CHƯƠNG 1 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
1.2. Lý thuyết về thu ngân sách địa phương
1.2.2. Các chỉ tiêu đánh giá hoạt động thu ngân sách địa phương:
Liên quan tới việc đo lường và đánh giá hoạt động thu ngân sách, hai câu hỏi quan trọng được đặt ra: “Tiềm năng thu ngân sách là gì và làm thế nào Chính
phủ và Chính quyền địa phương có thể huy động tối đa tiềm năng thu ngân sách”. Khi đó khái niệm năng lực thu ngân sách được đưa ra để đo lường tiềm năng thu ngân sách và nỗ lực thu ngân sách được sử dụng để đánh giá mức độ hiệu quả của thu ngân sách. Tương tự, là hai khái niệm năng lực thuế và nỗ lực thuế được đưa ra để đánh giá tiềm năng thu thuế và hiệu quả thu thuế (Le, Moreno-Dodson & Bayraktar, 2012). Bên cạnh đó, hoạt động thu ngân sách địa phương có thể được đánh giá thông qua các chỉ tiêu như: Quy mô thu ngân sách địa phương thực tế; Tốc độ tăng thu ngân sách địa phương thực tế; Cơ cấu thu ngân sách địa phương; Tỷ lệ thu ngân sách địa phương thực tế/GDP; Tỷ lệ thu ngân sách địa phương quyết toán/dự toán.
Trong phần này, luận án sẽ đi sâu vào từng chỉ tiêu đánh giá hoạt động thu ngân sách địa phương.
Năng lực thu ngân sách (thu thuế)/Nỗ lực thu ngân sách (thu thuế)
Ở mức độ nào Chính phủ có thể tăng nguồn thu thuế/thu ngân sách nhằm đạt được một số cân bằng hoàn hảo đối với tăng trưởng kinh tế. Điều này liên quan chặt chẽ với năng lực thu ngân sách/năng lực thu thuế. Năng lực thu thuế được các tác giả như Bahl (1972), Teera&Hudson (2004), Wang và cộng sự (2009) đưa ra là khả năng mang tính giả thuyết của các cơ quan thuế trong việc tăng thu thuế nhằm mục đích tài trợ công cộng trong điều kiện cơ sở thuế sẵn có.
Dựa trên khả năng mang tính giả thuyết về việc thu thuế, các cơ quan thuế đã nỗ lực như thế nào để thực hiện thu thuế. Điều này liên quan chặt chẽ tới khái niệm nỗ lực thuế. Cũng theo Bahl (1972), Teera&Hudson (2004), Wang và cộng sự (2009), nỗ lực thuế phản ánh mức độ mà Chính phủ hoặc chính quyền địa phương huy động nguồn thu thuế từ năng lực thuế của mình. Nỗ lực thuế thông thường được đo lường bằng tỷ số giữa quy mô thu thuế thực tế và năng lực thuế.
Đo lường năng lực thuế và nỗ lực thuế:
Năng lực thuế được xem như một trong những nội dung quan trọng trong nền kinh tế của mỗi quốc gia. Lý do là vì phạm vi/mức độ của năng lực thuế sẽ cung cấp thông tin quan trọng cho cả người dân và các nhà hoạch định chính sách.
Các nhà nghiên cứu đã cố gắng tiếp cận và nghiên cứu năng lực thuế. Tuy nhiên, việc tính toán và ước lượng năng lực thuế là rất khó khăn, kể cả trên lý thuyết và bằng chứng thực nghiệm (Wang và cộng sự, 2009). Một mặt, năng lực thuế là khả năng Chính phủ tăng mức thu thuế, mặt khác, mục đích tăng mức thu để để cung cấp tốt hơn các dịch vụ tài chính công, và do vậy theo một số học giả như Lewis (1949), Tanzi và Zee (2000) cho rằng năng lực thuế nên được xác định như là khả năng của Chính phủ trong việc tăng thu thuế mà không có sự can thiệp quá mức lên các hoạt động kinh tế. Năng lực thuế được chia thành năng lực thuế tuyệt đối và năng lực thuế tương đối trong đó năng lực thuế tuyệt đối được xác định là khối lượng thuế tuyệt đối thu từ người nộp thuế mà không gây ra bất cứ sự không hài lòng nào đối với người nộp thuế (Dalton, 2003). Tuy nhiên, việc tính toán khối lượng thuế tuyệt đối có thể thu được là rất khó khăn. Theo Ủy ban tư vấn Hoa Kỳ về quan hệ liên Chính phủ (ACIR), việc tính toán năng lực thuế tuyệt đối là không thể nếu thiếu đi những giả định cụ thể mang tính chất liên tục, không ngừng. Ngoài ra, theo Tanzi và Zee (2000), việc tính toán năng lực thuế tuyệt đối tương tự như việc tính toán chi tiêu chính phủ tối ưu. Đồng thời, hệ thống thuế và hoạt động thu ngân sách ở các nước đang phát triển thường được xem như nghệ thuật thay vì theo đuổi mục tiêu tối ưu (Tanzi và Zee, 2000). Do vậy, nghiên cứu về năng lực thuế tương đối được xem là dễ áp dụng hơn.
