CHƯƠNG 1 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
2.2. Thực trạng thu ngân sách nhà nước Việt Nam
2.2.2. Cơ cấu nguồn thu ngân sách Nhà nước
Thu cân đối NSNN bao gồm: Thu theo dự toán Quốc hội; Thu từ quỹ dự trữ tài chính; Thu huy động đầu tư của ngân sách địa phương theo Luật NSNN; Kinh phí đã xuất quỹ ngân sách năm cũ chưa quyết toán và số chuyển nguồn từ năm cũ sang để chi theo chế độ quy đinh; Thu kết dư ngân sách địa phương năm cũ chuyển vào thu NSNN. Trong đó, thu ngân sách theo dự toán là quan trọng nhất và quyết
định tổng thu cân đối ngân sách của cả năm. Thu ngân sách theo dự toán chiếm trung bình 75,62% tổng thu cân đối ngân sách trong giai đoạn 2009-2018, trong đó tỷ lệ này ở mức cao nhất là 77,63% năm 2014 và ở mức thấp nhất là 70,76% năm 2012. Tổng thu xuất quỹ và thu chuyển nguồn chiếm trung bình 19,4% trong giai đoạn 2009-2017. Các nguồn thu còn lại bao gồm thu từ quỹ dự trữ tài chính, thu từ hoạt động đầu tư và thu kết dư ngân sách địa phương chỉ chiếm tỷ trọng rất nhỏ trong tổng thu cân đối NSNN.
Thu theo dự toán bao gồm thu nội địa, thu dầu thô; thu cân đối từ xuất nhập khẩu và thu viện trợ không hoàn lại. Trong các khoản thu này, thu nội địa là nguồn thu được vận động từ nội bộ quốc gia, mang tính ổn định, lâu dài và ảnh hưởng tới sự phát triển bền vững của NSNN. Thu nội địa càng chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu thì NSNN càng bền vững. Ngược lại, nếu thu nội địa chiếm tỷ trọng nhỏ, thu NSNN phải phụ thuộc vào các yếu tố từ bên ngoài (thu viện trợ không hoàn lại, thu cân đối từ xuất nhập khẩu) hoặc các yếu tố có thể gây ảnh hưởng tới nguồn tài nguyên quốc gia (thu từ dầu thô), nguồn thu đấy sẽ không ổn định và thậm chí nếu càng tận thu thì càng ảnh hưởng đến môi trường. Ở các quốc gia đang và kém phát triển có nguồn tài nguyên dầu, thu từ dầu thô thường chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong tổng thu ngân sách. Đây là một nguồn thu không bền vững, một mặt gây ảnh hưởng lớn đến nguồn tài nguyên của quốc gia, mặt khác nguồn thu này phụ thuộc vào sự biến động giá dầu trên thế giới. Giá dầu tăng, thu ngân sách tăng, ngược lại, giá dầu giảm, thu cân đối ngân sách nhà nước sẽ gặp rất nhiều áp lực. Thu cân đối từ hoạt động xuất nhập khẩu cũng chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu ngân sách ở các nước đang và kém phát triển. Các quốc gia này thường đối mặt với tình trạng thâm hụt cán cân thương mại, do vậy Chính phủ các nước có xu hướng ấn định mức thuế nhập khẩu cao (chủ yếu đối với hàng hóa tiêu dùng) để hạn chế nhập khẩu và bảo hộ mậu dịch trong nước. Tuy nhiên, khi mức độ tự do hóa thương mại ngày càng cao, các quốc gia sẽ phải cắt giảm và tiến tới xóa bỏ thuế xuất và nhập khẩu, khi đó nguồn thu từ thuế xuất nhập khẩu sẽ giảm xuống. Như vậy, nếu thu ngân sách quốc gia phụ thuộc vào thu thuế xuất nhập khẩu, quốc gia đó sẽ gặp khó
khăn trong quá trình động viên nguồn thu ngân sách trong điều kiện mở cửa và hội nhập. Trong thu theo dự toán còn có viện trợ không hoàn lại. Mặc dù theo thông lệ quốc tế, viện trợ không hoàn lại là khoản thu trong cân đối, song chúng thường không có kế hoạch chắc chắn, không ổn định. Vì vậy, IMF cũng từng khuyến cáo rằng khi phân tích ngân sách để lập dự toán thì chỉ nên coi các nguồn viện trợ, kể cả viện trợ không hoàn lại, là nguồn bù đắp thâm hụt như các khoản nợ vay. Ngoài ra, đối với các quốc gia được xếp vào nhóm các quốc gia có thu nhập trung bình như Việt Nam, các nguồn viện trợ ưu đãi nói chung và viện trợ không hoàn lại nói riêng sẽ càng ít đi. Do vậy, thu ngân sách không nên phụ thuộc vào thu từ viện trợ không hoàn lại.
