CHƯƠNG 1 : CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
2.1. Hệ thống ngân sách nhà nước ở Việt Nam
Ở Việt Nam, việc tổ chức hệ thống ngân sách cũng dựa vào hệ thống các đơn vị hành chính. Tuy nhiên trong lịch sử, không phải mỗi cấp chính quyền luôn luôn là một cấp ngân sách. Cơ cấu của hệ thống NSNN đã có những thay đổi nhất định theo thời gian.
Từ sau Cách mạng tháng Tám cho tới trước năm 1967, nước ta chỉ có một ngân sách duy nhất (ngân sách Nhà nước), không có sự phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền Nhà nước trong quản lý NSNN. Mọi hoạt động huy động các nguồn tài chính đều nhằm hình thành quỹ NSNN tập trung và mọi chi tiêu từ quỹ tiền tệ này đều nhằm mục tiêu chung của cả nước là “kháng chiến thắng lợi”.
Đến năm 1967, mới bắt đầu có sự phân cấp quản lý ngân sách. Theo đó, hệ thống NSNN gồm hai cấp: ngân sách trung ương và ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, Chính phủ trung ương chỉ phân giao cho chính quyền địa phương thực hiện một số nghiệp vụ nhất định trong hoạt động của NSNN có liên quan trực tiếp đến nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của cấp chính trên địa bàn mình quản lý. Và thực tế đã cho thấy, tổ chức hệ thống NSNN theo mô hình này đã không khuyến khích các cấp chính quyền địa phương phát huy tính chủ động, sáng tạo trong việc khai thác và huy động nguồn tài chính trên địa bàn để phục vụ nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội của địa phương minh. Từ đó tạo tư tưởng ỷ lại, trông chờ của các đơn vị hành chính cấp tỉnh vào sự trợ giúp của ngân sách cấp tỉnh, còn cấp tỉnh lại dựa dẫm vào sự tài trợ từ cấp trung ương.
Để khắc phục tình trạng trên, đến năm 1978, Chính phủ đã quy định trách nhiệm, quyền hạn của chính quyền Nhà nước cấp tỉnh và cấp huyện về quản lý tài chính và ngân sách, theo đó ngân sách địa phương được chia thành hai cấp: ngân sách tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương và ngân sách huyện/quận. Việc thừa nhận hệ thống NSNN gồm ba cấp đã phần nào khắc phục nhược điểm của hệ thống ngân sách hai cấp, khuyến khích địa phương khai thác tiềm năng và thế mạnh trong việc huy động các nguồn thu phát sinh trên địa bàn mình quản lý.
Nhằm tạo điều kiện cho chính quyền cấp xã có phương tiện tài chính để thực thi nhiệm vụ được giao, năm 1983 Chính phủ đã ban hành quyết định, theo đó chính
quyền cấp xã cũng được coi là một cấp ngân sách. Như vậy, từ đây hệ thống NSNN gồm bốn cấp: ngân sách trung ương, ngân sách tỉnh/thành phố, ngân sách huyện/quận và ngân sách xã/phường đã được thừa nhận và áp dụng tại Việt Nam và vẫn được duy trì cho đến nay.
Hiện nay, theo luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 thì “Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương”. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, theo quy định hiện hành, bao gồm:
(i) Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh;
(ii) Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn;
(iii) Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã.
Cụ thể, cơ cấu hệ thống NSNN hiện hành của Việt Nam được mô tả theo sơ đồ sau:
Trong hệ thống ngân sách này, Quốc hội chỉ phân giao nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể cho ngân sách trung ương, đồng thời xác định tổng khối lượng thu, chi trong năm ngân sách cho ngân sách địa phương, còn chính quyền nhân dân mỗi cấp địa phương sẽ quyết định phân phối thu, chi của cấp mình. Giữa các cấp ngân sách có sự tương tác lẫn nhau trong quá trình thu, chi NSNN. Hệ thống NSNN được điều hành tốt vừa là kết quả vừa là nguyên nhân của một nền kinh tế - xã hội ổn định. Một cấp ngân sách được điều hành tốt không chỉ liên quan đến việc ổn định, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trong phạm vi của cấp chính quyền tương ứng quản lý mà còn góp phần vào việc điều hành ngân sách cấp khác, địa phương khác thuận lợi hơn và ngược lại.
2.1.2. Quan hệ giữa các cấp ngân sách
Theo Luật Ngân sách Nhà nước 2015, quan hệ giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được thể hiện thông qua những nội dung cụ thể sau:
a) Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm công bằng và phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách cấp dưới;
b) Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm (gọi chung là thời kỳ ổn định ngân sách). Chính phủ trình Quốc hội quyết định thời kỳ ổn định
HỆ THỐNG NSNN
Ngân sách Trung ương Ngân sách địa phương
Ngân sách cấp tỉnh
Ngân sách cấp huyện
ngân sách giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định thời kỳ ổn định ngân sách giữa các cấp ở địa phương;
c) Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; trường hợp cần ban hành chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách sau khi dự toán đã được cấp có thẩm quyền quyết định thì phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp;
d) Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu ngân sách hàng năm (phần ngân sách địa phương được hưởng) để chi cho các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên đối với địa phương nhận bổ sung từ ngân sách cấp trên) hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên (đối với những địa phương có điều tiết về ngân sách cấp trên);
đ) Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó;
e) Ủy ban nhân dân các cấp được sử dụng ngân sách cấp mình để hỗ trợ cho các đơn vị do cấp trên quản lý đóng trên địa bàn trong các trường hợp:
Khi xảy ra thiên tai và các trường hợp cấp thiết khác mà địa phương cần khẩn trương huy động lực lượng để bảo đảm ổn định tình hình kinh tế - xã hội;
Các đơn vị do cấp trên quản lý khi thực hiện chức năng của mình, kết hợp thực hiện một số nhiệm vụ theo yêu cầu của cấp dưới.