CHƢƠNG I LÝ LUẬN CHUNG VỀ SỬA ĐỔI HIẾN PHÁP
2. Sửa đổi hiến pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam
2.6. Một số điểm mới của Hiến pháp 2013
Sau một thời gian tổ chức lấy ý kiến đóng góp của tồn thể quần chúng nhân dân và thơng qua quá trình tiếp thu, chỉnh lý của cơ quan soạn thảo, DTSĐHP năm 1992 đã được thông qua sau 3 lần cho ý kiến tại các kỳ họp Quốc hội với tỷ lệ 97,59%. Hiến pháp sửa đổi với 11 chương, 120 điều (giảm 1 chương và 27 Điều; có 7 Điều mới và 12 Điều được sửa đổi so với Hiến pháp năm 1992; ) có nhiều điểm mới cả về nội dung và kỹ thuật lập hiến; bố cục hợp lý, chặt chẽ và khoa học, bảo đảm các quy định của Hiến pháp đúng tầm là đạo luật cơ bản, có hiệu lực pháp lý cao nhất, có tính ổn định lâu dài. Những điểm mới cụ thể như:
2.6.1. Về hệ thống chính trị và cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước
- Về địa vị pháp lý của Đảng Cộng sản Việt Nam, ngồi việc tiếp tục xác định vai trị lãnh đạo nhà nước và xã hội của Đảng, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung thêm 2 quy định: “Đảng Cộng sản Việt Nam gắn bó mật thiết với nhân dân, phục
vụ nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân về những quyết định của mình” (khoản 2, Điều 4, Hiến pháp 2013). Đồng thời quy định bổ sung “các đảng viên Đảng cộng sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ
Hiến pháp và pháp luật” (khoản 3, Điều 4, Hiến pháp 2013). Các quy định mới trên
đây là hoàn toàn hợp lý và cần thiết. Những quy định này xác định nghĩa vụ của các tổ chức của Đảng và các đảng viên Đảng Cộng sản Việt Nam phải gắn bó mật thiết với nhân dân, phục vụ nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân về các quyết định của mình. Các quy định này là cơ sở pháp lý để nhân dân giám sát các tổ chức của Đảng và các Đảng viên hoạt động theo đúng các yêu cầu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa;
- Trong chương Chế độ chính trị cịn có quy định bổ sung mới về vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, đó là “vai trò phản biện xã hội, tham gia xây dựng Đảng, nhà nước, hoạt động đối ngoại nhân dân, góp phần xây dựng và bảo vệ Tổ quốc”. Vai trò phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là bổ sung quan
trọng trong Hiến pháp năm 2013. Chế độ chính trị nhất nguyên của các nước xã hội chủ nghĩa có ưu thế là sự thống nhất chính trị cao, sự ổn định của đường lối và quyết sách chính trị, tuy nhiên cũng có hạn chế là thiếu sự phân tích phản biện đúng mức nên đơi khi các quyết sách chưa được nhìn nhận, xem xét trên nhiều bình diện khác nhau một cách khách quan và đầy đủ. Việc bổ sung quy định trên đây về vai trị của Mặt trận là hồn tồn phù hợp với điều kiện hội nhập quốc tế, tồn cầu hóa hiện nay ở Việt Nam.
