CHƯƠNG 3 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
4.3 Đánh giá kết quả kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà
nước tỉnh Phú Yên giai đoạn 2016-2019:
4.3.1 Kết quả đạt được:
Trong giai đoạn 2016-2019 tình hình kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN Phú Yên đã đạt được những kết quả nhất định thể hiện qua các nội dung sau:
- KBNN tỉnh, huyện tăng cường cơng tác kiểm sốt chi NSNN đảm bảo đúng điều kiện, trình tự, thủ tục, thời gian; kiên quyết từ chối thanh tốn các khoản chi khơng đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức. Dựa vào những căn cứ pháp lý đó, UBND tỉnh chủ động hơn trong đầu tư XDCB và ý kiến của KBNN được tôn trọng hơn, trách nhiệm và vai trò của KBNN được nâng cao hơn. Quy trình kiểm sốt chi đầu tư XDCB cũng đã lược giảm được nhiều thủ tục không cần thiết, không phù hợp, đã kịp thời bổ sung những tài liệu đúng, sát với chức năng, nhiệm vụ của KBNN, đã quy định rõ trách nhiệm của từng công chức và từng bộ phận trong các khâu thực hiện quy trình. Những cải tiến đó đã đơn giản hóa thủ tục thanh tốn, rút ngắn thời gian kiểm soát, tạo điều kiện thuận lợi cho chủ đầu tư thanh tốn nhanh chóng cho đơn vị thụ hưởng, làm cho đồng vốn luân chuyển nhanh, đẩy mạnh tiến độ thực hiện dự án đầu tư.
- KBNN Phú n đã tích cực, chủ động để góp phần thúc đẩy giải ngân vốn đầu tư, đáp ứng kịp thời nhu cầu chi tiêu của các đơn vị sử dụng ngân sách, song vẫn đảm bảo quản lý chặt chẽ các khoản chi NSNN, cụ thể:
+ Tổ chức quán triệt đầy đủ, đúng tinh thần chỉ đạo của Chính phủ, Bộ Tài chính và hướng dẫn của KBNN đến từng cơng chức làm cơng tác kiểm sốt chi NSNN đảm bảo thực hiện theo đúng quy định của pháp luật. Cử cán bộ tham gia bồi dưỡng, cập nhật kiến thức kiểm soát chi NSNN do KBNN tổ chức tại KBNN Phú Yên.
+ Hướng dẫn chế độ chính sách, quy định mới cho các đơn vị dự toán, các chủ đầu tư, ban quản lý dự án; kịp thời nắm bắt, tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong cơng tác quản lý kiểm sốt chi đầu tư xây dựng cơ bản; kiểm tra nắm tình hình thực tế triển khai các dự án đầu tư trên địa bàn kịp thời báo cáo cấp có thẩm quyền về những vấn đề vướng mắc phát sinh trong q trình kiểm sốt chi NSNN; nghiêm cấm các hành vi sách nhiễu, gây khó khăn, phiền hà cho các đơn vị sử dụng ngân sách và chủ đầu tư.
- Tích cực đơn đốc các chủ đầu tư, BQL dự án hoàn chỉnh hồ sơ, thủ tục gửi đến KBNN để kiểm soát thanh toán nhằm đẩy nhanh tiến độ giải ngân; bảo đảm các hồ sơ thanh toán do chủ đầu tư, Ban quản lý dự án gửi đến được tiếp nhận và giải quyết kịp thời, khơng có hồ sơ tồn đọng chưa giải quyết tại KBNN.
- Tăng cường cơng tác kiểm sốt chi đầu tư XDCB, đảm bảo chặt chẽ, đúng quy định của Luật Đầu tư công, Luật NSNN, Luật Xây dựng và các Nghị định hướng dẫn của Chính phủ.
- Rà sốt, thơng báo đơn đốc chủ đầu tư, BQL dự án thu hồi tạm ứng, nhất là tạm ứng tồn đọng kéo dài và chấp hành nghiêm qui định về quản lý tiền tạm ứng.
