CHƢƠNG I LÝ LUẬN CHUNG VỀ SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP
2. Sửa đổi hiến pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam
2.4. Sửa đổi Hiến pháp 1992 (lần sửa đổi năm 2001)
2.1.1. Đổi mới tổ chức quyền lực Nhà nước
Nghiên cứu các quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), có thể thấy rằng, ngồi nguyên tắc về tính thống nhất của quyền lực Nhà nước, phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, những biểu hiện, địi hỏi đối với mơ hình Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa chưa được thể chế hoá đầy đủ trong từng chế định cũng như các quy định cụ thể của Hiến pháp, nhất là các Chương về tổ chức bộ máy Nhà nước.
Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một chủ trương nhất quán được ghi nhận trong các văn kiện của Đảng, gần đây là văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X. Nhiệm vụ đặt ra là phải kiên trì việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan tư pháp và chính quyền địa phương.
Hoạt động của các cơ quan Nhà nước trung ương thời gian qua, về cơ bản, đã được định hướng theo các tiêu chí của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, được đánh giá là bước đầu đáp ứng yêu cầu của công cuộc phát triển đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền, hội nhập kinh tế quốc tế. Tuy nhiên, để thực sự vươn tới và hiện thực hố các địi hỏi của mơ hình Nhà nước pháp quyền thì trước hết, nhu cầu đổi mới tổ chức quyền lực Nhà nước cũng như mối quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước phải tuân thủ các nguyên tắc về tổ chức quyền lực Nhà nước trong Nhà nước pháp quyền.
Về nhu cầu đổi mới Quốc hội
Điều 83 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) của nước ta quy định:
“Quốc hội quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, về quan hệ xã hội và các hoạt động của cơng dân”. Như vậy, có thể thấy rằng, phạm vi quyền lập pháp của Quốc hội rất
rộng, gần như khơng có giới hạn. Hiến pháp cần đi xa hơn trong việc quy định chi tiết thẩm quyền của Quốc hội, cần xác định những quan hệ xã hội nào thuộc phạm vi của luật. Khoản 2 Điều 11 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định cụ thể hơn: “Luật của Quốc hội quy định các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phịng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tơn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, cơng nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ chức và hoạt động của tổ chức bộ máy Nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân”. Từ đây đặt ra vấn đề, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Hiến pháp nên quy định những gì và những gì nên dành cho Luật Tổ chức Quốc hội. Theo quy định tại Điều 83 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm
2001), “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” là “cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”. Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước và có giá trị tối thượng. Do vậy, chỉ có hiến pháp mới được quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Luật Tổ chức Quốc hội chỉ chi tiết hóa cách thức, quy trình thực hiện các quyền đó. Nếu Quốc hội quy định về nội dung thẩm quyền của Quốc hội, tức là Quốc hội tự ấn định quyền hạn cho mình - một điều khơng đúng với tinh thần kiểm soát quyền lực trong Nhà nước Pháp quyền. Do vậy, Luật Tổ chức Quốc hội nên là luật về thủ tục mà không phải là luật về nội dung. Hiến pháp cần sửa đổi để làm căn cứ xác định về vị trí của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền, cơ cấu tổ chức Quốc hội trong bối cảnh đổi mới hoạt động lập pháp, giảm ban hành Lệnh, tăng cường vai trò của các Ủy ban của Quốc hội, mối quan hệ của Quốc hội với các cơ quan Nhà nước khác trong xu hướng thực hiện nguyên tắc phân cơng phối hợp và kiểm sốt giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp… Về vị trí của Quốc hội, đã đến lúc cần phân biệt giữa khái niệm “toàn quyền” với “quyền lực cao nhất”. Trong quan hệ với các cơ quan khác của Bộ máy Nhà nước, Quốc hội là cơ quan có quyền lực cao nhất. Trong quan hệ với Chính phủ, có thể thấy rằng, Chính phủ có thể coi là một trong những cơ quan chấp hành của Quốc hội, song không phải là cơ quan duy nhất, và cũng có nhiều việc Chính phủ thực hiện theo quy định của luật pháp, không phải theo Nghị quyết của Quốc hội. Vì vậy, nên sửa đổi hiến pháp theo hướng: Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của quốc gia, thực hiện quyền hành pháp, đồng thời là một cơ quan chấp hành của Quốc hội. [11]
Về nhu cầu đổi mới Chính phủ
Ở nước ta, Chính phủ được coi là cơ quan hành chính cao nhất, cơ quan quản lý Nhà nước về các mặt kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, quốc phịng, an ninh, đối ngoại. Điều 112 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) liệt kê các nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Vì Điều 109 đã coi Chính phủ là cơ quan hành chính, mà khơng phải là cơ quan hành pháp nên các quyền của Chính phủ mà Điều 112 sau đó đề cập cũng rất hạn chế, mặc dù có tới 11 khoản, nhiều điều mục nhưng ít chất
lượng. Chính phủ được quy định những thẩm quyền khá thụ động. Do Chính phủ được coi là cơ quan hành chính nên những thẩm quyền của Chính phủ liên quan đến chính sách chủ yếu là chấp hành, thi hành. Nói đến Chính phủ là nói đến một nơi hoạch định chính sách. Nhưng Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) chưa làm nổi bật thẩm quyền về chính sách của Chính phủ. Thay vào đó, vai trị quyết định chính sách lại được hiến pháp trao cho Quốc hội cịn Chính phủ được coi là một thiết chế chấp hành chính sách. Điều này thể hiện qua các quy định như: Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn: thực hiện chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; thực hiện chính sách xã hội, chính sách dân tộc, chính sách tơn giáo…
Những quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) về thẩm quyền của Chính phủ như vậy là chưa sát với lý luận về Chính phủ và chưa phù hợp với thực tiễn. Chính phủ ở thời kỳ nào và ở quốc gia nào cũng được coi là trung tâm của chính quyền, là động lực của sự phát triển đất nước. Chính phủ là một chế định chủ động, năng động và có tính quyết định. Một giáo sư Hiến pháp học khẳng định: trong bất cứ chế độ nào, Nội các hay Tổng thổng, điều cần phải nhấn mạnh tới là: động cơ trong một nền dân chủ thời nay không phải ở các hội nghị dân biểu (Quốc hội), mà ở hành pháp. Do đó, một nền dân chủ hiện đại, phải có nền hành pháp lành mạnh. Dầu là hành pháp kiểu Đông phương hay Tây phương… một nền dân chủ thời nay trước hết là một hành pháp mạnh và ổn cố. [10, tr194]. Việc hiến pháp Việt Nam đặt Chính phủ vào một vị trí chấp hành chính sách chưa thể hiện vai trị của Chính phủ là động lực của nền dân chủ.
Hiến pháp cần nhìn nhận chính xác hơn vai trị của Chính phủ trong việc khởi thảo chính sách. Cùng với việc thừa nhận Chính phủ là cơ quan hành pháp quốc gia, hiến pháp cần quy định Chính phủ là cơ quan hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Quốc hội là diễn đàn cơng khai quyết định các chính sách mà Chính phủ trình lên, phản biện các chính sách đó, kiểm tra sự tương hợp giữa chính sách của Chính phủ với lợi ích tổng thể của nhân dân và sau khi thông qua, Quốc hội phải tập trung giám sát chặt chẽ việc thực hiện các chính sách đó.
Một hạn chế có thể nhận thấy nữa là hiến pháp liệt kê nhiều điều mục về thẩm quyền của Chính phủ nhưng khơng đầy đủ. Chính phủ điều hành xã hội trong khi xã hội biến chuyển thường xuyên. Liệt kê cụ thể thẩm quyền của Chính phủ sẽ dẫn đến khả năng thiếu ổn định của hiến pháp, hiến pháp phải thay đổi thường xuyên. Thực ra, khi hiến pháp đã gọi Chính phủ là cơ quan hành pháp, điều này đã bao hàm tất cả những thẩm quyền cần thiết của Chính phủ. Khơng thể liệt kê hết được những chính sách mà Chính phủ phải điều hành. Tuy nhiên điều này khơng có nghĩa là tạo ra một chính phủ khơng có giới hạn vì thẩm quyền của Chính phủ bị giới hạn bởi thẩm quyền của Quốc hội, của Tịa án, các quyền của chính quyền địa phương, các quyền còn lại sẽ thuộc về phạm vi hành pháp của Chính phủ. Cịn những hình thức để thực hiện quyền hành pháp là một vấn đề mang tính kỹ thuật, khơng cần liệt kê trong hiến pháp.
Đối với cơ quan chính quyền Nhà nước ở địa phương
Nhu cầu sửa đổi hiến pháp để hồn thiện chế định này hình thành đã từ lâu và rõ ràng nhất là khi xây dựng Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hai cơ quan nói trên. Về các cơ quan chính quyền địa phương, Văn kiện Đại hội Đảng X tiếp tục định hướng: bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nơng thơn, đơ thị, hải đảo. Với định hướng như vậy, nhiều nội dung của Luật chỉ có thể sửa đổi khi có căn cứ từ hiến pháp. Do vậy, nhu cầu sửa đổi hiến pháp để hồn thiện tổ chức chính quyền địa phương được đặt ra một cách cấp thiết.
Có thể nhận thấy rằng, hiến pháp khơng phải là những định hướng chính trị, đạo đức hoặc mang tính triết lý mà là một đạo luật xác thực và bản thân nó có hiệu lực pháp lý cho dù có tính chất bền vững và cố định hơn so với luật thường. Là văn bản chính trị - pháp lý quy định chủ yếu về hai nội dung là tổ chức quyền lực Nhà nước, quyền cơ bản của công dân, hiến pháp phải thực sự là định hướng chính trị vững chắc với khả năng tạo dựng và duy trì khn khổ pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động của toàn bộ hệ thống chính trị.
Xét về mặt lý thuyết, để trở thành văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất, các quy định của hiến pháp phải đáp ứng yêu cầu về sự chuẩn mực, là nền tảng đầy đủ và toàn diện cho toàn bộ tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước. Tính ổn định vốn có là một tiêu chí, song khơng thể được q đề cao một khi nhu cầu sửa đổi hiến pháp đã thực sự trở nên cần thiết. Thực tế thời gian qua cho thấy, để hoàn thiện tổ chức bộ máy Nhà nước theo mơ hình Nhà nước pháp quyền XHCN, các luật về tổ chức các cơ quan Nhà nước phải được sửa đổi cơ bản, thay vì “sửa đổi, bổ sung một số Điều”. Những dẫn chứng cụ thể được trình bày trên đây cho thấy, hồn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và các cơ quan chính quyền địa phương khơng thể giải quyết một cách triệt để ở tầm của các đạo luật mà phải bắt đầu từ hiến pháp. Cần khắc phục quan niệm cho rằng, khi hiến pháp khơng quy định (về một vấn đề nào đó) thì luật có thể có quy định mang tính “bổ sung” cho hiến pháp. [11]
Trong quá trình nghiên cứu sửa đổi một số luật, đã có ý kiến đề nghị Quốc hội đồng thời với việc thơng qua luật thì biểu quyết sửa đổi ngay một số quy định cụ thể của hiến pháp. Đề nghị này hướng tới việc tạo dựng cơ sở pháp lý cho việc hoàn thiện nhanh tổ chức và hoạt động của cơ quan Nhà nước, đáp ứng đòi hỏi của thực tế quản lý Nhà nước, sự phát triển của kinh tế, xã hội. Tuy nhiên, khó có thể đi theo con đường này vì: thứ nhất, vẫn chưa bảo đảm tính triệt để, tổng thể và việc sửa luật chỉ dừng ở quy mô “một số Điều” và khơng thể giải quyết tồn diện mối quan hệ giữa các cơ quan trong cơ chế phân công, phối hợp thực hiện quyền lực Nhà nước; thứ hai, không bảo đảm yêu cầu chung về thủ tục nghiêm ngặt và đặc biệt của việc sửa đổi hiến pháp. [2]
Như vậy, để đáp ứng yêu cầu cải cách bộ máy Nhà nước, đổi mới hệ thống chính trị, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp 1992 cần được sửa đổi một cách tổng thể.