- Tại khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 đã xác định:“ Quyền lực nhà nước
là thống nhất, có sự phân cơng, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. So với Hiến pháp
năm 1992, Hiến pháp năm 2013 bên cạnh quy định về phân công, phối hợp đã bổ sung thêm việc kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Sự bổ sung này là cần thiết để khắc phục những yếu kém trong kiểm soát quyền lực nhà nước của bộ máy nhà nước ta theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001). [32]
- Hiến pháp năm 2013 thể hiện sự tiếp nhận những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân chia quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà nước khi xác lập vị trí, tính chất của Quốc hội, Chính phủ, Tịa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân một cách rõ ràng. Hiến pháp năm 2013 đã xác định rõ Quốc hội là cơ quan thực hiện
quyền lập hiến, quyền lập pháp (Điều 69), Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Điều 94), Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp (Điều 102);Viện kiểm sát nhân dân thực hiện quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp (Điều 107). Đồng thời bổ sung một số thiết chế hiến định độc lập, bao gồm Hội đồng bầu
cử quốc gia và Kiểm tốn Nhà nước. Theo đó:
Về Quốc hội
Những ý kiến về quyền lập Hiến, lập pháp của nhân dân đã được ghi nhận và phản ánh trong Hiến pháp 2013, tại Điều 69 khi quy định “ Quốc hội thực hiện quyền
lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trong của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”. Như vậy, Quốc hội khơng cịn là cơ quan
duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp như trong Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm
1992 quy định. Quy định như vậy là phù hợp với quy định ở điều 84 Hiến pháp 2013. Cùng với quy định tại khoản 4 Điều 20 “việc trưng cầu ý dân về Hiến pháp do Quốc
hội quyết định” mở ra một cơ chế lập hiến mới với sự kết hợp giữa thẩm quyền của
Quốc hội với thẩm quyền lập hiến của nhân dân thông qua trưng cầu dân ý. Sáng quyền lập pháp cũng được mở rộng hơn cho các chủ thể bao gồm Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban Quốc hội, Chính phủ, Tịa án...
Ngồi ra Hiến pháp 2013 còn quy định những điểm mới quan trọng về thẩm quyền của Quốc hội như: bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc giám sát, quy định tổ chức và hoạt động, quyết định nhân sự đối với Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước (Khoản 2 điều 70, Hiến pháp 2013); chỉ quy định, Quốc hội quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước (khoản 3, Điều 70 Hiến pháp 2013) chứ không quyết định kế hoạch phát triển xã hội của đất nước như trong Điều 84 Hiến pháp 1992, cũng không quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (khoản 1, Điều 70 Hiến pháp 2013). Sự thay đổi quan trọng này là để “…xác định rõ hơn vai trò, trách nhiệm và mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ”, trao thực quyền cho Chính phủ để Chính phủ chủ động hơn, năng động hơn trong điều hành, quản lý, cũng là phù hợp với bộ máy Nhà nước trong điều kiện mở rộng phát triển kinh tế thị trường; Quốc hội trong Hiến pháp 2013 chỉ tập trung vào quyết định các chính sách cơ bản và các vấn đề được minh định rõ ràng; bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc phê chuẩn, miễn nhiệm và cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. Quy định mới này là để “phù hợp với yêu cầu đổi mới Tòa án nhân dân, làm rõ hơn vai trò của Quốc hội trong mối quan hệ với cơ quan thực hiện quyền tư pháp, đồng thời nâng cao vị thế của Thẩm phán theo tinh thần cải cách tư pháp” [32, tr.8,9]; bổ sung thẩm quyền nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính của đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và mở rộng thẩm quyền thành lập, bãi bỏ các cơ quan khác theo quy định của Hiến pháp và luật (khoản 9, Điều 70, Hiến pháp 2013); quy định cụ thể các điều ước quốc tế thuộc thẩm quyền phê chuẩn hoặc bãi bỏ của Quốc hội, đó là các điều ước về chiến tranh và hịa bình, các vấn đề liên quan đến chủ quyền quốc gia, quyền và nghĩa vụ cơ bản của
công dân, tư cách thành viên của Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực, thương mại quốc tế (khoản 14, Điều 70, Hiến pháp 2013). Sự bổ sung này là phù hợp nhằm phân định rõ hơn vai trò và quyền hạn của Quốc hội trong việc phê chuẩn các điều ước quốc tế. Đây được xem là “nền tảng hiến định cho việc tạo lập hành lang pháp lý theo hướng chuẩn mực, hoàn thiện hơn cho việc đảm bảo, thực thi chủ quyền quốc gia, thực thi chính sách đối ngoại trong thời gian tới” [31]; nhằm làm rõ hơn thẩm quyền kéo dài nhiệm kỳ Quốc hội, Khoản 3, Điều 71 Hiến pháp 2013 bổ sung quy định: “việc kéo dài nhiệm kỳ của một khóa Quốc hội khơng được q 12 tháng, trừ trường hợp có chiến tranh”; Bổ sung quy định về thẩm quyền của Quốc hội trong việc thành lập Ủy ban lâm thời để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra về một vấn đề nhất định khi cần thiết. Bổ sung này nhằm tạo điều kiện thực thi thẩm quyền Quốc hội trong việc nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra về một vấn đề nhất định mà đã được quy định tại luật Tổ chức Quốc hội và Luật hoạt động giám sát Quốc hội.
