chớnh
Một trong những nhõn tố quan trọng tạo nờn tớnh hiệu quả của một hệ thống phũng chống rửa tiền của một quốc gia chớnh là những cơ quan quản lý nhà nước cựng với cỏc yếu tố như tổ chức, chức năng, quyền hạn và sự phối hợp giữa những cơ quan này trong cụng tỏc phũng, chống rửa tiền. Như vậy, phỏp luật về chống rửa tiền khụng chỉ đề cập tới việc trừng trị tội phạm rửa tiền mà cũn tạo ra cơ chế để thực thi những quy định của phỏp luật. Và ta thống nhất hiểu, đú là phỏp luật về chống rửa tiền trong lĩnh vực hành chớnh.
Trong phần này, tỏc giả đề tài sẽ đề cập song song giữa những yờu cầu của cỏc Khuyến nghị của FATF với những điều khoản hiện hành của phỏp luật Việt Nam, đồng thời bỡnh luận về xu hướng phỏt triển trong tương lai và đề xuất cụ thể những giải phỏp để hoàn thiện phỏp luật Việt Nam trong vấn đề này.
3.3.1- Thực trạng:
Văn bản phỏp lý cơ bản đầu tiờn quy định chức năng, nhiệm vụ của cỏc cơ quan nhà nước Việt Nam trong cụng tỏc phũng, chống rửa tiền là Nghị định số 74/2005/NĐ- CP ngày 7/6/2005 của Chớnh phủ về phũng, chống rửa tiền (Nghị định số 74).
a- Về Trung tõm Thụng tin phũng, chống rửa tiền
Trước hết, cần phải núi tới hạt nhõn của hệ thống phũng, chống rửa tiền: đú là Đơn vị tỡnh bỏo tài chớnh (FIU), mà ở Việt Nam là Trung tõm Thụng tin phũng, chống rửa tiền. Điều 14 Nghị định số 74 quy định: “Trung tõm thụng tin phũng, chống rửa là đơn vị trực thuộc Ngõn hàng Nhà nước Việt Nam, cú chức năng làm đầu mối tiếp nhận và xử lý thụng tin, cú quyền yờu cầu cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn liờn quan cung cấp tài liệu, hồ sơ cỏc thụng tin về cỏc giao dịch nờu tại Điều 9, 10 Nghị định số 74, cung cấp tài liệu, thụng tin theo quy định của Nghị định”. Dựa vào điều này mà Thống đốc Ngõn hàng nhà nước
Việt Nam đó ra Quyết định số 1002/QĐ-NHNN ngày 08/7/2005 về việc thành lập Trung tõm Thụng tin phũng, chống rửa tiền với tờn quốc tế là AMLIC; nhưng trong đú, quy định Giỏm đốc Trung tõm đồng thời kiờm Phú Chỏnh Thanh tra Ngõn hàng Nhà nước và chịu sự quản lý hành chớnh của Chỏnh Thanh tra Ngõn hàng Nhà nước. Tuy nhiờn, trước tỡnh hỡnh thế giới cú nhiều diễn biến phức tạp và để củng cố một bước hoạt động của Trung tõm thụng tin phũng, chống rửa tiền, ngày 07/3/2007, Thống đốc đó cú Quyết định số 476/QĐ-NHNN chớnh thức tỏch hoạt động của AMLIC ra khỏi hoạt động của Thanh tra Ngõn hàng và là một đơn vị trực thuộc Ngõn hàng Nhà nước Việt Nam. So với tiờu chớ đầu tiờn để đỏnh giỏ về vấn đề tuõn thủ theo Khuyến nghị 26 của FATF khi quy định: Mỗi quốc gia phải thành lập một Đơn vị tỡnh bỏo tài chớnh (FIU) hoạt động như một trung tõm của quốc gia trong việc tiếp nhận (và cả yờu cầu, nếu luật phỏp quốc gia cho phộp), phõn tớch và chuyển giao những phỏt hiện liờn quan tới hoạt động rửa tiền hoặc tài trợ khủng bố thỡ những quy định nờu trờn trong Nghị định số 74 và cỏc quyết định của Thống đốc Ngõn hàng Nhà nước về Trung tõm Thụng tin phũng, chống rửa tiền đó đỏp ứng được yờu cầu của FATF liờn quan tới việc thành lập FIU.
