5. Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển Giải thích luật học, Nxb Công an nhân dân, tr 59.
1.2.3. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về kê biên tài sản là quyền sử dụng đất trong thi hành án dân sự
Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về kê biên tài sản là QSDĐ trong THADS ln gắn bó và có quan hệ mật thiết với sự hình thành và phát triển của pháp luật THADS, thể hiện qua từng thời kỳ như sau:
Thứ nhất, giai đoạn trước năm 1993
Cơ quan có thẩm quyền tiến hành THADS trong giai đoạn này là Tòa án nhân dân và THADS được coi là một giai đoạn của thủ tục tố tụng. Có thể được chia thành các giai đoạn sau:
- Từ năm 1945 đến trước năm 1960
Sau cách mạng tháng Tám, trong những ngày đầu của Nhà nước dân chủ nhân dân, với những quyết sách “mạnh mẽ và sáng suốt” theo tinh thần Hiến pháp năm 1946, hoạt động THADS đã sớm được khẳng định là công cụ quan trọng tham gia bảo vệ chính quyền nhân dân ngay tại Sắc lệnh số 13 ngày 24/01/1946 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Vũ Trọng Khánh tiếp ký quy định cách tổ chức tòa án và các ngạch thẩm phán trong nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, một trong những văn bản đầu tiên đặt nền móng cho việc hình thành nền tư pháp xét xử của chế độ mới và Sắc lệnh số 130/SL ngày 19/7/1946 do Quyền Chủ tịch Chính phủ Huỳnh Thúc Kháng ký, Bộ trưởng Bộ Tư pháp Vũ Đình Hịe ký quy định về thể thức thi hành mệnh lệnh hoặc bản án của Tòa án. Đến năm 1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 85/SL ngày 22/5/1950, nội dung của Sắc lệnh này quy định rõ ràng hơn về thẩm quyền của Thẩm phán. Điều 19 của Sắc lệnh số 85 đã quy định: Thẩm phán chuyện dưới sự kiểm soát của Biện lý có nhiệm vụ đem chấp hành các án hình về khoản bồi thường hay bồi hồn và các án hộ, mà chính Tịa án cấp huyện hoặc Tòa án trên đã tuyên; Việc phát mại bất động sản và phân phối tiền bán được cũng do Tịa án cấp huyện phụ trách. Nhìn chung trong giai đồn này chưa có văn bản nào quy định về biện pháp cưỡng chế nói chung và biện pháp kê biên tài sản là QSDĐ nói riêng.
- Từ năm 1960 đến trước năm 1993
Từ năm 1960, cách mạng Việt Nam chuyển sang một tình thế mới. Hiến pháp năm 1959 quy định thành lập hệ thống cơ quan xét xử của Nhà nước, đứng đầu là Tòa án nhân dân tối cao và hệ thống cơ quan kiểm sát đứng đầu là Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Để bảo vệ tốt hơn nền kinh tế quốc dân, các giá trị tập thể và quyền làm chủ tập thể của người lao động trước yêu cầu của cách mạng giai đoạn mới, Điều 24 Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 1960 đã chun nghiệp hóa hoạt động THADS thơng qua việc xác lập chức danh “nhân viên chấp hành án” và phân định trách nhiệm của các cơ quan liên quan đến THADS “tại các tòa án nhân dân địa phương có nhân viên chấp hành án làm nhiệm vụ thi hành những bản án và quyết định về dân sự. Trên cơ sở đó, ngày 13/10/1972, Chánh án tòa án nhân dân tối cao đã ban hành quyết định số 186/TC về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của CHV. Quyết
định số 186/TC là đánh dấu sự ra đời của tên gọi “Chấp hành viên” và được sử dụng cho đến ngày nay.