Cùng với một số quy định bổ sung khác về thẩm quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước…), về Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, về đại biểu Quốc hội (tăng trách nhiệm, tăng tính chủ động...), về kỳ họp Quốc hội (chủ yếu họp cơng khai, chỉ họp kín trong trường hợp đặc biệt khi cần thiết…)… cho thấy Quốc hội trong Hiến pháp 2013 như được khoác một “tấm áo vừa hơn” giữ đúng vị thế, vị trí của mình trong bộ máy Nhà nước và trong mối quan hệ tương thích với các cơ quan khác cũng như trong điều kiện nước ta hiện nay.
Về Chủ tịch nước
- Để làm rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước trong việc thống lĩnh các lực lượng vũ trang, quyền của Chủ tịch nước được quy định cụ thể hơn: “quyết định phong, thăng, giáng, tước quân hàm cấp tướng, chuẩn đơ đốc, phó đơ đốc, đơ đốc hải qn, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục chính trị Quân đội nhân dân Việt Nam” (Khoản 5, Điều 85, Hiến pháp 2013); quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà chủ tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước. (Điều 90, Hiến pháp 2013); quyền được “bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao căn cứ vào nghị
quyết của Quốc hội và quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán các Tòa án khác” (Khoản 3, Điều 88, Hiến pháp 2013);…
Về Chính phủ
So với Hiến pháp 1992, Chế định Chính phủ được bổ sung, sửa đổi mộ số điểm quan trọng để “phù hợp với vị trí, chức năng của Chính phủ với tính chất là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp, cơ quan chấp hành của Quốc hội”:
- Lần đầu tiên chính thức khẳng định Chính phủ “là cơ quan..., thực hiện quyền
hành pháp” (Điều 94, Hiến pháp 2013). Điều này để phù hợp với quan điểm và nguyên tắc tổ chức quyền lực Nhà nước có sự phân cơng, phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
- Bổ sung nhiệm vụ của Chính phủ trong việc “…đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này…” (Khoản 2, Điều 96, Hiến pháp 2013). Đây là quy định mới nhằm tăng thực quyền của Chính phủ, khẳng định vai trị hoạch định chính sách của Chính phủ - một yêu cầu ngày càng nổi lên rõ hơn trong thực tế quản trị quốc gia ở Việt Nam kể từ khi Đổi mới (1986) đến nay.
- Cùng với một số sửa đổi, bổ sung khác nhằm làm rõ hơn cơ cấu, thành phần của Chính phủ như : đề cao vị trí, vai trị và tăng thẩm quyền đồng thời tăng trách nhiệm cho Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (khoản 2, Điều 95 ; khoản 1,2 Điều 98 ; khoản 5, Điều 98 ; Điều 99 ; Điều 100…).