Dựa vào tỡnh hỡnh kinh tế, chớnh trị và cỏch thức quản lý của mỡnh mà mỗi quốc gia quyết định đặt FIU tại đõu. Theo thống kờ, trờn thế giới hiện cú 04 mụ hỡnh cho vị trớ của FIU: (1) mụ hỡnh của một cơ quan thực thi phỏp luật; (2) mụ hỡnh của một cơ quan quản lý hành chớnh nhà nước; (3) mụ hỡnh của một cơ quan tư phỏp; (4) mụ hỡnh kộp của những mụ hỡnh trờn. Mặc dự FATF hay APG đều khụng buộc cỏc quốc gia thành viờn phải thành lập FIU theo mụ hỡnh cụ thể nào, nhưng việc lựa chọn mụ hỡnh cho FIU sẽ quyết định tới chức năng, nhiệm vụ mà FIU đú phải cú hoặc phải thực hiện. Vớ dụ như, nếu đi theo mụ hỡnh của một cơ quan thực thi phỏp luật thỡ một FIU phải cú chức năng điều tra cỏc vụ ỏn rửa tiền bờn cạnh cỏc chức năng cơ bản như thu thập và xử lý thụng tin. Một FIU thực thi phỏp luật thường thuộc quyền quản lý của cơ quan cụng an hoặc cơ quan cụng tố như ở Sing-ga-po, thậm chớ là độc lập nhưng cú chức năng điều tra, truy tố như ở Thỏi Lan. Nếu đi theo mụ hỡnh của một cơ quan quản lý hành chớnh nhà nước thỡ thụng thường FIU cú sự tiếp cận trực tiếp với những thụng tin từ cỏc định chế tài chớnh nhưng lại khụng cú chức năng điều tra, cú nghĩa là cú cỏc chức năng gắn liền với cỏc cơ quan quản lý nhà
nước trong cỏc lĩnh vực kinh doanh nhất định như tài chớnh, ngõn hàng, chứng khoỏn hay bảo hiểm. Theo mụ hỡnh này, FIU thuộc bộ mỏy của Ngõn hàng Trung ương như ở Ma-lai-xi-a, Việt Nam, Mụng Cổ,...
Tuy nhiờn, cho dự đi theo mụ hỡnh nào thỡ theo Khuyến nghị của FATF, một FIU cũng phải cú những chức năng, quyền hạn sau: (1) là trung tõm quốc gia tiếp nhận, phõn tớch và chuyển giao thụng tin, vụ việc liờn quan đến rửa tiền và tài trợ khủng bố; (2) phải hướng dẫn cho cỏc định chế tài chớnh và cỏc bờn phải bỏo cỏo về cỏch thức bỏo cỏo, nội dung và thủ tục cần tuõn theo khi bỏo cỏo; (3) phải cú quyền trực tiếp hoặc giỏn tiếp tiếp cận thụng tin thi hành phỏp luật, hành chớnh và tài chớnh để thực thi chức năng cơ bản của mỡnh; (4) phải cú quyền trực tiếp hoặc giỏn tiếp thu thập thụng tin bổ sung từ bờn bỏo cỏo để thực hiện chức năng của mỡnh; (5) phải được trao thẩm quyền thụng bỏo thụng tin tỡnh bỏo tài chớnh tới cỏc cơ quan cú thẩm quyền trong nước để điều tra hoặc hành động khi cú cơ sở nghi ngờ rửa tiền hoặc tài trợ khủng bố.
Theo quy định tại Nghị định số 74 thỡ Trung tõm thụng tin phũng, chống rửa tiền được yờu cầu hoặc đề nghị bất cứ cỏ nhõn, cơ quan tổ chức nào cung cấp thờm cỏc thụng tin, số liệu cú liờn quan đến bỏo cỏo nhận được (Tiết c, Khoản 1, Điều 13), được quyền yờu cầu cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn liờn quan cung cấp tài liệu, hồ sơ cỏc thụng tin về cỏc giao dịch nờu tại Điều 9, 10 Nghị định số 74 và cung cấp tài liệu, thụng tin theo quy định của Nghị định (Khoản 1 Điều 14), được nhận thụng bỏo kết quả điều tra cỏc vụ việc cú liờn quan đến rửa tiền của Bộ Cụng An (Khoản 3, điều 16), được trao đổi thụng tin, tư liệu cần thiết về phương thức thủ đoạn mới của tội phạm trong lĩnh vực rửa tiền ở trong nước và ở nước ngoài (Khoản 4 Điều 16), được cung cấp thụng tin đầy đủ, kịp thời từ cỏc tổ chức Thanh tra Bộ (Khoản 2 Điều 18). Quyết định số 1727/QĐ-NHNN ngày 23/7/2007 của Thống đốc Ngõn hàng Nhà nước ban hành Quy chế về tổ chức và hoạt động của Trung tõm Thụng tin phũng, chống rửa tiền quy định về chức năng và quyền hạn của Trung tõm như sau:
“Điều 1: Trung tõm Thụng tin phũng, chống rửa tiền được thành lập theo Quyết định số 476/QĐ- NHNN ngày 07/3/2007 của Thống đốc Ngõn hàng Nhà nước (gọi tắt là trung tõm) là đơn vị thuộc cơ cấu tổ chức của Ngõn hàng Nhà
nước, cú chức năng làm đầu mối giỳp Thống đốc trong việc tiếp nhận, xử lý và chuyển giao những thụng tin liờn quan tới hoạt động tội phạm rửa tiền đến cơ quan điều tra cú thẩm quyền, thực hiện cỏc nhiệm vụ liờn quan được quy định tại Nghị định số 74/2005/NĐ-CP ngày 7/6/2005 của Chớnh phủ về phũng, chống rửa tiền (gọi tắt là Nghị định số 74/2005/NĐ-CP).
Điều 4: ...
3- Làm đầu mối tiếp nhận và xử lý thụng tin phũng, chống rửa tiền; cú quyền yờu cầu cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn liờn quan cung cấp thụng tin, tài liệu, hồ sơ về cỏc giao dịch quy định tại Điều 9, Điều 10 Nghị định 74;
4- Tổ chức lưu giữ thụng tin và chuyển giao cho cơ quan nhà nước cú thẩm quyền tài liệu, hồ sơ vụ việc cú thể liờn quan đến hoạt động tội phạm rửa tiền; đồng thời phối hợp chặt chẽ với cơ quan điều tra trong quỏ trỡnh xỏc minh nội dung vụ việc và cung cấp thụng tin, tài liệu liờn quan đến vụ việc khi được yờu cầu;
5- Cảnh bỏo hoặc khuyến nghị tới cỏc cỏ nhõn, tổ chức nờu tại Điều 6 Nghị định 74 và cơ quan nhà nước cú thẩm quyền cú liờn quan về những vấn đề nảy sinh từ cỏc giao dịch được bỏo cỏo."
Như vậy, so với những tiờu chớ mà FATF đặt ra đối với chức năng, nhiệm vụ của FIU thỡ Trung tõm Thụng tin phũng, chống rửa tiền chưa cú chức năng hướng dẫn cho cỏc đơn vị bỏo cỏo về cỏch thức, thủ tục bỏo cỏo. Chức năng này do Ngõn hàng Nhà nước thực hiện theo quy định tại Khoản 1 Điều 17 Nghị định số 74 về phũng, chống rửa tiền: “1. Hướng dẫn, kiểm tra cỏc đơn vị thuộc quyền quản lý của mỡnh thực hiện cỏc quy định tại Nghị định này.”
Tiếp đú, cỏc chuẩn mực quốc tế về hoạt động của FIU đề cập tới tớnh độc lập của FIU, tức là cú thẩm quyền độc lập hoạt động và tự chủ, đảm bảo cho FIU trỏnh được những ảnh hưởng và can thiệp khụng thớch hợp. Để đỏnh giỏ được tớnh tuõn thủ trong vấn đề này, FATF yờu cầu FIU mỗi quốc gia đều phải được tổ chức, cấp ngõn sỏch, nhõn sự phự hợp và phải được cung cấp cơ sở vật chất kỹ thuật và cỏc cơ sở khỏc để thực hiện được chức năng của mỡnh một cỏch đầy đủ và hiệu quả; đồng thời đội ngũ nhõn viờn của FIU phải duy trỡ cỏc tiờu chuẩn chuyờn mụn, nghiệp vụ cao, bao gồm tiờu chuẩn liờn quan tới việc
bảo mật, làm việc thống nhất, cú khả năng phự hợp và phải được đào tạo đầy đủ kiến thức và phương thức, kỹ năng, biện phỏp phũng, chống rửa tiền.
