngời nghiên cứu hiểu không đúng tinh thần và lời văn