Về Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân
Tên của Chương VIII vẫn giữ nguyên như tên Chương X của Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) (Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân), nhưng đổi vị trí lên sát chương "Chính phủ", với mục đích "…để thể hiện sự gắn kết giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Thêm vào đó, chương này bỏ việc chia thành hai mục riêng (mục Tòa án nhân dân và mục Viện kiểm sát nhân dân) như trong Hiến pháp năm 1992 để bảo đảm thống nhất chung về kỹ thuật lập hiến. [13, tr12]. Những điểm mới của chương này bao gồm:
- Khoản 1 Điều 102 quy định: “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước CHXHCN Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”. So với Điều 127 Hiến pháp năm 1992 (chỉ quy định Tòa án nahan dân chỉ là cơ quan xét xử của nước CHXHCN Việt Nam), ngoài chức năng xét xử, Hiến pháp năm 2013 cịn quy định Tịa án nhân dân có chức năng thực hiện quyền tư pháp - điều mà đã từng được quy định trong Hiến pháp năm 1946 nhưng khơng cịn được quy định trong các Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992. Việc tái quy định chức năng này của tòa án nhằm để phân định quyền lực rõ ràng giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp - một yêu cầu cốt lõi để thực hiện định hướng hoàn thiện bộ máy Nhà nước Việt Nam theo kiểu Nhà nước pháp quyền XHCN. Ý nghĩa thực tiễn trước mắt của quy định này thể hiện ở việc nó là cơ sở pháp lý để chuyển giao cho Tòa án nhân dân thẩm quyền giải quyết những loại vụ việc liên quan đến việc hạn chế quyền nhân thân của công dân mà hiện vẫn đang do các cơ quan hành chính đang thực hiện, ví dụ như ra các quyết định áp dụng biện pháp bắt buộc chữa bệnh, quyết định đưa người vào các trung tâm giáo dưỡng, cai nghiện. [31]
- Để đảm bảo nguyên tắc tòa án xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, đồng thời, để thực hiện chủ trương đề ra trong Nghị quyết số 49/NQ-TW năm 2005 của Bộ Chính trị về cải cách tư pháp, theo đó hệ thống tịa án sẽ được tổ chức lại theo thẩm quyền xét xử mà khơng phụ thuộc vào cấp hành chính như hiện nay, Hiến pháp 2013 chỉ quy định một cách khái quát là hệ thống Tòa án nhân dân gồm Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án khác do luật định (Khoản 2, Điều 102, Hiến pháp 2013) mà khơng quy định Tịa án được tổ chức theo hai cấp hành chính (huyện và tỉnh) như Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) (tại khoản 2, Điều 103) nữa và quy định rõ: “Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, không quy định “khi xét xử Thẩm phán và Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật như Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), có nghĩa là Thẩm phán, Hội thẩm được độc lập trong mọi hoạt động, kể từ khi thụ lý vụ án cho đến khi kết thúc phiên tòa xét xử (trong suốt quá
trình xét xử) chứ khơng chỉ giới hạn trong thời gian tiến hành xét xử (“khi xét xử”). [31]
- Cùng với một số sửa đổi, bổ sung khác như: việc quy định về việc áp dụng nguyên tắc xét sử tập thể (Điều 103, Hiến pháp 2013); đảm bảo nguyên tắc tranh tụng tại phiên tòa (Điều 103, Hiến pháp 2013); bổ sung nguyên tắc xét xử hai cấp: sơ thẩm và phúc thẩm; quy định mới về nhiệm vụ của tòa án nhân dân trong việc “bảo vệ quyền con người, quyền công dân” là phù hợp với các chế định khác của hiến pháp; tăng địa vị pháp lý của thẩm phán đặc biệt là địa vị pháp lý của thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. Tất cả những sửa đổi đó là “… phù hợp với tiến bộ xã hội, và phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế”.
Về Chính quyền địa phương
Để làm rõ hơn tính chất của hệ thống cơ quan ở địa phương trong mối quan hệ với Trung ương, thể hiện tính gắn kết, mối quan hệ chặt chẽ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong chỉnh thể của chính quyền địa phương, trong Hiến pháp 2013 tên chương này đã được thay đổi tên từ “Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân” (Chương IX Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)) thành “Chính quyền địa phương”. Sự thay đổi đó làm thay đổi nội hàm của chương IX Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) ở chỗ không chỉ quy định về Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân