CHƯƠNG 1 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
1.3. Nhân tố ảnh hưởng tới thu ngân sách địa phương
1.3.1. Tổng quan nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng tới thu ngân sách địa phương
trên cơ sở tổng hợp toàn bộ các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác trên địa bàn theo quy định của pháp luật. Căn cứ theo mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế xã hội, mục tiêu tăng trưởng kinh tế, phạm vi thu ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật, dự báo nguồn thu hàng năm đối với từng ngành, lĩnh vực, các cơ sở kinh tế của từng địa phương và những nguồn thu mới phát sinh trên địa bàn để tính đúng, tính đủ từng lĩnh vực thu, từng khoản thu theo chế độ. Quyết toán là khâu cuối cùng của chu trình quản lý NSNN, qua đó đánh giá lại toàn bộ NSNN sau một năm thực hiện, từ khâu lập dự toán, khâu phân bổ cũng như chấp hành và điều hành NSNN. Số liệu và tình hình quyết toán NSNN là cơ sở để các cơ quan quản lý phân tích, đánh giá tình hình tài chính – ngân sách của quốc gia, từ đó có những quyết sách phù hợp nhằm quản lý tối ưu nguồn lực tài chính – ngân sách trong giai đoạn tiếp theo. Đứng trên góc độ thực hiện công tác chuyên môn, có thể hiểu, quyết toán NSNN là việc tổng hợp các khoản thu, chi của nhà nước để lập báo cáo đánh giá tình hình thực thu, thực chi NSNN theo nội dung, chỉ tiêu dự toán ngân sách trong một năm và được cấp có thẩm quyền phê chuẩn. Như vậy, tỷ lệ thu ngân sách quyết toán so với thu ngân sách dự toán sẽ đánh giá được số thực thu so với chỉ tiêu từ đó đánh giá được hiệu quả hoạt động thu ngân sách địa phương trong một năm tài chính.
1.3. Nhân tố ảnh hưởng tới thu ngân sách địa phương
1.3.1. Tổng quan nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng tới thu ngân sáchđịa phương địa phương
1.3.1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu ngoài nước
Nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng tới thu ngân sách Nhà nước không phải là vấn đề mới trên thế giới. Ngoài những vấn đề lý luận liên quan đến ngân sách nhà nước, nguồn thu ngân sách nhà nước, cấu trúc thu ngân sách nhà nước, chi tiêu ngân sách nhà nước, chính sách tài khoá đã được trình bày trong các nghiên cứu của các nhà kinh tế học như Samuelson, Beggs, Stigliz … thì vấn đề các nhân tố ảnh hưởng tới thu ngân sách Nhà nước cũng trở thành mục tiêu của nhiều đề tài
nghiên cứu. Tổng quan các công trình nghiên cứu ngoài nước về các nhân tố ảnh hưởng tới thu ngân sách nhà nước có thể chia thành hai nhóm: nghiên cứu liên quốc gia và nghiên cứu địa phương.
Nghiên cứu liên quốc gia:
Nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng tới thu ngân sách địa phương sử dụng chỉ số nỗ lực thuế dựa trên hồi quy đã được thực hiện sớm vào những năm 1960s. Điển hình là hai nghiên cứu của Plasschaert (1962) và Hinrichs (1966). Trong nghiên cứu của mình, Plasschaert (1962) tìm thấy mối quan hệ giữa tỷ lệ thu thuế với GNP bình quân đầu người và thương mại quốc tế/GNP ở 20 nước đang phát triển, theo đó thu nhập bình quân đầu người có tác động tích cực tới tỷ lệ thuế. Kết quả tương tự được đưa ra trong nghiên cứu của Hinrichs (1966). Thông qua số liệu hồi quy của 60 quốc gia, nghiên cứu cho rằng độ mở thương mại là nhân tố quan trọng nhất tới tỷ lệ thuế, còn quan trọng hơn so với thu nhập bình quân đầu người đối với các quốc gia đang phát triển.
