2. CHƯƠNG 2: PHÂN TÍCH HIỆU QUẢ CHI ĐTPT CỦA NGÂN SÁCH TPHCM
2.3.1.1. Phương pháp sử dụng hệ số ICOR
Hệ số ICOR được xem là thước đo hiệu quả vốn đầu tư và được dùng phổ biến hiện nay, phản ảnh cần bao nhiêu đồng vốn tăng thêm để tạo ra một đơn vị tăng lên của GDP. Chỉ số ICOR cao đồng nghĩa với hiệu quả sử dụng vốn đầu tư thấp. Trên thực tế, việc gia tăng GDP có thể nhờ nhiều nhân tố chứ khơng phải chỉ nhờ gia tăng vốn đầu tư. Chính vì thế, việc tính ICOR thường giả định rằng mọi nhân tố khác khơng thay đổi và chỉ có gia tăng vốn dẫn tới gia tăng GDP.
Bảng 2.11: ICOR chi ĐTPT của ngân sách TPHCM giai đoạn 2009 - 2013
Năm Chi ĐTPT của ngân sách TPHCM (giá thực tế) (tỷ đồng) GDP NN (giá thực tế) (tỷ đồng) Tốc độ tăng GDP NN (theo giá so sánh 2010) Chi ĐTPT/ GDP NN ICOR khu vực NN 2009 11,085.1 87,968.0 3.0% 12.6% 4.2 2010 16,094.8 92,635.0 3.2% 17.4% 5.4 2011 13,063.2 107,639.0 3.0% 12.1% 4.0 2012 15,039.4 118,601.0 5.2% 12.7% 2.4 2013 13,764.9 131,449.0 4.7% 10.5% 2.2 Trung bình 13,809.5 107,658.4 3.9% 12.8% 3.3 (Nguồn: Tính tốn từ số liệu của Sở KH&ĐT TPHCM và Cục thống kê TPHCM)
giá thực tế để áp dụng cơng thức tính ICOR. Chi ĐTPT của ngân sách TPHCM ở đây là số chi từ nguồn vốn ngân sách tập trung của TPHCM cho các dự án ĐTPT ở TPHCM, khơng tính đến nguồn vốn ngân sách trung ương bổ sung cho TPHCM.
Theo Bảng 2.10, chỉ số ICOR của chi ĐTPT của ngân sách TPHCM có xu hướng giảm từ 4.2 năm 2009 xuống 2.2 năm 2013. Năm 2010 ICOR tăng cao nhất ở mức 5.4, sau đó giảm dần và đến 2013 chỉ còn 2.2. Điều này cho thấy nỗ lực rà soát, cắt giảm, điều chuyển vốn đầu tư, khắc phục tình trạng bố trí vốn dàn trải, bảo đảm tiến độ, chống thất thốt, lãng phí,… của TPHCM sau khi Chỉ thị 1792 ra đời năm 2011 đã tác động tích cực đến hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách TPHCM.
Theo nhiều chuyên gia kinh tế, để so sánh chính xác mức độ tăng trưởng và vốn đầu tư phải so sánh trong từng thời kì, nên hệ số ICOR thường được tính cho một giai đoạn (thường là 5 năm) vì đồng vốn thường có độ trễ, sau một thời gian mới phát huy tác dụng. Chỉ số ICOR của chi ĐTPT của ngân sách TPHCM cả giai đoạn 2009 – 2013 là 3.3.