Ở giai đoạn này, Nhà nước không thành lập cơ quan THADS riêng mà chỉ bổ nhiệm tại các Tòa án nhân dân địa phương một số CHV chuyên trách việc THADS. CHV được giao nhiệm vụ thi hành những bản án, quyết định về dân sự, những khoản xử phạt tiền, tịch thu tài sản, bồi thường, hoàn trả lại tài sản trong các bản án, quyết định hình sự của Tịa án;,…dưới sự chỉ đạo của Chánh án Tịa án nhân dân nơi mình cơng tác, khơng có quyền trực tiếp chỉ đạo cơng tác của CHV Tịa án nhân dân cấp dưới mà chỉ có trách nhiệm giúp Chánh án nắm tình hình, theo dõi kiểm tra, đơn đốc cơng tác thi hành án của các CHV tại các Tòa án nhân dân cấp dưới, của Ban tư pháp xã, tổng kết rút kinh nghiệm về công tác thi hành án tại địa phương.
Để đảm bảo công tác thi hành án được thực hiện một cách có hiệu quả, Tịa án nhân dân tối cao đã ban hành Điều lệ tạm thời về công tác thi hành án (kèm theo công văn số 827/CV ngày 23/10/1979) hướng dẫn cụ thể về trình tự, thủ tục thi hành án.
Đến năm 1989, Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh THADS năm 1989 (có hiệu lực thi hành ngày 01/01/1990), tạo bước phát triển mới và toàn diện trong pháp luật tố tụng dân sự Việt Nam. Đây là văn bản đầu tiên có giá trị pháp lý cao được Nhà nước ban hành quy định các vấn đề về kê biên về thi hành án. Pháp lệnh quy định cụ thể về trình tự, thủ tục kê biên từ Điều 23 đến Điều 28. Đây là cơ sở quan trọng để các chủ thể có thẩm quyền thực hiện kê biên tài sản thi hành án. Cụ thể, các nguyên tắc, trình tự, thủ tục thi hành án; quyền, nghĩa vụ của các bên đương sự; các biện pháp cưỡng chế thi hành án v.v... đã được quy định một cách khá chặt chẽ, cụ thể, dưới hình thức văn bản pháp lý có hiệu lực cao là Pháp lệnh của Hội đồng Nhà nước (nay là Ủy ban Thường vụ Quốc hội). Tiếp đó, hàng loạt văn bản pháp luật đã được ban hành nhằm cụ thể hóa, hướng dẫn thực hiện một số quy định của pháp lệnh, đảm bảo cho Pháp lệnh được thi hành nghiêm chỉnh như Thông tư liên ngành số 06-89/TTLN ngày 07/12/1989 của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp; Thông tư liên ngành số 07- 89/TTLN ngày 10/12/1989 của Tòa án nhân dân tối cao, Bộ Nội vụ hướng dẫn việc bảo vệ cưỡng chế thi hành án v.v... Đây là một bước tiến mới trong tiến trình xây
dựng, hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực THADS tạo hành lang pháp lý vững chắc để hoàn thiện tổ chức và hoạt động thi hành án.
Có thể thấy rằng, trong giai đoạn này, vấn đề thi hành án cũng được chú trọng, kê biên tài sản cũng được quy định rõ ràng. Tuy nhiên pháp luật về kê biên tài sản là QSDĐ ở giai đoạn này cũng chưa được quy định.
Thứ hai, giai đoạn từ năm 1993 trở về sau
Từ ngày 01/7/1993, Pháp lệnh thi hành án đã ra đời, chuyển nhiệm vụ thi hành án từ Tòa án nhân dân sang cho hệ thống cơ quan THADS thuộc Bộ Tư pháp. Điều này cho thấy pháp luật THADS đã bước sang một giai đoạn mới, cụ thể:
- Pháp lệnh THADS năm 1993 được ban hành ngày 21/4/1993. Trong đó, vấn đề kê biên được quy định khá rõ ràng từ Điều 29 đến Điều 36 của PLTHADS 1993. Nghị định số 69-CP ngày 18/10/1993 của Chính phủ qui định thủ tục THADS, theo đó từ điều 15 đến điều 20 chương III qui định về các biện pháp cưỡng chế THADS. Nghị định số 30-CP ngày 02/6/1993 của Chính phủ về tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lý công tác thi hành án, cơ quan THADS và CHV. Thông tư liên ngành số 02-TTLN ngày 17/9/1993 của Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ, Viện kiểm sát nhân dân tối cao hướng dẫn về việc bảo vệ cưỡng chế thi hành án.