- KBNN Phú Yên đã triển khai thống nhất đầu mối kiểm soát chi, tập trung nhiệm vụ kiểm soát các khoản chi NSNN vào một đầu mối theo nguyên tắc “một cửa, một giao dịch viên”, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các đơn vị sử dụng ngân sách, các chủ đầu tư, ban quản lý dự án trong hoạt động giao dịch, thanh toán các khoản chi NSNN với KBNN.
- Hướng dẫn chế độ chính sách, quy định mới cho các đơn vị dự toán, các chủ đầu tư, ban quản lý dự án; kịp thời nắm bắt, tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc
trong cơng tác quản lý kiểm sốt chi thường xuyên và đầu tư xây dựng cơ bản; kiểm tra nắm tình hình thực tế triển khai các dự án đầu tư trên địa bàn kịp thời báo cáo cấp có thẩm quyền về những vấn đề vướng mắc phát sinh trong q trình kiểm sốt chi NSNN; nghiêm cấm các hành vi sách nhiễu, gây khó khăn, phiền hà cho các đơn vị sử dụng ngân sách và chủ đầu tư.
4.3.2 Hạn chế trong cơng tác kiểm sốt thanh tốn vốn đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước Phú Yên giai đoạn 2016-2019:
Bên cạnh những kết quả đạt được như đã nêu ở trên, từ thực tế trong quá trình kiểm sốt chi đầu tư XDCB qua KBNN Phú Yên đã bộc lộ những hạn chế liên quan trực tiếp tới q trình kiểm sốt thanh tốn từ việc cải cách thủ tục hành chính trong giải quyết kiểm sốt chi đầu tư XDCB đến quy trình thanh tốn vốn, luân chuyển chứng từ, nếu khơng được sửa đổi, hồn thiện sẽ ảnh hưởng không nhỏ tới việc thực hiện nhiệm vụ của hệ thống KBNN Phú Yên đó là:
+ Thủ tục hành chính và thực hiện giao dịch với KBNN
Lập nhiều đăng ký “Mẫu dấu – Chữ ký” lưu tại nhiều phòng, bộ phận trong cùng 1 KBNN: Một trong những nguyên tắc cơ bản để hệ thống KBNN thực hiện việc quản lý, kiểm sốt tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ thanh tốn; đó là căn cứ vào “Mẫu dấu – Chữ ký” của các đơn vị thụ hưởng ngân sách đã được đăng ký, gởi và lưu tại KBNN để kế toán viên, cán bộ KSC KBNN thực hiện việc kiểm tra, đối chiếu khi đơn vị mang hồ sơ, chứng từ đến tại KBNN giao dịch, lập thủ tục thanh tốn, theo đó “Mẫu dấu – Chữ ký” của các đơn vị thụ hưởng ngân sách gồm có: (i) Mẫu con dấu của đơn vị thụ hưởng ngân sách; (ii) Chữ ký của những người có trách nhiệm, có thẩm quyền được ký trên hồ sơ, chứng từ (Chủ tài khoản: Thủ trưởng và người được ủy quyền; Kế toán trưởng và người được ủy quyền). Do vậy, để phục vụ cho yêu cầu kiểm tra, đối chiếu hồ sơ, chứng từ khi thanh tốn thì đơn vị thụ hưởng ngân sách phải có trách nhiệm gởi và đăng ký “Mẫu dấu – Chữ ký” cho KBNN nơi giao dịch. Phịng KTNN chịu trách nhiệm chính trong việc tính pháp lý của mẫu dấu chữ ký, và hoàn tất thủ tục mở mẫu dấu chữ ký tại Kho bạc. Mẫu dấu chữ ký được lưu tại 2 phòng là KSC và KTNN.
Quy trình thực hiện giao dịch cịn nhiều phức tạp: Trình tự xử lý hồ sơ và quy trình luân chuyển chứng từ chi đầu tư XDCB, cho thấy: Đây là một quy trình kiểm sốt chi khá chặt chẽ nhưng thực sự phức tạp, nhất là đối với các đơn vị thụ hưởng ngân sách, chủ đầu tư, ban quản lý dự án khi thực hiện giao dịch với KBNN; tồn bộ quy trình phải tiến hành qua 10 bước; trong đó có cả những bước phụ bắt buộc, kèm theo. Những hạn chế này xuất phát từ thủ tục hành chính, địi hỏi phải sớm có biện pháp khắc phục, sửa đổi nhằm tạo sự thơng thống và thuận lợi cho các đơn vị thụ hưởng ngân sách, chủ đầu tư, ban quản lý dự án,…
Thời gian thực hiện quy trình giao dịch cịn dài: Đối với quy trình luân chuyển chứng từ và kiểm soát chi đầu tư XDCB phải trải qua 10 bước và nếu chuyển tiền trong nội bộ hệ thống KBNN thì phải mất 07 ngày làm việc; trong khi nếu thanh tốn và chuyển tiền khơng cùng trong hệ thống KBNN thì thời gian có thể cịn dài hơn 07 ngày, vì cịn phải phụ thuộc vào thời gian thực hiện thanh toán, chuyển tiền qua các trung gian của hệ thống ngân hàng,… Chính vì vậy, thời gian thực hiện các quy trình giao dịch, kiểm soát chi thường xuyên, chi đầu tư XDCB qua KBNN như hiện nay đã tác động đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn NSNN của các đơn vị thụ hưởng ngân sách.
+ Công tác phân bổ kế hoạch vốn
Kế hoạch vốn năm 2017 là 4.236 tỷ đồng giảm 2.670 tỷ đồng tương ứng giảm 38,7% so với năm 2016. Đến năm 2018, kế hoạch vốn là 3.843 tỷ đồng giảm 393 tỷ đồng tương ứng giảm 9,3% so với năm 2017. Đến năm 2019, kế hoạch vốn là 3.675 tỷ đồng giảm 167 tỷ đồng tương ứng giảm 4,4% . Công tác phân bổ kế hoạch vốn hàng năm vốn vẫn cịn tình trạng phân tán, kéo dài, nhiều dự án nhóm B, C đều quá thời hạn quy định bố trí vốn để hồn thành. Kế hoạch vốn vẫn bố trí dàn trải chưa có trọng tâm trọng điểm. Nhìn vào danh mục dự án bố trí kế hoạch vốn bình qn hàng năm giảm. Số dự án, cơng trình sử dụng vốn đầu tư trong cân đối NSNN tăng lên qua các năm không tương xứng với tốc độ tăng của vốn đầu tư. Có những dự án chưa có đầy đủ thủ tục về đầu tư XDCB vẫn được bố trí kế hoạch vốn dẫn đến quá trình triển khai và thực hiện kế hoạch trong năm diễn ra rất chậm, đặc biệt là trong những tháng đầu năm ảnh hưởng rất lớn đến công tác kiểm sốt thanh tốn của Kho bạc. Cơng tác
điều chỉnh kế hoạch vốn, các cơ quan chức năng lại không đối chiếu với KBNN để xác định số vốn đã thanh toán cho dự án cơng trình, dẫn đến tình trạng nhiều dự án điều chỉnh kế hoạch vốn thấp hơn số vốn KBNN đã thanh tốn gây khó khăn cho cơng tác thanh toán, quyết toán và quản lý của KBNN.
+ Về tạm ứng và thu hồi tạm ứng ĐTXDCB
Giai đoạn 2016 - 2019, số dư tạm ứng các năm trước chuyển sang năm sau có nhiều biết động, có những dự án dư tạm ứng kéo dài qua các năm chưa thu hồi được. Số dư tạm ứng các năm trước chưa thu hồi hết chuyển sang năm 2016 là 120 tỷ đồng; năm 2017 giảm còn 85 tỷ đồng; năm 2018 tăng lên 210 tỷ đồng; năm 2019 giảm cịn 134 tỷ đồng; điều này cho thấy cơng tác đôn đốc thu hồi tạm ứng vẫn chưa thực sự quyết liệt.
+ Kiểm soát thanh toán vốn và giải ngân ĐTXDCB
Giai đoạn 2016 – 2019, tình hình thanh tốn vốn có xu hướng giảm. So với năm 2016, thanh toán vốn năm 2017 giảm 1.572 tỷ đồng tương ứng giảm 35,7%. Năm 2018, thanh toán vốn giảm 109 tỷ đồng tương ứng giảm 3,9% so với năm 2017. Năm 2019, thanh toán vốn giảm 157 tỷ đồng tương ứng giảm 5,8% so với năm 2018. Tỷ lệ giải ngân đầu tư XDCB từ NSNN từ năm 2016 - 2019 có xu hướng tăng lần lượt là 63,7%; 66,8% và 70,8% và năm 2019 là 70%; . Tuy nhiên nhìn chung, tỷ lệ giải ngân cho khối lượng XDCB hoàn thành tại Phú Yên hàng năm đều thực hiện chưa đạt 100% kế hoạch giao. Trong đó, tỷ lệ giải ngân đầu tư XDCB nguồn vốn NSTW tăng (năm 2016 tỷ lệ giải ngân đạt 53,1% đến năm 2017 đạt 58,4%; năm 2017 đạt 72,7% và giảm xuống năm 2019 là 37,3%); nhưng tỷ lệ giải ngân đầu tư XDCB ngân sách tỉnh lại có xu hướng giảm (năm 2016 tỷ lệ giải ngân đạt 86,3% đến 2017 chỉ đạt 76,4%, năm 2018 giảm còn 67,2%; năm 2019 giảm còn 66.5%).
+ Cơ chế kiểm sốt chi phí quản lý dự án đầu tư xây dựng
Hiện nay việc kiểm soát chi từ tài khoản tiền gửi từ hoạt động quản lý dự án do phịng Kiểm sốt chi NSNN kiểm sốt, nhưng tài khoản tiền gửi khác lại do phòng Kế tốn Nhà nước kiểm sốt điều này dẫn đến khó khăn trong q trình theo dõi kiểm sốt các khoản chi, dễ bị chi trùng lắp một khoản chi đã chi ở tài khoản tiền gửi quản lý dự án có thể lại tiếp tục chi tài khoản tiền gửi khác.
+ Chủ đầu tư
Bộ máy ban quản lý dự án và chủ đầu tư chưa ngang tầm với nhiệm vụ đặt ra vẫn cịn tình trạng quá nhiều ban quản lý, chủ đầu tư từ tỉnh đến huyện, xã. UBND tỉnh và các ngành chưa có đánh giá phân loại chủ đầu tư theo trình độ, năng lực và theo kết quả hoạt động. Do vậy chưa có sự chấn chỉnh về chun mơn cho nhưng đơn vị yếu và chưa khen thưởng, khuyến khích được những chủ đầu tư làm việc tốt, hiệu quả. Việc đánh giá phân loại nhà thầu cũng đã làm được một số bước thông qua kiểm tra song chưa được thường xuyên và công khai trên mạng như các Bộ, ngành Trung ương đã làm. Đây cũng là một biện pháp quan trọng kết hợp với kiểm tra hàng năm sẽ mang lại hiệu quả tốt trong sản xuất kinh doanh dịch vụ của các doanh nghiệp tham gia hoạt động xây dựng.