Bảng 2.12: ICOR chi đầu tư toàn xã hội của TPHCM giai đoạn 2009 - 2013
Năm (giá thChi đầu tư ực tế) (tỷ đồng) GDP (giá thực tế) (tỷ đồng) Tốc độ tăng GDP (giá so sánh 2010) Đầu tư / GDP ICOR TPHCM 2009 143,613.2 383,457.0 9.3% 37.5% 4.0 2010 170,098.0 463,295.0 12.0% 36.7% 3.1 2011 202,937.4 576,225.0 10.3% 35.2% 3.4 2012 216,945.2 658,898.0 9.2% 32.9% 3.6 2013 225,026.1 764,561.0 9.3% 29.4% 3.2 Trung bình 191,724.0 569,287.2 10.1% 33.7% 3.3 (Nguồn: Tính tốn từ số liệu của Sở KH&ĐT TPHCM và Cục thống kê TPHCM)
Bảng 2.11 cho thấy chỉ số ICOR chi đầu tư toàn xã hội của TPHCM cả giai đoạn 2009 – 2013 là 3.3. Thông thường đầu tư của khu vực Nhà nước không thể có hiệu quả kinh tế cao như đầu tư của khu vực tư nhân, vì trong rất nhiều trường hợp mục đích của đầu tư Nhà nước khơng phải nhằm vào lợi nhuận và hiệu quả kinh tế, mà nhắm tới phúc lợi xã hội. Tuy vậy, tính cho giai đoạn 2009 – 2013, chỉ số ICOR chi đầu tư toàn xã hội của TPHCM và chi ĐTPT của ngân sách TPHCM xấp xỉ
nhau ở mức 3.3, nghĩa là đầu tư gia tăng thêm 3.3 đồng thì GDP tăng thêm 1 đồng. Điều này cho thấy chi ĐTPT của ngân sách TPHCM khá hiệu quả so với đầu tư từ các nguồn vốn khác trong giai đoạn này. Một trong những nguyên nhân là do TPHCM đã triển khai thành công Chỉ thị 1792 giúp nâng cao hiệu quả chi ĐTPT của ngân sách.
Thống kê cho rằng vốn hiệu quả khi ICOR khoảng từ 1 đến 2, chấp nhận được khi ở 2 đến 3. Như vậy ICOR khu vực Nhà nước nói riêng và tồn xã hội TPHCM vẫn thuộc loại cao, chứng tỏ đầu tư vẫn chưa thực sự hiệu quả. ICOR cao do nhiều nguyên nhân, mà chủ yếu do chi ĐTPT của ngân sách TPHCM cịn dàn trải, nhiều dự án dở dang, thi cơng chậm, chơn vốn, đầu tư bị thất thốt, lãng phí, chất lượng cơng trình đầu tư kém, khơng đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, dẫn đến hiệu quả đầu tư thấp. Hệ số ICOR cao còn do cơ cấu đầu tư và việc lựa chọn, quyết định đầu tư chưa hợp lý, dẫn đến tình trạng có những dự án, nội dung đầu tư trùng lắp, chồng chéo, hoặc gây cản trở, làm mất hiệu quả của các dự án đã được đầu tư trước đó. Bên cạnh đó, chi ĐTPT của ngân sách TPHCM chủ yếu tập trung vào xây dựng CSHT cũng làm ICOR tăng cao. Một nguyên nhân khác là do vốn ĐTPT của ngân sách TPHCM tập trung vào các ngành thâm dụng vốn, ít thâm dụng lao động.
Việc đánh giá hiệu quả kinh tế chi ĐTPT của ngân sách TPHCM thông qua hệ số ICOR như trên đem lại một số ưu điểm:
- Cho biết hiệu quả sử dụng vốn ĐTPT của ngân sách TPHCM một cách tổng thể theo từng năm trong giai đoạn từ 2009 - 2013.
- Cho biết hiệu quả sử dụng đồng vốn, cụ thể là bao nhiêu đồng vốn thì tạo ra 1 đồng GDP.
- Có thể so sánh hiệu quả chi ĐTPT giữa các năm trong giai đoạn 2009 - 2013, thông qua việc so sánh chỉ số ICOR của các năm với nhau.
- Có thể so sánh hiệu quả chi ĐTPT khu vực Nhà nước với chi ĐTPT toàn xã hội trong cùng một năm hoặc một giai đoạn, thông qua so sánh chỉ số ICOR ở bảng
Tuy vậy, đánh giá hiệu quả qua hệ số ICOR như trên cũng có một số hạn chế: - Chưa tính đến độ trễ nên phản ánh hiệu quả đầu tư chưa chính xác, nhất là trong ngắn hạn. Cụ thể từ bảng 2.10 có thể thấy năm 2010 đầu tư tăng mạnh nhưng GDP tăng không nhiều, dẫn đến ICOR của năm 2010 rất cao. Trong khi các năm sau đó là năm 2011, 2012, 2013, đầu tư giảm khá nhiều so với năm 2010 nhưng GDP vẫn tăng, do đó ICOR của 3 năm này tương đối thấp. Vì vậy, nếu chỉ nhìn vào chỉ số ICOR thì chi ĐTPT năm 2010 khơng hiệu quả, nhưng thực ra do yếu tố độ trễ nên đầu tư của năm 2010 chưa tạo ra kết quả là sự tăng trưởng GDP ngay trong năm đó, mà kết quả của nó là sự tăng trưởng GDP của các năm sau đó.
