CHƢƠNG I LÝ LUẬN CHUNG VỀ SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP
2. Sửa đổi hiến pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam
2.3. Mục đích, phạm vi, giới hạn sửa đổi hiến pháp
2.3.1. Mục đích sửa đổi hiến pháp
Từ những yêu cầu cấp thiết đặt ra cần phải sửa đổi Hiến pháp 1992, Đảng và Nhà nước chủ trương sửa đổi hiến pháp nhằm đạt được các mục đích sau đây:
Thứ nhất, ghi nhận những thành quả của đất nước đã đạt được kể từ năm 1945
đến nay, nhất là sau 25 năm đổi mới và thể chế hóa kịp thời các quan điểm mới của Đảng trong Nghị quyết của Đại hội Đảng lần thứ XI, bảo đảm tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội.
Việc sửa đổi Hiến pháp 1992 là nhằm thể chế hóa kịp thời các quan điểm, đường lối chiến lược phát triển đất nước trong Nghị quyết Đại hội lần thứ XI của Đảng, tạo nền tảng pháp lý cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước khi bước vào giai đoạn chiến lược mới, đặc biệt là những vấn đề đã được khẳng định trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, đó là: xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, thực hiện đại đoàn kết dân tộc, tăng cường và mở rộng mặt trận dân tộc thống nhất; xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; Nhà nước tôn trọng và bảo đảm các quyền con người, quyền công dân; nhân dân thực hiện quyền làm chủ thông qua hoạt động của Nhà nước, của cả hệ thống chính trị và các hình thức dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện; quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân cơng, phối hợp và kiểm sốt giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; Nhà nước chịu sự giám sát của nhân dân; tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ, có sự phân cơng, phân cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của Trung ương dưới sự lãnh đạo của Đảng. [16]
Thứ hai, tháo gỡ những vướng mắc lớn trong quá trình thi hành Hiến pháp 1992
Công cuộc cải cách nền kinh tế, cải cách hành chính, cải cách tư pháp và cải cách pháp luật trong những năm qua tuy đạt được một số kết quả tích cực ban đầu, nhưng chưa được triệt để vì bị “vướng” các quy định của Hiến pháp 1992, nhất là về cải cách tư pháp, về cải cách hành chính.
Trên thực tế, trong thời gian qua, để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, Đảng ta đã chủ trương cải cách trong một số lĩnh vực, nhưng vì vướng các quy định của hiến pháp nên đã phải thực hiện dưới hình thức thí điểm. Cách làm này khơng chỉ làm ảnh hưởng đến nguyên tắc tối thượng của hiến pháp, mà còn làm giảm hiệu quả của các chủ trương cải cách mà Đảng ta đã đề ra.
Thứ ba, bảo đảm thực hiện thắng lợi Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời
kỳ quá độ, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011- 2020 của đất nước và hội nhập quốc tế.
Với tư cách là đạo luật gốc, hiến pháp vừa là bản hiến chương thể hiện chủ thuyết về phát triển chính trị, kinh tế, văn hố và xã hội vừa là nền tảng chính trị - pháp lý để bảo đảm cho sự phát triển ổn định, lâu dài của một quốc gia, dân tộc. Vì vậy, việc sửa đổi hiến pháp lần này là rất quan trọng nhằm mở đường cho việc tiếp tục xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, hoàn thiện hành lang pháp lý cho việc thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ đến năm 2020 và định hướng đến năm 2050, góp phần bảo đảm thực hiện thắng lợi Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và hội nhập quốc tế.