Bảng 2 và bảng 3 thể hiện cơ cấu thu nội địa, thu dầu thô, thu từ xuất nhập khẩu và thu viện trợ không hoàn lại trong thu ngân sách theo dự toán trong giai đoạn 2009-2017 về số tuyệt đối và tương đối.
Bảng 2.2. Cơ cấu thu ngân sách theo dự toán ở Việt Nam giai đoạn 2009-2017
Đơn vị: tỷ đồng 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Thu nội địa 280112 377030 443731 47710 6 567403 59356 0 74956 0 886791 1039192 1155293 Thu dầu thô 61137 69179 110205 14010 6 120436 10008 2 67510 37700 49853 66048 Thu từ xuất nhập khẩu 10562 9 130351 155765 10740 4 129385 17300 5 16930 3 156200 197272 202540 Thu viện trợ không hoàn lại 7908 11868 12103 10267 11124 11050 11844 8378 7580 7790 Nguồn: Bộ Tài chính
Bảng 2.3: Tỷ trọng các khoản thu trong thu theo dự toán giai đoạn 2009-2017Đơn vị: % Đơn vị: % 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Thu nội địa 61.59% 64.07% 61.48% 64.92% 68.50% 67.63% 75.09% 78.97% 80,31% 80.70 Thu dầu thô 13.440 % 11.76% 15.27% 19.07% 14.54% 11.4% 6.76% 4.00% 3.85% 4.61 Thu từ xuất nhập khẩu 23.23% 22.15% 21.58% 14.62% 15.62% 19.71% 16.96% 16.56% 15,25% 14.15 Thu viện trợ không hoàn lại 1.74% 2.02% 1.68% 1.40% 1.34% 1.26% 1.19% 0.48% 0.59% 0.54
Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên số liệu ở bảng 2.2
Nhìn vào cơ cấu thu ngân sách ở Việt Nam giai đoạn 2009-2018 có thể thấy thu nội địa chiếm tỷ trọng lớn nhất. Tỷ trọng này tăng đều từ mức 61,59% năm 2009 đến 80,70% năm 2018. Đây là một tín hiệu tích cực trong thu ngân sách nhà nước tại Việt Nam vì thu nội địa chính là nguồn thu đảm bảo sự bền vững cho thu NSNN. Tuy nhiên, tốc độ tăng thu nội địa không ổn định trong giai đoạn 2009- 2018, đặc biệt có xu hướng giảm trong giai đoạn 2015-2018. Nếu năm 2015 thu nội địa tăng 26,28% so với năm 2014 thì đến năm 2018, tốc độ tăng thu nội địa chỉ đạt 17,18% so với năm 2017.
Thu từ dầu thô trong giai đoạn 2009-2013 tăng lên cả về quy mô và cơ cấu trong tổng thu ngân sách. Đặc biệt, năm 2012, thu từ dầu thô chiếm 19,07%, cao hơn cả thu cân đối từ xuất nhập khẩu. Điều này cho thấy, thu từ dầu thô đóng vai trò quan trọng trong tổng thu ngân sách của Việt Nam. Từ năm 2014, thu từ dầu thô bắt đầu giảm trong giai đoạn 2013-2016 và đặc biệt giảm mạnh trong hai năm 2015 và 2016. Năm 2015, số hụt thu từ dầu thô và các khoản thu khác do giảm giá dầu là 63.000 tỷ đồng. Trong đó, thu từ dầu thô hụt khoảng 32.000 tỷ đồng, thu nội địa giảm khoảng 12.000 tỷ đồng do giảm thu từ hoạt động khai thác khí, thu từ Nhà máy lọc dầu Dung Quất v.v…, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu giảm khoảng 19.000 tỷ đồng do trị giá tính thuế xuất khẩu dầu thô, thuế nhập khẩu các mặt hàng
xăng, dầu giảm. Nguyên nhân dẫn tới sụt giảm trong nguồn thu từ dầu thô là do sự giảm sút của giá dầu thế giới. Điều này cho thấy sự bất ổn của thu từ dầu thô trong đóng góp vào tổng thu NSNN. Nhìn vào bảng số liệu có thể thấy, tỷ trọng thu dầu thô trong tổng thu ngân sách có xu hướng giảm dần qua các năm, và ở mức thấp nhất 3,85% năm 2017 so với mức cao nhất 19,07% năm 2012 đã cho thấy tổng thu NSNN đã giảm dần sự phụ thuộc đối với nguồn thu từ dầu thô. Tuy nhiên, đến năm 2018, thu từ dầu thô đã tăng lên trong tổng thu ngân sách, chiếm 4,61% tổng thu ngân sách, tăng hơn cả so với năm 2016.