Bahl (1972) trong nghiên cứu của mình đã đưa ra những đánh giá chi tiết về các nghiên cứu trước đó cũng như thực hiện phương pháp chỉ số nỗ lực thuế dựa trên hồi quy đối với 49 quốc gia kém phát triển. Bahl (1972) cho rằng, mức độ phát triển kinh tế và mức độ thương mại quốc tế trong lịch sử được công nhận rộng rãi là hai nhân tố chính ảnh hưởng tới nỗ lực thu thuế. Quy mô của thương mại quốc tế được kỳ vọng là có tác động tích cực tới tỷ lệ thuế bởi vì đóng góp ngày càng lớn của xuất khẩu trong kinh tế quốc gia thể hiện mức độ ngày càng lớn của lưu thông tiền tệ và công nghiệp hóa trong nền kinh tế. Tuy nhiên viêc sử dụng biến đại diện cho mức độ phát triển kinh tế lại đối mặt với một số vấn đề. Bahl (1972) chỉ ra rằng sử dụng thu nhập bình quân đầu người để đại diện cho sự phát triển kinh tế sẽ dẫn tới các kết quả khác nhau trong các nghiên cứu trước đó. Nguyên nhân quan trọng được chỉ ra là dó thu nhập bình quân đầu người đã không đưa vào tính toán một khu vực quan trọng, khu vực phi tiền tệ. Một lý do khác là vì khi thực hiện so sánh tỷ lệ thuế liên quốc gia, thu nhập bình quân đầu người thường thể hiện bằng đồng USD hơn là đồng tiền nội tệ, và điều này sẽ chịu sử biến động của tỷ giá.
Ngoài ra, Bahl (1972) cũng xem tỷ trọng của khu vực nông nghiệp trong GNP và tỷ trọng ngành khai thác trong GNP là là hai biến đại diện quan trọng cho mức độ phát triển. Kết quả cho thấy tỷ trọng nông nghiệp/GNP có tác động ngược chiều tới tỷ lệ thuế và có mối quan hệ thuận chiều giữa tỷ trọng khai thác/GNP với tỷ lệ thuế.
Tanzi (1989) trong bài nghiên cứu của mình về “Ảnh hưởng của chính sách vĩ mô tới mức độ thuế và sự cân bằng tài khóa ở các nước đang phát triển” đã chỉ ra rằng để đạt được sự giải thích thỏa đáng về mức độ dao động mạnh mẽ của các tỷ lệ thuế, các nhà nghiên cứu không nên chỉ tập trung vào các nhân tố truyển thống như thu nhập bình quân đầu người, độ mở thương mại, tỷ trọng nông nghiệp trong GDP, mà đồng thời cần đưa vào mô hình tới các nhân tố khác như lạm phát, tỷ giá thực hiệu quả, cải cách cấu trúc và mức độ tham nhũng. Tương tự, Ghura (1998) cũng cho rằng các chính sách kinh tế vĩ mô và tham nhũng có ảnh hưởng đến thu thuế. Ghura (1998) đưa vào mô hình các nhân tố sau: thu nhập, cơ sở thuế, các chính sách kinh tế vĩ mô, tham nhũng và môi trường bên ngoài.
Trong mô hình chỉ số nỗ lực thuế dựa trên hồi quy của Fauvelle-Aymar (1999) đối với 86 quốc gia đang phát triển, các biến độc lập được chia thành nhóm biến kinh tế và nhóm biến chính trị. Nhóm biến kinh tế bao gồm các nhân tố thuộc ba khía cạnh: mức độ giàu có của quốc gia, đóng góp của từng khu vực trong sản phẩm quốc nội và độ mở kinh tế. Nhóm biến chính trị bao gồm: chỉ số mức độ đối lập với Chính phủ, chỉ số dân chủ, tần suất các cuộc đảo chính và chỉ số tín nhiệm đối với Chính phủ để phản ánh tính hợp pháp, hiệu quả và uy tín của Chính phủ. Một trong những đóng góp đáng ghi nhận trong nghiên cứu của Fauvelle-Ayamr là bên cạnh sử dụng chỉ tiêu tỷ lệ thuế (đo lường bằng tỷ lệ giữa số thu thuế thực tế/GDP) là biến phụ thuộc, tác giả còn sử dụng biến tỷ lệ doanh thu hiện hành (bao gồm cả doanh thu thuế và doanh thu ngoài thuế ngoại trừ các khoản viện trợ). Đây là chỉ tiêu đo lường ở mức độ rộng hơn của thu ngân sách nhà nước.
Nghiên cứu ở phạm vi rộng với mẫu nghiên cứu gồm 116 quốc gia trong giai đoạn từ 1975 đến 1998 về thu thuế và các nhân tố ảnh hưởng đến thu thuế sử dụng
mô hình chỉ số nỗ lực thuế dựa trên hồi quy, Teera và Hudson (2004) đã đưa vào mô hình các biến độc lập bao gồm tình trạng phát triển, mức độ mở cửa, cấu trúc kinh tế, quy mô dân số, các nhân tố tài chính bên ngoài và kinh tế ngầm. Trong đó kinh tế ngầm được đo lường bởi trốn thuế. Nghiên cứu kết luận rằng, các quốc gia với tình trạng phát triển khác nhau sẽ thể hiện mối quan hệ khác nhau giữa thu thuế và các nhân tố ảnh hưởng.
Dramod (2004) đã trình bày các thách thức mà các quốc gia đang phát triển phải đối mặt trong hoạt động thu thuế. Các thách thức này bao gồm: Thu nhập quốc dân thấp, tích lũy vốn thấp, nghèo đói và bất bình đẳng, dân số đông với tỷ lệ thấp nghiệp cao, miễn thuế nhiều vì lý do chính trị, giao dịch tiền mặt lớn, sự tồn tại của nền kinh tế ngầm, cơ sở thuế hẹp và gánh nặng lên khu vực doanh nghiệp, xu hướng ngược chiều của thuế gián thu, trốn thuế ở mức độ cao. Nghiên cứu cho rằng, để giải quyết vấn đề này, chính phủ của những nước đang phát triển cần từng bước mở rộng cơ sở thuế, giảm bớt hoạt động của kinh tế ngầm, giảm tránh thuế và trốn thuế. Để giảm hoạt động của kinh tế ngầm và trốn thuế, mọi công dân cần phải được cấp số nhận dạng chung giống như số an ninh xã hội của Mỹ để theo dõi mọi giao dịch. Chính phủ cần hạn chế miễn thuế xuất phát từ lý do chính trị, đồng thời cũng cần thể hiện quyền lực trong việc thu thuế.
Tập trung vào các nhân tố ảnh hướng tới thu thuế ở các quốc gia đang phát triển, Bird và cộng sự (2006, 2014) đã nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng tới thu thuế từ cả cơ sở thuế truyền thống (bao gồm GDP bình quân đầu người, tăng trưởng dân số, độ mở thương mại, tỷ trọng thu nhập phi nông nghiệp/GDP) và các nhân tố chính trị - xã hội (bao gồm chỉ số chất lượng quản trị, quy chế nhập cảnh, mức độ đạo đức thuế, kinh tế ngầm, bất bình đẳng thu nhập, mức độ phân cấp tài khóa). Bird và cộng sự (2006, 2014) cũng sử dụng hai biến phụ thuộc bao gồm: nỗ lực thuế (đo lường bằng tỷ lệ giữa thu thuế thực tế và năng lực thuế ước lượng) và nỗ lực thu ngân sách (đo lường bằng tỷ lệ giữa thu ngân sách hiện hành thuwjcc tế và năng lực thu ngân sách hiện hành ước lượng). Nghiên cứu cho thấy, các quốc gia đang phát triển với hoạt động thu thuế nghèo nàn, một giải pháp thực tế được đưa ra là: các
nước nên thúc đẩy quản trị thể chế.
Cũng nghiên cứu trên phạm vi rộng gồm 113 quốc gia, nghiên cứu của Fenochietto và Pessino (2013) đươc đánh giá cao khi xem xét đặc điểm đặc biệt của từng quốc gia. Thay vì phân loại các quốc gia thành các nhóm dựa vào tình trạng phát triển, hai tác giả đã phân loại các quốc gia theo cấu trúc kinh tế đặc biệt của họ. Nhóm thứ nhất bao gồm 96 nước phụ thuộc vào nguồn lực phi tự nhiên và nhóm thứ hai gồm 17 quốc gia kinh tế phụ thuộc vào các nguồn lực tự nhiên. Các nhân tố ảnh hưởng được lựa chọn bao gồm GDP bình quân đầu người, độ mở kinh tế, tỷ trọng thu nhập nông nghiệp/GDP, tổng chi tiêu công cho giáo dục, chỉ số GINI đo lường mức độ bất bình đẳng thu nhập, tỷ lệ lạm phát và chỉ số tham nhũng để đo lường sự không hiệu quả của Chính phủ.
Tập trung vào khu vực châu Á, Javid và cộng sự (2012) phân tích tiềm năng thu ngân sách của các nước đang phát triển trong giai đoạn 1984-2010 (bao gồm ba giai đoạn nhỏ hơn là 1984-1990, 1991-2000, 2001-2010). Kết quả cho thấy GDP bình quân đầu người, tỷ lệ nông nghiệp trên GDP và nợ nước ngoài có ý nghĩa thống kê và ảnh hưởng mạnh mẽ tới hoạt động thu ngân sách trong tất cả các trường hợp. Độ mở thương mại và tỷ lệ lạm phát có ảnh hưởng tới hoạt động thu ngân sách trong một số trường hợp. Trong số các nhân tố về thể chế, kiểm soát tham nhũng và chất lượng hành chính và hiệu quả luật pháp có ảnh hưởng tích cực tới thu ngân sách trong hầu hết các mô hình. Kết quả cũng cho thấy những quốc gia phụ thuộc vào nông nghiệp cũng có nguồn thu nghèo nàn hơn. Phân tích nhấn mạnh hoạt động thu ngân sách phụ thuộc vào mức độ phát triển kinh tế của quốc gia, chất lượng thể chế và quản trị.
Bestley và cộng sự (2014) đã đưa ra các lý do giải thích tại sao nguồn thu ngân sách ở các nước đang phát triển lại thấp. Các nhân tố có thể được chia thành ba nhóm: thứ nhất liên quan đến cấu trúc kinh tế, thứ hai liên quan đến yếu tố chính trị như chất lượng thể chế kém, thiếu minh bạch, thứ ba là các yếu tố thuộc về văn hóa xã hội.
Bên cạnh các nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng tới thu ngân sách ở phạm vi liên quốc gia, cũng có một số các nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng tới thu ngân sách địa phương. Các nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng tới thu ngân sách của chính quyền địa phương chủ yếu tập trung ở các quốc gia đang phát triển như Uganda, Tanzania, Kenya v.v... Nghiên cứu của Ndyamuhaki (2013) nghiên cứu về “Các nhân tố ảnh hưởng tới nguồn thu ngân sách địa phương ở Uganda”. Nghiên cứu này đã chỉ ra các nguyên nhân dẫn tới nguồn thu ngân sách thấp ở các địa phương ở Uganda bao gồm: thiếu hiệu quả quản lý, sự can thiệp chính trị, tham nhũng, trốn thuế, thiếu thông tin có liên quan về thuế, thiếu kiểm toán thuế thu nhập và công tác giáo dục về thuế còn nhiều hạn chế. MoLG (2000) cho rằng tại Uganda, sự can thiệp chính trị cũng ảnh hưởng tới thu ngân sách. Nghiên cứu về phân cấp tài khóa ở Uganda đã cho thấy, ngân sách địa phương đang giảm xuống một phần là do một số nhà chính trị có xu hướng ban hành một số ngày nghỉ thuế (không phải nộp thuế) không chính thức trước bầu cử. Điều này đã làm giảm thu ngân sách của chính quyền địa phương.
Nghiên cứu của Mercy (2013) “Các nhân tố ảnh hưởng tới thu ngân sách địa phương ở Kenya” chỉ ra các nhân tố bao gồm các chính sách và quy định của Chính phủ, thông tin tài chính và hệ thống quản lý hoạt động của chính quyền địa phương, các kế hoạch tăng cường nguồn thu và kỹ năng lao động trong công tác thu thuế. Nghiên cứu kết luận rằng các nhà thu ngân sách đánh giá cao vai trò của công nghệ thông tin trong việc đảm bảo thu ngân sách hiệu quả, tuy nhiên tính sẵn có và khả năng tiếp cận chính là nhân tố cản trở việc thực hiện LAIFORMS (hệ thống quản lý hoạt động và thông tin tài chính của Chính quyền địa phương). Từ đó, nghiên cứu khuyến nghị rằng, có thể nâng cao hiệu quả của LAIFORMS bằng cách tăng cường hệ thống máy tính và nhân viên. Khi đó hiệu quả thu ngân sách cũng sẽ tăng lên. Ngugi (2016) nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng tới thu ngân sách tối ưu của chính quyền địa phương Kenya cũng chỉ ra các nhân tố bao gồm: sự tham gia vào khu vực công, luật pháp, công nghệ và nguồn nhân lực. Trong đó, công nghệ và nguồn nhân lực có ảnh hưởng lớn đến thu ngân sách tối ưu trong khi sự tham gia vào khu vực
công và luật pháp có mức độ ảnh hưởng tương đối nhỏ.
Ngotho và Kerongo (2014) nghiên cứu về các yếu tố quyết định tới nguồn thu ngân sách ở các quốc gia đang phát triển, trường hợp nghiên cứu về thu thuế ở Kenya cũng cho thấy mức độ tuân thủ thuế và mức thuế suất là hai nhân tố chính ảnh hưởng tới thu ngân sách xét dưới góc độ quản trị. Ngoài ra, lạm phát và đầu tư trực tiếp nước ngoài cũng ảnh hưởng tới thu ngân sách. Nghiên cứu khuyến nghị chính phủ cần khởi xướng chiến dịch nâng cao mức độ tuân thủ thuế của người dân để người dân hiểu được tầm quan trọng của thuế đối với cuộc sống cũng như đối với sự tồn tại và phát triển của một quốc gia.
Baffes và Shan (1990) thực hiện nghiên cứu ở Nam Phi nhằm xác định nguyên nhân dẫn tới sự giảm sút trong thu ngân sách, kết quả cho thấy nguyên nhân xuất phát từ chi bất thường. Tương tự Baffes and Shan (1990), James và Nobes (1992) cũng cho rằng chi hành chính trong suốt quá trình ngân sách gây ra sự không hiệu quả trong thu ngân sách đặc biệt là thu thuế. Từ đó, các tác giả đề xuất rằng