- Pháp lệnh THADS năm 2004 được ban hành vào ngày 14/01/2004. Theo đó, vấn đề kê biên tài sản là QSDĐ đã được tập trung giải quyết, ngồi ra cịn có các văn bản pháp luật khác qui định về kê biên như: Nghị định số 164/2004/NĐ-CP ngày 14/9/2004 về kê biên và bán đấu giá QSDĐ để đảm bảo thi hành án. Nghị định số 173/2004/NĐ-CP ngày 30/9/2004 của Chính phủ qui định về thủ tục cưỡng chế và xử phạt vi phạm hành chính trong THADS. Nghị định số 05/2005/NĐ-CP ngày 18/01/2005 về bán đấu giá tài sản. Thông tư số 03/2005/TT-BTP ngày 04/5/2005 hướng dẫn một số qui định của Nghị định số 05/2005/NĐ-CP ngày 18/01/2005 của Chính phủ về bán đấu giá tài sản. Thông tư số 07/2007/TT-BTP hướng dẫn về việc thông báo kê biên tài sản thi hành án và cung cấp thông tin về kê biên tài sản tại các Trung tâm đăng ký giao dịch, tài sản của cục đăng ký giao dịch bảo đảm thuộc Bộ Tư pháp.
Với sự ra đời của hàng loạt các văn bản pháp luật, chúng ta có thể nhận thấy, biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản đã được sử dụng khá phổ biến để đảm bảo thi hành các bán bản, quyết định của Tịa án. Nhờ có những quy
định cụ thể tại nhiều văn bản pháp luật khác nhau đã tạo điều kiện cho các cơ quan có thẩm quyền cũng như các đương sự thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ và bảo vệ được chính quyền và lợi ích chính đáng cho chính mình. Tuy nhiên, tất cả những Pháp lệnh trên vẫn còn bộc lộ những hạn chế như không qui định rõ các hình thức kê biên cụ thể cho từng loại tài sản nói chung và tải sản là QSDĐ nói riêng, dẫn đến trong quá trình kê biên tài sản là QSDĐ cịn gặp nhiều khó khăn. Cụ thể, các loại tài sản khác nhau được kê biên bằng một trình tự,thủ tục giống nhau, như vậy là khơng phù hợp, dẫn đến gặp nhiều vấn đề phát sinh khi tiến hành kê biên trong thực tiễn, hệ quả là tình trạng kê biên kéo dài hoặc khơng thể tiến hành kê biên được.
Từ những bất cập trong thực tiễn khi áp dụng các biện pháp kê biên nói chung và kê biên tài sản là QSDĐ nói riêng, Luật THADS 2008 ra đời nhằm củng cố kiện toàn tổ chức bộ máy các cơ quan THADS đồng thời thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng về cải cách tư pháp trong lĩnh vực thi hành án nói chung và pháp luật kê biên tài sản là QSDĐ nói riêng được chú trọng hơn. Bên cạnh đó cịn có Nghị định số 58/2009/NĐ-CP của Chính phủ qui định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật THADS về thủ tục THADS, cùng với Nghị quyết số 49/NQ-TW đã khẳng định mạnh mẽ vai trò của hoạt động THADS trong thực thi công lý mục đích là xây dựng cơ chế bảo đảm mọi bản án của Tịa án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành, các cơ quan hành chính vi phạm bị xử lý theo phán quyết của Tòa án phải nghiêm chỉnh chấp hành, đồng thời nhấn mạnh chủ trương xã hội hóa và quy định những hình thức, thủ tục để giao cho tổ chức không phải là cơ quan thi hành án thông qua chế định Thừa phát lại để hỗ trợ tốt hơn cho hoạt động THADS.