Thu cân đối từ xuất nhập khẩu chiếm tỷ trọng lớn thứ hai trong tổng thu NSNN. Năm 2009, tỷ trọng thu cân đối từ xuất nhập khẩu ở mức 23,23%, đến năm 2018, tỷ lệ này ở mức 14,15%. So với sự sụt giảm mạnh mẽ của thu từ dầu thô, thu cân đối từ xuất nhập khẩu tương đối ổn định, tuy nhiên tỷ trọng của nguồn thu này so với tổng thu NSNN có xu hướng giảm trong suốt giai đoạn 2009-2018. Điều này hoàn toàn phù hợp với mức độ tự do hóa thương mại ngày càng cao của Việt Nam, khi đó Việt Nam cắt giảm các dòng thuế theo yêu cầu của các hiệp định thương mại tự do. Theo báo cáo công khai Quyết toán ngân sách nhà nước năm 2017, Việt Nam thực hiện giảm thuế suất theo cam kết với các thị trường Hàn Quốc, Asean làm giảm thu mạnh, nhưng nhờ giá trị kim ngạch xuất, nhập khẩu tăng gần 22% so với năm 2016 và tăng cường quản lý thuế, nên vẫn góp phần tăng thu NSNN.
Thu từ viện trợ không hoàn lại chỉ chiếm một tỷ trọng rất nhỏ trong tổng thu NSNN.
Về cơ cấu thu nội địa bao gồm: thu nội địa từ hoạt động sản xuất kinh doanh và thu từ nhà đất. Trong đó, thu nội địa từ sản xuất, kinh doanh bao gồm thu từ doanh nghiệp nhà nước, thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, thu từ doanh nghiệp ngoài quốc doanh, thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, lệ phí trước bạ, thuế bảo vệ môi trường, phí và lệ phí, và các khoản thu khác.
Bảng 2.4. Tỷ trọng một số nguồn thu trong thu nội địa giai đoạn 2009-2018
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Doanh nghiệp nhà nước 30.01 29.74 28.49 29.94 33.32 31.1 27.24 21.84 18.91 13.27 Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài 18.13 17.22 17.37 17.30 19.6 19.75 17.08 16.66 14.81 16.47 Doanh nghiệp ngoài quốc doanh 17.10 18.57% 19.04% 19.30% 18.59 17.69 15.97 16.32 16.12 18.14 Thuế thu nhập cá nhân 5.11 6.97 8.67 9.32 8.2 7.63 7.1 6.96 7.11 8.16 Lệ phí trước bạ 3.45 3.34 3.54 2.48 2.4 - 2.8 - - 2.8 Thuế bảo vệ môi trường 3.20 2.79 2.52 2.66 2.09 1.92 3.22 4.36 3.83 4.07 Phí, lệ phí 3.34 2.66 2.33 2.36 2.52 1.84 - - - 3.24 Thu từ nhà đất 15.59 14.81 13.66 11.37 9.57 10.85 13.78 16.57 11.55 13.31
Nguồn: Tính toán của tác giả dựa trên số liệu của Bộ Tài chính và Tổng cục Thống kê
Thu từ các doanh nghiệp Nhà nước là nguồn thu có tỷ trọng lớn nhất trong thu nội địa với tỷ trọng trung bình là 26,39% trong giai đoạn 2009-2018. Tỷ trọng này đạt mức cao nhất vào năm 2013 (33,32%), sau đó giảm dần và chỉ đạt mức 13,27% năm 2018. Đặc biệt, năm 2018, thu từ doanh nghiệp nhà nước có tỷ trọng thấp hơn so với thu từ doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và doanh nghiệp ngoài quốc doanh trong tổng thu nội địa. Điều này cho thấy đóng góp của các doanh nghiệp Nhà nước vào tổng thu NSNN giảm dần. Vai trò của các doanh
nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và doanh nghiệp ngoài quốc doanh trong nền kinh tế đang tăng lên, thể hiện ở mức đóng góp vào nguồn thu NSNN. Trung bình trong giai đoạn 2009-2018, các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đóng góp 17,44% vào thu nội địa. Con số tương ứng với các doanh nghiệp ngoài quốc doanh là 17,68%. Các khoản thu từ nhà đất chiếm tỷ trọng lớn thứ 3 trong thu nội địa, với mức trung bình là 13,11% trong giai đoạn 2009-2018. Thu từ nhà đất bao gồm thuế nhà đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, thu tiền sử dụng đất, thu bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước. Trong đó thu tiền sử dụng đất chiếm tỷ trọng lớn nhất, hơn 80% tổng số thu từ nhà đất, bằng 6,6% tổng thu NSNN, tương đương 9,1% tổng thu nội địa và 14,7% tổng thu ngân sách địa phương. Việc thu tiền thuê đất được thực hiện theo hai hình thức là trả tiền thuê đất hàng năm và thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê. Thuế thu nhập cá nhân, lệ phí trước bạ, thuế bảo vệ môi trường, phí và lệ phí chỉ đóng góp nhỏ trong thu nội địa, trung bình trong giai đoạn 2009-2018, mức đóng góp của các nguồn thu này lần lượt là 7,52%, 2,07%, 3,07% và 2,61%.