Đối với năng lực thuế tương đối, hiện có hai phương pháp chính để tính năng lực thuế tương đối. Hai cách tiếp cận khác nhau được thừa nhận và sử dụng rộng rãi: Một là hệ thống thuế đại diện (RTS), được ACIR giới thiệu vào năm 1962 và hai là Mô hình chỉ số nỗ lực thuế dựa trên hồi quy (TE/R), được sử dụng trong các nghiên cứu của Quỹ tiền tệ quốc tế. Để so sánh, năng lực thuế tương đối trong phương pháp RTS được định nghĩa là khoản thu ngân sách mà mỗi địa phương sẽ tăng nếu áp dụng một bộ thuế suất thống nhất trên toàn quốc cho một tập hợp cơ sở thuế chung (ACIR, 1987) và trong phương pháp TE/R, năng lực thuế tương đối được định nghĩa là tỷ lệ thuế-thu nhập ước tính từ mô hình chỉ số nỗ lực thuế (Tanzi&Zee, 2000).
Phương pháp Hệ thống thuế đại diện (RTS):
Trong báo cáo được xuất bản năm 1962 bởi ACIR, phương pháp Hệ thống thuế đại diện (RTS) đã chính thức được giới thiệu như một công cụ đo năng lực thuế. Phương pháp RTS dựa theo ý tưởng xây dựng cấu trúc thuế được áp dụng thống nhất trong từng đơn vị chính phủ, sau đó kiểm tra và so sánh doanh thu thuế của các đơn vị khác nhau dựa trên cách tính năng lực tài chính. Sử dụng phương pháp RTS, khả năng thuế tương đối theo lý thuyết được biểu thị theo phương trình sau:
Năng lực thuế = tỷ lệ thuế * cơ sở thuế
Để tính năng lực thuế, đầu tiên cần ước lượng cơ sở thuế. Bước tiếp theo là xác định một bộ tỷ lệ thuế đại diện bằng cách lấy tổng thu ngân sách chia cho cơ sở thuế tổng hợp ước lượng.
Năng lực thuế ước lượng = cơ sở thuế ước lượng * tỷ lệ thuế đại diện.
Trên thực tế, một hệ thống thuế duy nhất được thiết kế thông qua việc lựa chọn các loại thuế cụ thể cũng như định nghĩa về các cơ sở thuế cho từng loại thế, do đó, hệ thống thuế đơn này xuất hiện dưới dạng một hệ thống thuế thống nhất, đại diện cho mức trung bình của các cấu trúc thuế hiện có trong tất cả các đơn vị Chính phủ. Sự biến thiên của nỗ lực thuế sau đó có thể xác định bằng cách so sánh mức thu thuế thực tế và mức thu thuế đại diện trung bình. Hơn hai mươi năm sau khi phương pháp RTS được giới thiệu, phương pháp này đã được ứng biến theo nhiều cách thông qua các công bố sau này của ACIR. Nhiều nội dung và định nghĩa liên quan đến phương pháp RTS đã được chuẩn hóa và việc áp dụng phương pháp này đã trở nên rõ ràng hơn theo thời gian (Berry &Fording, 1997). Trong báo cáo năm 1987 của ACIR, năng lực thuế trong phương pháp RTS được định nghĩa là số thu ngân sách tăng lên trong mỗi địa phương nếu áp dụng một bộ tỷ lệ thuế thống nhất quốc gia cho bộ cơ sở thuế chung, và nỗ lực thuế là tỷ lệ giữa số thu thuế thực tế và năng lực thuế ước lượng (ACIR, 1987). Năng lực thuế và nỗ lực thuế của loại thuế i ở địa phương j được mô tả theo phương trình dưới đây:
Trong đó:
Tc: năng lực thuế ước lượng Tb: cơ sở thuế
Utr: tỷ lệ thuế đại diện thống nhất trên toàn quốc i: loại thuế
j: địa phương
Năng lực thuế của địa phương j được tính như sau: Tcj =
Nỗ lực thuế của địa phương j được xác định theo công thức sau: Tej =
Trong đó: te: nỗ lực thuế
rt: doanh thu thuế thực tế tc: năng lực thuế ước lượng i: loại thuế
j: địa phương
Tầm quan trọng của phương pháp này đối với năng lực thu ngân sách được chấp nhận và sử dụng rộng rãi trong việc ước lượng mức độ năng lực thuế và nỗ lực thuế ở Mỹ và các vùng lãnh thổ khác trên toàn thế giới (Ma, 1997; Sobarzo, 2004). Tuy nhiên phương pháp RTS cũng có một số nhược điểm. Akin (1973) cho rằng vấn đề trong phân tích hồi quy trong đo lường năng lực tài khóa là hệ số biến thiên giữa cơ sở thuế và tổng doanh thu thuế, trong khi đó phương pháp RTS bị sai lệch đối với sự biến thiên trong tỷ lệ thuế. Một vấn đề khác được Bahl (1972) chỉ ra là quá trình ước lượng cơ sở thuế. Một trong những thành phần quan trọng chính của phương pháp RTS phải chịu một mức độ phán đoán chủ quan nhất định bởi vì biến số đại diện cho cơ sở thuế được lựa chọn dựa trên cơ sở chủ quan.
Chỉ số nỗ lực thuế dựa trên hồi quy (TE/R):
có thể được ước lượng chính xác trong điều kiện khả năng tăng doanh thu (ví dụ như năng lực thuế) đã biết (Akin, 1973).
Theo ACIR (1987), nỗ lực thuế được xác định bằng tỷ lệ giữa thu thuế thực tế và năng lực thuế ước lượng. Phương pháp TE/R bao gồm việc tìm một biến đại diện phù hợp. Ví dụ một biến đại diện được sử dụng rộng rãi là Tổng thu nhập trong nước, chủ yếu là GDP hoặc GNP (Teera&Hudson, 2004; Kim, 2007; Le và cộng sự, 2012).
Nỗ lực thuế được xác định dựa trên công thức sau: Trong đó:
T: doanh thu thuế thực tế
Y: biến đại diện cho thu nhập (GDP, GNP hoặc GRP)
X1, X2, …Xn: các nhân tố ảnh hưởng tới năng lực thuế hoặc nỗ lực thuế. Theo Bahl (1972), phương pháp chỉ số nỗ lực thuế dựa trên hồi quy là một cách tiếp cận để giải thích sự biến thiên trong nỗ lực thuế. Nói cách khác, thay vì trả lời cho câu hỏi mức độ nỗ lực thuế là gì, chỉ số nỗ lực thuế dựa trên hồi quy là một nỗ lực nhằm giải thích sự khác biệt giữa các quan sát trong mẫu tổng thể do vậy chỉ số nỗ lực thuế dựa trên hồi quy thường được sử dụng nhằm mục đích so sánh hoạt động thu thuế giữa các vùng, lãnh thổ. Bên cạnh đó, sự khác biệt chính giữa hai phương pháp đo lường là phương pháp TE/R đã bao gồm trong đó các nhân tố ảnh hưởng trong hàm hồi quy, và những nhân tố này được xem như các biến giải thích. Mục tiêu chính của nghiên cứu này là tìm ra ảnh hưởng của các nhân tố tới thu ngân sách địa phương, do vậy phương pháp TE/R được lựa chọn sử dụng.
Quy mô thu ngân sách địa phương:
Chỉ tiêu này phản ánh tình hình động viên tài chính của địa phương vào ngân sách nhà nước để thực hiện các nhiệm vụ chi của mình. Chỉ tiêu này càng lớn và tăng qua các năm càng thể hiện kết quả tốt trong hoạt động thu ngân sách ở các địa phương.