- Giả định chỉ có gia tăng vốn dẫn đến tăng GDP, trong khi thực tế cịn có tác động của các nhân tố khác, gia tăng vốn chỉ đóng góp một phần làm tăng GDP.
- Chỉ tính đến hiệu quả của đầu tư là gia tăng GDP, chưa tính đến các lợi ích khác, cụ thể là chi ĐTPT của ngân sách TPHCM ngoài hiệu quả trong việc gia tăng GDP cịn có những hiệu quả khác như cải tạo môi trường, cải thiện đời sống cho người dân về giáo dục, y tế, điện nước, giao thơng …
2.3.1.2. Phương pháp phân tích lợi ích – chi phí
Hiệu quả kinh tế chi ĐTPT của ngân sách được thể hiện qua hiệu quả kinh tế của các dự án ĐTPT từ vốn ngân sách, mà hiệu quả các dự án được đánh giá thơng qua lợi nhuận của dự án đó. Đối với các dự án ĐTPT từ vốn ngân sách, lợi nhuận của dự án được đánh giá thơng qua phương pháp phân tích lợi ích – chi phí. Vì vậy, phân tích lợi ích – chi phí các dự án ĐTPT từ vốn ngân sách TPHCM có thể giúp đánh giá hiệu quả kinh tế chi ĐTPT của ngân sách TPHCM.
Tuy nhiên, chi phí thực hiện phân tích lợi ích – chi phí khá cao. Theo số liệu hoạt động đánh giá dự án tại Việt Nam, chi phí cho cấp dự án là từ 60 đến 100 triệu đồng, cấp chương trình là từ 1.6 đến 1.8 tỷ đồng. Do đó, cơng tác đánh giá dự án khơng áp dụng phổ biến mà thường là chọn thí điểm 1 trong các giai đoạn như đánh giá đầu kì, đánh giá giữa kì, đánh giá tác động, đánh giá danh mục dự án.
Việc đánh giá hiệu quả của một dự án ĐTPT từ vốn ngân sách TPHCM dựa trên kết quả giải ngân kế hoạch vốn, quy mô - năng lực thiết kế (ví dụ như bao
nhiêu phịng học tăng thêm, bao nhiêu kilômét được xây mới, bao nhiêu giường bệnh, bao nhiêu mét đường ống cấp nước,...). Những nội dung đánh giá về số liệu giải ngân kế hoạch vốn được thực hiện bởi Sở KH&ĐT, còn những nội dung đánh giá chuyên sâu được tiến hành bởi các sở - ngành chức năng (như Sở GDĐT, Sở GTVT,...).
Do nguồn tư liệu hạn chế nên tác giả chỉ lựa chọn một số dự án ĐTPT từ vốn ngân sách TPHCM để minh họa hiệu quả và tổn thất xã hội của một dự án đầu tư.
Xây dựng 6 cầu vượt thép:
Trước tình trạng các khu vực cửa ngõ và các nút giao thông thường xuyên xảy ra ùn tắc, TPHCM đã chủ trương xây dựng các cầu vượt thép để giảm tình trạng ùn tắc và tai nạn giao thông đang trở nên cấp bách. Sáu cây cầu vượt thép với tổng số vốn đầu tư khoảng 1,600 tỷ đồng thuộc ngân sách TPHCM đã được xây dựng từ năm 2012 và đưa vào sử dụng trong năm 2013. Hầu hết các vị trí được chọn xây dựng cầu vượt thép vốn là những điểm "nóng" về kẹt xe gần một chục năm qua.
Bảng 2.13: Dự án xây dựng 6 cầu vượt thép
Cầu vượt Tổng vốn đầu tư Dự kiến thi công Khởi cơng Hồn thành Tiến độ thực hiện Ngã tư Thủ Đức 277 tỷ đồng 9 tháng 10/7/2012 27/1/2013 Vượt tiến độ
2.5 tháng Vòng xoay Hàng
Xanh 183 tỷ đồng 6 tháng 9/9/2012 27/1/2013 Vượt tiến độ 1.5 tháng Vòng xoay Lăng
Cha Cả 122 tỷ đồng 5 tháng 5/2/2013 27/4/2013 Vượt tiến độ 70 ngày Vòng xoay Cây Gõ 456 tỷ đồng 5 tháng 27/4/2013 19/10/2013 Chhơn 19 ngày ậm tiến độ Nút giao Nguyễn Tri Phương – 3/2 – Lý Thái Tổ 319 tỷ đồng 5 tháng 27/4/2013 27/8/2013 Vượt tiến độ 1 tháng Ngã tư Cộng Hịa –
Hồng Hoa Thám 247 tỷ đồng 5 tháng 27/4/2013 27/8/2013 Vượt tiến độ 1 tháng (Nguồn: Sở KH&ĐT TPHCM)
Ngoại trừ cầy vượt vòng xoay Cây Gõ chậm tiến độ hơn 19 ngày, 5 cầu vượt cịn lại đều hồn thành vượt tiến độ và được đưa vào sử dụng sớm hơn dự kiến cũng như đảm bảo về giao thông trong suốt q trình thi cơng.
Lợi ích của dự án:
- Sau khi được đưa vào sử dụng, các cầu vượt thép đã góp phần tăng cường lưu lượng phương tiện giao thông, giải quyết cơ bản tình trạng kẹt xe, ách tắc đã tồn tại từ lâu tại các nút giao thông này, hồn thiện dần hệ thống giao thơng thành phố, đem lại hiệu quả kinh tế - xã hội.
- Cầu vượt bằng thép có ưu điểm là kết cấu dễ chế tạo, giá thành hợp lý, thi công nhanh, không địi hỏi giải phóng nhiều mặt bằng, giảm thiểu ảnh hưởng đến sinh hoạt, đi lại của người dân trong q trình thi cơng, đáp ứng được u cầu cấp bách về hạn chế ùn tắc giao thông.
- Việc tổng mức đầu tư không bị tăng, thi công vượt tiến độ và đảm bảo về giao thơng trong suốt q trình thi cơng đem lại lợi ích cho người dân cũng như tiết kiệm chi phí.
Chi phí của dự án: Ngồi chi phí đầu tư hơn 1,600 tỷ đồng từ ngân sách TPHCM thì dự án cịn có các chi phí xã hội sau:
- Khả năng chịu lực của cầu vượt thép khơng cao nên chỉ có thể đảm bảo cho xe có tải trọng nhỏ lưu thơng. Cầu vượt thép đầu tiên được đưa vào sử dụng là cầu vượt ngã tư Thủ Đức sau 15 tháng đã có dấu hiệu xuống cấp, hai lần sụt lún khá nghiêm trọng gây nguy hiểm cho các phương tiện lưu thông. Nguyên nhân được xác định là do mật độ xe cộ lưu thông quá lớn; nhiều xe quá tải chở hàng quá mức cho phép; xe chạy chung một làn đường tạo áp lực gây sụt lún.
- Hàng loạt các cầu vượt thép được xây dựng tuy giải quyết hiệu quả tình trạng ùn tắc tại các nút giao thông nhưng chưa đảm bảo yếu tố mỹ thuật. Các cầu vượt có kết cấu và thiết kế chưa đẹp, đơn điệu, gây ảnh hưởng xấu đến mỹ quan đô thị.
- Hướng phân luồng của các cầu vượt chưa hợp lý, thiết kế cầu hẹp, dù giải quyết được kẹt xe tại nút giao thông nhưng lại đẩy áp lực ùn tắc sang các khu vực
lân cận. Theo đánh giá của các chuyên gia thì trong tổng số 6 cây cầu vượt thép này thì chỉ có cây cầu ở nút giao thơng Cây Gõ là đạt hiệu quả.