Triển khai đường lối trên, nằm trong tổng thể lý luận xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Đảng ta đã lãnh đạo việc thể chế hóa hoạt động bảo vệ công lý tại các văn bản pháp lý quan trọng cao nhất của nước ta đó là Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, Bộ luật dân sự năm 2015, Luật đất đai năm 2013 v.v..., trên tinh thần đó, để phù hợp với tình hình đất nước ngày 25/11/2014 Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật THADS và để cụ thể hóa những điều đã sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật THADS, ngày
18/7/2015 đã ban hành Nghị định 62/2015/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật THADS.
Nhìn tổng thể q trình hình thành của pháp luật THADS nói chung và pháp luật về kê biên QSDĐ trong THADS nói riêng trong những thời kỳ đầu chưa được chú trọng, vì trong những thời kỳ đầu quyền của con người chưa thật sự được bảo vệ một cách chính đáng, đến những năm gần đây và nhất là trong thời kỳ này nhận thức của người dân về quyền lợi chính đáng của mình ngày càng sâu rộng hơn, đa số người dân tin tưởng vào pháp luật ngày càng nhiều. Tuy nhiên với một đất nước đang phát triển thì tình hình an ninh, chính trị ngày càng phức tạp, nhất là những vụ án có liên quan đến tranh chấp đất đai, địi lại QSDĐ ngày càng nhiều, càng phức tạp, nhiều vụ án khiếu nại kéo dài nhưng nhờ có một hệ thống pháp luật THADS nói chung và pháp luật về kê biên QSDĐ trong THADS nói riêng trong giai đoạn này là rất quan trọng. Với hệ thống pháp luật THADS nói chung và pháp luật về kê biên QSDĐ trong THADS nói riêng trong giai đoạn hiện nay đã tương đối hồn chỉnh, trình tự thủ tục của pháp luật kê biên QSDĐ trong THADS đã quy định rõ ràng, cụ thể giúp các CHV áp dụng một cách thống nhất, đồng bộ hạn chế sai sót.
Kết luận Chƣơng 1
Kê biên QSDĐ là một biện pháp cưỡng chế bảo đảm thi hành án triệt để bản án, quyết định của Tịa án đối với người phải thi hành án có tài sản là QSDĐ nhưng không tự nguyện thi hành án. Chủ thể áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên tài sản là QSDĐ chỉ có CHV tổ chức thi hành bản án, quyết định đó mới có quyền tổ chức cưỡng chế kê biên và trước, trong và sau khi kê biên phải áp dụng đúng trình tự thủ tục theo quy định của Luật THADS hiện hành và các văn bản dưới luật có liên quan đến vấn đề kê biên tài sản là QSDĐ.
Hiện nay, vấn đề giải quyết tranh chấp đòi trả lại tài sản là QSDĐ đang được phổ biến, nhiều vụ án phức tạp, kéo dài và những vụ việc này khi bản án có hiệu lực thì người phải thi hành án đương nhiên cố tình coi thường pháp luật, khơng tơn trọng pháp luật, cố tình chây ỳ, chống đối tới cùng. Vì vậy buộc CHV phải áp dụng biện pháp cưỡng chế kê biên QSDĐ ngày càng nhiều và là giai đoạn khó khăn, phức tạp nhất trong cơng tác THADS. Trên cơ sở những vấn đề lý luận về kê biên QSDĐ trong THADS đã trình bày ở Chương 1, tác giả vận dụng vào thực tiễn tại thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai, đánh giá thực trạng kê biên QSDĐ để đảm bảo THADS từ thực tiễn thành phố Lào Cai, tỉnh Lào Cai.
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ KÊ BIÊN QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT TRONG THI HÀNH ÁN DÂN SỰ