+ Ứng dụng công nghệ thông tin
Về triển khai dịch vụ công điện tử qua mạng internet trong hệ thống KBNN: Thực hiện chỉ đạo của KBNN, ngày 01/01/2018 phịng Kiểm sốt chi đã tham mưu cho lãnh đạo KBNN Phú Yên ban hành công văn số 11/KBPY-KSC về việc triển khai cung cấp DVC trực tuyến gửi các đơn vị sử dụng ngân sách; các chủ đầu tư, Ban quản lý dự án (đồng thời gửi UBND tỉnh để báo cáo) biết để chủ động nhiên cứu, tham gia dịch vụ công trực tuyến KBNN, phối hợp với bộ phận Tin học triển khai cài đặt các chương trình ứng dụng, phân công cán bộ thực hiện… Đến nay, tình hình thực hiện DVC trực tuyến đã đạt 100% đối với các đơn vị sử dụng ngân sách đối với chi thường xuyên, và đang triển khai đối với các dự án chi đầu tư XDCB.
4.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế:
Những hạn chế trong cơng tác kiểm sốt chi đầu tư XDCB xuất phát từ nhiều nguyên nhân, luận văn này chỉ tập trung nghiên cứu một số nguyên nhân chủ yếu sau:
4.3.3.1 Nguyên nhân khách quan: + Cơ chế chính sách + Cơ chế chính sách
Các cơ chế, chính sách, chế độ thay đổi nhiều, nhưng chưa đồng bộ; một số văn bản hướng dẫn của Bộ, ngành TW chưa rõ ràng, chưa thống nhất, chưa kịp thời... dẫn đến việc áp dụng, triển khai rất khó khăn. Một số khó khăn, vướng mắc báo cáo xin ý kiến Bộ, ngành TW nhưng chậm được trả lời,... đã ảnh hưởng đến việc thực
hiện nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN. Với sự thay đổi liên tục về cơ chế chính sách như trên cũng gây khơng ít khó khăn đối với cơng chức kiểm sốt chi cũng như chủ đầu tư trong q trình kiểm sốt chi đầu tư XDCB.
Trách nhiệm giữa các bên tham gia vào công tác quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB từ ngân sách huyện chưa thực sự rõ ràng cịn nhiều chồng chéo. Về cơng tác quản lý thì sự phân định rõ ràng phạm vi, trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân, bộ phận tham gia vào quá trình quản lý chi NSNN cho đầu tư XDCB là vấn đề hết sức quan trọng. Từ đó giúp các đối tượng tham gia vào hoạt động quản lý sử dụng ngân sách cho đầu tư XDCB nắm rõ được phạm vi, quyền hạn cũng như trách nhiệm pháp lý của họ trong việc thực hiện nhiệm vụ cá nhân, qua đó các bước thực hiện được tiến hành trôi chảy hơn, dựa trên các quy định rõ ràng và minh bạch. Nguyên tắc phân định trách nhiệm pháp lý thực sự rất cần thiết phải được minh bạch, cụ thể, chi tiết. Lãnh đạo chính quyền và cán bộ chưa có sự quan tâm cần thiết đối với hoạt động thanh toán và thu hồi tạm ứng gây thất thoát ngân sách, việc quản lý nợ đọng chưa được chú tâm giải quyết kịp thời, đầy đủ.
+ Năng lực quản lý của CĐT
Thực tế khơng ít các chủ đầu tư, Ban quản lý dự án trình độ, năng lực cịn hạn chế, còn lúng túng trong việc lập, trình duyệt dự tốn chi phí quản lý. Đối với các chủ đầu tư là cấp huyện, thành phố, cấp xã, phường, thị trấn vừa là cấp quyết định đầu tư, vừa là chủ đầu tư đồng thời là ban quản lý dự án, với đa nguồn vốn, số lượng dự án đang quản lý tương đối lớn, thời gian kéo dài trong khi năng lực hạn chế thì việc làm hồ sơ thanh toán là vấn đề rất phức tạp đã ảnh hưởng đến tiến độ giải ngân. Đối với