Chỉ tiêu này được tính toán nhằm đánh giá tốc độ tăng trưởng thu ngân sách địa phương qua các năm. Chỉ tiêu này càng lớn và tăng qua các năm càng thể hiện kết quả tốt trong hoạt động thu ngân sách ở các địa phương.
Tốc độ tăng thu ngân sách địa phương (%) =
Thu ngân sách địa phương năm t – Thu ngân sách địa phương năm t-1
Thu ngân sách địa phương năm t-1 Cơ cấu thu ngân sách địa phương:
Chỉ tiêu này phản ánh tỷ trọng đóng góp của từng nguồn thu cấu thành tổng thu ngân sách địa phương.
Cơ cấu thu ngân sách nhà nước trên địa bàn (%) =
Thu ngân sách nhà nước địa phương theo từng loại phân tổ chủ yếu
Tổng thu ngân sách địa phương
Chỉ tiêu cơ cấu thu ngân sách địa phương rất quan trọng trong đánh giá hoạt động thu ngân sách địa phương bởi vì chỉ tiêu này không chỉ phản ánh tỷ trọng đóng góp của từng nguồn thu cấu thành ngân sách địa phương mà còn phản ánh được mức độ đa dạng hóa và tính bền vững trong nguồn thu ngân sách địa phương. Nguồn thu càng được đa dạng hóa, mức độ ổn định của thu ngân sách địa phương càng cao. Ngoài ra tính bền vững trong thu ngân sách địa phương còn được phản ánh dựa trên các nguồn thu mang tính chất ổn định và bền vững qua từng thời kỳ ví dụ như nguồn thu từ phí, lệ phí và một số nguồn thu khác.
Tỷ lệ thu ngân sách địa phương/GDP:
Chỉ tiêu này để đánh giá tỷ lệ thu nhập trên GDP, mức độ thu hút một phần GDP vào khu vực công, phân tích khả năng huy động nguồn nội lực. Chỉ tiêu này thường được sử dụng trong so sánh giữa các quốc gia trong một khu vực hoặc một khối hoặc giữa các quốc gia cùng trình độ phát triển hoặc giữa các quốc gia nói chung.
Tỷ số này càng lớn thì thể hiện khả năng huy động nguồn nội lực quốc gia tài trợ cho phát triển kinh tế càng cao và thể hiện năng lực quản lý của nhà nước.
Tỷ lệ thu ngân sách địa phương quyết toán/dự toán:
ngân sách được dự toán hàng năm. Hàng năm các địa phương xây dựng dự toán trên cơ sở tổng hợp toàn bộ các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác trên địa bàn theo quy định của pháp luật. Căn cứ theo mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, mục tiêu tăng trưởng kinh tế, phạm vi thu ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật, dự báo nguồn thu hàng năm đối với từng ngành, lĩnh vực, các cơ sở kinh tế của từng địa phương và những nguồn thu mới phát sinh trên địa bàn để tính đúng, tính đủ từng lĩnh vực thu, từng khoản thu theo chế độ. Quyết toán là khâu cuối cùng của chu trình quản lý NSNN, qua đó đánh giá lại toàn bộ NSNN sau một năm thực hiện, từ khâu lập dự toán, khâu phân bổ cũng như chấp hành và điều hành NSNN. Số liệu và tình hình quyết toán NSNN là cơ sở để các cơ quan quản lý phân tích, đánh giá tình hình tài chính – ngân sách của quốc gia, từ đó có những quyết sách phù hợp nhằm quản lý tối ưu nguồn lực tài chính – ngân sách trong giai đoạn tiếp theo. Đứng trên góc độ thực hiện công tác chuyên môn, có thể hiểu, quyết toán NSNN là việc tổng hợp các khoản thu, chi của nhà nước để lập báo cáo đánh giá tình hình thực thu, thực chi NSNN theo nội dung, chỉ tiêu dự toán ngân sách trong một năm và được cấp có thẩm quyền phê chuẩn. Như vậy, tỷ lệ thu ngân sách quyết toán so với thu ngân sách dự toán sẽ đánh giá được số thực thu so với chỉ tiêu từ đó đánh giá được hiệu quả hoạt động thu ngân sách địa phương trong một năm tài chính.