Thứ tư, bảo đảm yêu cầu phát huy dân ch ủ, đảm bảo quyền lực thuộc về nhân dân; phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa một cách có hiệu quả, đảm bảo công bằng và tiến bộ xã hội, phát triển bền vững đất nước; hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, kiểm sốt có hiệu quả quyền lực Nhà nước. Đây được xem là các mục tiêu của lần sửa đổi hiến pháp này. [13]
Sửa đổi hiến pháp để phát huy dân chủ, đảm bảo quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân, bởi vì, nhìn vào thực tế, vẫn cịn nhiều bất cập, hạn chế về việc thực hành dân chủ: bầu cử và các cơ chế kiểm soát quyền lực Nhà nước trực tiếp của nhân dân đối với bộ máy Nhà nước còn nhiều hạn chế, thiếu vắng nhiều hình thức, cho nên, hiến pháp sửa đổi phải quy định rõ các phương thức dân chủ, tức là cách thức để nhân dân thực hiện quyền lực Nhà nước, đó là dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện mà việc hoàn thiện chế độ bầu cử là biểu hiện cao nhất được xem là tiêu chí quan trọng của một bản hiến văn dân chủ. Bởi lẽ, bầu cử là hình thức dân chủ cao nhất, để cử tri thực hiện đầy đủ hơn, thực chất hơn quyền bầu cử và đề cao trách nhiệm của đại biểu dân cử... Theo đó, hiến pháp sửa đổi cần thành lập được một thiết chế hiến định độc lập (Hội đồng bầu cử quốc gia là một gợi ý). Hiến pháp sửa đổi cũng cần mở rộng thêm các quyền tự do dân chủ như quyền được tiếp cận thông tin, tự do lập hội... đặc biệt là quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý; xác định rõ hơn trách nhiệm của Nhà nước trong việc tạo điều kiện để công dân thực
hiện quyền tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan Nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân. Đồng thời hiến pháp sửa đổi cần có những điều chỉnh về quyền lập hiến và sửa đổi hiến pháp cho phù hợp. Thêm vào đó, hiến pháp sửa đổi cũng cần có những quy định nhằm đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân trong lĩnh vực kinh tế: tạo mơi trường pháp lý, cơ chế, chính sách để giải phóng sức dân, giải phóng sức sản xuất. Đồng thời cần phân định chức năng của Nhà nước và xã hội nhằm từng bước xã hội hóa các hoạt động mà các lực lượng xã hội có thể đảm đương.
Nền kinh tế ở nước ta là nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản. Trong nền kinh tế đó, cơ chế thị trường phải được vận hành đầy đủ, linh hoạt để phát huy mọi nguồn lực nhằm phát triển nhanh và bền vững nền kinh tế, nâng cao đời sống của nhân dân, xóa đói giảm nghèo, tăng cường đồn kết, đồng thuận xã hội để thực hiện mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh; phát triển kinh tế đi đơi với phát triển văn hóa, xã hội, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội ngay trong từng bước và từng chính sách; chủ động, tích cực hội nhập quốc tế, đồng thời giữ vững, tăng cường tính độc lập, tự chủ của nền kinh tế. Trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường với sự tác động của nhiều yếu tố trong và ngoài nước, với sự tham gia của ngày càng nhiều chủ thể thuộc nhiều thành phần kinh tế như hiện nay, đòi hỏi Nhà nước phải bảo đảm và phát huy quyền tự do kinh doanh theo pháp luật để mọi cơng dân có nhu cầu, có điều kiện đều được tham gia hoạt động kinh doanh trong khn khổ pháp luật thơng thống, mọi thành phần kinh tế, mọi chủ thể kinh tế đều được coi trọng, cạnh tranh bình đẳng, lành mạnh và văn minh, trong đó kinh tế Nhà nước giữ vai trò chủ đạo. [15]
Nhà nước quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa bằng luật pháp, cơ chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và các nguồn lực kinh tế, giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, tạo lập, phát triển đầy đủ các yếu tố thị trường và các loại thị trường, cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao sức cạnh
tranh của nền kinh tế, định hướng phát triển, phát huy mặt tích cực, hạn chế mặt trái, mặt tiêu cực của cơ chế thị trường.
Mặt khác, trong điều kiện các quy luật thị trường chưa hoạt động đồng bộ, chưa phát huy đầy đủ tác dụng, Nhà nước thực hiện đầy đủ chức năng quản lý kinh tế - xã hội, làm tốt vai trò “bà đỡ” cho sự ra đời của hệ thống thị trường, giúp cho thị trường vận hành thông suốt.
Trong nền kinh tế thị trường, chiến lược, quy hoạch dài hạn, ngắn hạn phát triển kinh tế - xã hội tuy khơng cịn mang tính chất như trong cơ chế kinh tế tập trung, bao cấp nhưng vai trị của nó khơng hề bị hạ thấp. Cùng với sự chuyển đổi từ kinh tế kế hoạch hóa sang kinh tế thị trường có thể nói là rất nhanh và thành công, nền kinh tế thị trường không được xây dựng trên cơ sở diễn tiến tự nhiên, vì thế thiếu sự tích lũy tự nhiên, sự phát triển mang nhiều yếu tố rủi ro. Vì vậy, khơng thể để xảy ra tình trạng tự phát. Sửa đổi hiến pháp tạo điều kiện để các cơ quan chức năng có cơ sở để hoạch định, tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện chính sách, xây dựng, hoàn thiện thể chế nhằm bảo đảm phát triển hài hòa, bền vững; loại bỏ mâu thuẫn xã hội, sự chênh lệch giàu nghèo đang có xu hướng vượt quá khả năng chịu đựng của xã hội; tăng cường khả năng tự kiểm sốt của nền hành chính; xóa bỏ hoặc hạn chế thấp nhất những hiện tượng tiêu cực như tham nhũng đất đai, sự rối loạn khó kiểm sốt của thị trường bất động sản, tình trạng lãng phí và thiếu kiểm soát trong việc quản lý và sử dụng tài nguyên của đất nước, những bất cập trong hoạt động kinh doanh của khu vực kinh tế Nhà nước. Tất cả những tiêu cực đó của nền kinh tế là “sản phẩm” của sự “khơng tương thích” giữa bản Hiến văn ra đời cách đây hơn 20 năm với tình hình thực tại khi mà nền kinh tế thị trường đã bước qua thời kỳ sơ khai, sự phát triển các quan hệ kinh tế thị trường định hướng XHCN đã bước đến những bước tiến xa hơn. Những bất cập đó trong thực tế cuộc sống đã tác động đến những phạm trù cơ bản của hiến pháp cần phải được đánh giá đúng thực chất như: tính chất của quyền lực Nhà nước, kiểm soát quyền lực Nhà nước… Tất cả những bất cập trên đã thôi thúc phải sửa đổi hiến pháp để đẩy mạnh công cuộc đổi mới, tạo động lực mới cho sự phát triển kinh tế của đất nước.
Trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, Nhà nước cần được hồn thiện đi đơi với việc hoàn thiện pháp luật, đảm bảo và bảo vệ quyền con người, quyền công dân; bảo đảm quyền lực thuộc về nhân dân, phân định rành mạch ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Thực tế, tại lần sửa đổi vào năm 2001, Hiến pháp 1992 đã bổ sung một số nguyên tắc rất quan trọng của cơ chế quyền lực Nhà nước: “quyền
lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân cơng và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Điều 2, Hiến
pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)). Tuy nhiên, việc hiến định tính chất, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy Nhà nước từ đó đến trước năm 2013 vẫn chưa có những quy định cụ thể về các yếu tố của cơ chế phân cơng, phối hợp và kiểm sốt quyền lực Nhà nước. Hiến pháp sửa đổi để xác định rõ ba bộ phận quyền lực với những thiết chế thực hiện các quyền lực đó; đồng thời, bảo đảm sự phối hợp, kiểm soát thực hiện quyền lực dưới sự lãnh đạo của Đảng, từng bước xây dựng xã hội công dân cũng như tăng cường sự đồng thuận xã hội, tránh những xung đột khơng cần thiết giữa người dân với chính quyền. [15]
Thứ năm, thể hiện sự đổi mới tư duy và kỹ thuật lập hiến theo hướng bảo đảm
để hiến pháp giữ đúng vị trí, vai trị là đạo luật cơ bản của Nhà nước và xã hội. Các bản Hiến pháp năm 1959, 1980 và năm 1992 được ban hành trong bối cảnh hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện, đặc biệt là thiếu nhiều đạo luật chuyên ngành điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong điều kiện đó, Hiến pháp đã phải làm thay nhiệm vụ của các đạo luật thông thường, nhất là về kinh tế, xã hội. Các quy định cụ thể, chi tiết trong các bản hiến pháp về chính sách của Nhà nước đối với các lĩnh vực kinh tế, văn hố, khoa học cơng nghệ, giáo dục cũng như các quy định cụ thể khác đã phát huy hiệu quả trong quá trình xây dựng và bảo vệ Tổ quốc. Tuy nhiên, cách quy định quá cụ thể của hiến pháp đã làm cho một số nội dung của hiến pháp trở nên nhanh chóng lạc hậu với thời gian, khơng phù hợp với bản chất của hiến pháp với tư cách là đạo luật gốc, làm suy giảm vị trí tối thượng của hiến pháp.
Hiện nay, hệ thống pháp luật của nước ta về cơ bản đã tương đối đầy đủ, đồng bộ, điều chỉnh ngày càng sâu rộng các quan hệ phát sinh trong xã hội và đang bước vào giai đoạn hoàn thiện. Các luật về tổ chức cũng như các luật điều chỉnh về các quan hệ phát sinh trong các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội... ngày càng được hồn thiện, tăng về số lượng và nâng cao về chất lượng. Các chính sách của Nhà nước trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội đã được điều chỉnh ngày càng đầy đủ trong các đạo luật chuyên ngành.
Trong điều kiện đó, cần thiết thay đổi cách xây dựng hiến pháp. Theo đó, hiến pháp chỉ nên tập trung quy định về phân công, tổ chức quyền lực Nhà nước, là hiến chương ghi nhận và bảo đảm quyền tự do cơ bản của công dân, là cơ sở pháp lý cao nhất cho việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Các vấn đề về chế độ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học, cơng nghệ, an ninh, quốc phòng... chỉ nên quy định khái quát, thể hiện định hướng theo đường lối phát triển của Đảng. [11]