Mặc dù các cầu vượt thép được đưa vào sử dụng đã phát huy hiệu quả giảm ách tắc giao thông tại các giao lộ nhưng thực chất chỉ là giải pháp mang tính trước mắt chứ chưa triệt để, bền vững. Muốn giải quyết được áp lực giao thơng khu vực nội thành, cần phải có nhiều giải pháp đồng bộ khác, như xây dựng đường trên cao (monorail), đường sắt đô thị (metro), xe điện vận chuyển khối lượng lớn, phát triển hệ thống xe buýt,... để hạn chế phương tiện cá nhân. Về lâu dài, các quận, huyện ngoại ô cần phải đảm bảo được quy hoạch, đặc biệt là dành đất cho giao thơng, lúc đó mới có thể giải quyết được cơ bản nạn ùn tắc giao thông.
Đánh giá: Mặc dù còn tồn tại một số hạn chế, nhưng với những lợi ích rõ ràng mà dự án đem lại cùng với việc thi cơng vượt tiến độ, có thể đánh giá dự án có hiệu quả thiết thực.
Dự án xây cầu Hoàng Hoa Thám:
Tên dự án: Cầu Hồng Hoa Thám
Vị trí dự án: Quận 1 - Quận Bình Thạnh Dự kiến thi cơng: 16 tháng
Khởi cơng: ngày 8/9/1998, hồn thành: ngày 1/9/2010 Mức độ thực hiện vốn: Đội vốn 137 tỷ đồng so với kế hoạch Tiến độ thực hiện: Chậm tiến độ hơn 10 năm
Dự án được UBND TPHCM phê duyệt đầu tư từ 1/4/1998 với tổng mức đầu tư 19 tỷ đồng bao gồm kinh phí xây dựng và chi phí đền bù giải tỏa, chủ đầu tư là Cơng ty Đầu tư và phát triển đô thị, dự kiến hoàn thành đưa vào sử dụng sau 16 tháng thi cơng. Năm 1999, hàng loạt sự cố ở cơng trình này bị phát hiện như tĩnh không cầu quá thấp, chất lượng bê tông ở cọc khoan nhồi không đồng nhất, cường độ bê tông thấp hơn so với thiết kế,… nên dự án bị ngừng thi công để điều chỉnh.
Năm 2006, TPHCM giao cho Khu Quản lý Giao thông đô thị số 1 làm chủ đầu tư thay cho Cơng ty cổ phần Phát triển Đơ thị Bình Minh. Tháng 3/2008, tổng mức
tăng chủ yếu do chi phí đền bù giải tỏa tăng từ 5,5 tỷ đồng lên 78,5 tỷ đồng; chi phí xây lắp tăng từ 11 tỷ đồng lên 28 tỷ đồng. Tháng 7/2008, dự tốn của cầu Hồng Hoa Thám một lần nữa tăng lên thành 156 tỉ đồng và dự án được thi công lại. Tuy nhiên, đến cuối tháng 10-2009, nhà thầu phải ngừng thi cơng do khơng có mặt bằng.
Bảng 2.14: Hai lần điều chỉnh dự án Cầu Hoàng Hoa Thám
Nội dung điều chỉnh Ban đầu Điều chỉnh lần 1 Điều chỉnh lần 2 Tổng mức đầu tư 19 tỷ đồng 119 tỷ đồng 156 tỷ đồng
Chủ đầu tư Công ty Đầu tư và phát triển đô thị CTCP Phát triển Đơ thị Bình Minh Khu Quản lý Giao thơng đơ thị số 1 (Nguồn: Sở KH&ĐT TPHCM)
Đến đầu năm 2010, cơng trình này mới tiếp tục “chạy” và hồn thành, thơng xe vào ngày 1/9/2010. Dự án Cầu Hoàng Hoa Thám dài 103m, rộng 10.5m cho bốn làn xe lưu thông, bắc qua kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè, nối liền giữa Phường 3 (khu vực khu dân cư Miếu Nổi) Quận Bình Thạnh với Phường Tân Định Quận 1 hồn thành sau 12 năm, trải qua hai lần thay đổi chủ đầu tư và hai lần điều chỉnh vốn.