Xột tỡnh hỡnh thực tế từ khi Trung tõm Thụng tin phũng, chống rửa tiền (Trung tõm) được thành lập (thỏng 7/2005) tới nay, vấn đề nhõn sự, ngõn sỏch của Trung tõm đều phụ thuộc vào kế hoạch hàng năm của Ngõn hàng Nhà nước. Trong vũng 2 năm (2005-2007), Trung tõm được coi là một đơn vị cấp Phũng trực thuộc Thanh tra Ngõn hàng. Điều này đó dẫn tới sự trỡ trệ trong việc triển khai cỏc hoạt động thuộc chức năng, quyền hạn của Trung tõm, khụng đỏp ứng được những chuẩn mực quốc tế đề ra đối với một FIU trờn thế giới bởi cơ chế bỏo cỏo nhiều tầng lớp của Trung tõm. Từ thỏng 7/2007, Trung tõm chớnh thức hoạt động độc lập như một Vụ, Cục thuộc Ngõn hàng Nhà nước và đó cú những bước khởi sắc nhất định. Tuy nhiờn, thỏng 8/2008, Chớnh phủ lại ban hành Nghị định số 96/2008/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của Ngõn hàng Nhà nước Việt Nam, theo đú, Trung tõm lại sẽ được cơ cấu như một đơn vị cấp Cục thuộc Cơ quan thanh tra, giỏm sỏt Ngõn hàng do cơ quan này sẽ được nõng cấp thành cơ quan cấp Tổng cục loại 2. Như vậy, theo quy định mới này, Trung tõm lại quay trở về vị trớ ban đầu. Tuy theo quy định mới, Trung tõm sẽ cú cơ chế tài chớnh riờng, song vẫn nằm trong cú chế tài chớnh do Cơ quan Thanh tra, giỏm sỏt Ngõn hàng quy định. Mặt khỏc, Thủ trưởng Cơ quan Thanh tra, giỏm sỏt Ngõn hàng sẽ là người chịu trỏch nhiệm quản lý, điều hành hoạt động của Trung tõm; Giỏm đốc Trung tõm sẽ chịu sự chi phối của Thủ trưởng Cơ quan Thanh tra, giỏm sỏt Ngõn hàng và Phú Thống đốc phụ trỏch khối rồi trờn cao nữa mới là Thống đốc Ngõn hàng Nhà nước. Mặt khỏc, cho tới nay, Trung tõm mới cú 23 cỏn bộ, trong đú cú 03 người nằm trong Ban Lónh đạo và hầu hết cỏn bộ cú tuổi đời trẻ, kinh nghiệm trong nghề chưa tới 5 năm. Việc tuyển chọn cỏn bộ cho Trung tõm cũng đó bước đầu được chỳ trọng tới cỏc tiờu chuẩn về trỡnh độ học vấn, trỡnh độ ngoại ngữ, vốn hiểu biết về kinh tế, tài chớnh, phỏp luật,... nhưng cho tới nay vẫn chưa đỏp ứng được nhu cầu cụng việc của một tổ chức tiếp nhận và phõn tớch thụng tin tài chớnh của một quốc gia. Bờn cạnh đú, hệ thống cụng nghệ thụng tin tõn tiến nhằm trợ giỳp cho Trung tõm hoàn thành chức năng thu thập và phõn tớch thụng tin vẫn chưa được lắp đặt và hoàn thiện. Hiện Ngõn hàng Nhà nước đang tớch cực cho triển khai thực hiện dự ỏn trang cấp thiết bị, hệ thống cụng nghệ cho Trung tõm nhưng
khú cú thể hy vọng hệ thống này được lắp đặt và đưa vào sử dụng trong vũng 2-3 năm tới. Đõy là những vấn đề về kỹ thuật, vật chất nhưng lại giỏn tiếp liờn quan tới vấn đề phỏp luật bởi những nội dung bỏo cỏo của cỏc định chế tài chớnh được quy định tại Nghị định số 74/2005/NĐ-CP về phũng, chống rửa tiền cú thể chuyển húa thành những chỉ tiờu bỏo cỏo thống kờ qua hệ thống bỏo cỏo điện tử của Ngõn hàng Nhà nước bằng những Quyết định của Thống đốc Ngõn hàng Nhà nước hoặc qua hướng dẫn của cỏc cơ quan, Bộ, ngành liờn quan.
Như vậy, so với những chuẩn mực quốc tế đặt ra cho một FIU thỡ Trung tõm Thụng tin phũng, chống rửa tiền cũn chưa đỏp ứng được với những lý do: chưa cú sự độc lập về tài chớnh, chưa cú tớnh độc lập trong việc quyết định về nhõn sự, trong phõn tớch và chuyển giao cỏc giao dịch cú dấu hiệu đỏng ngờ là rửa tiền và cũng chưa đỏp ứng được những yờu cầu về kỹ thuật, về phương thức hoạt động.
b- Về cỏc cơ quan cú thẩm quyền khỏc:
Theo Khuyến nghị số 27 của FATF thỡ cỏc quốc gia phải đảm bảo rằng cỏc cơ quan thực thi phỏp luật được giao trỏch nhiệm điều tra về rửa tiền và tài trợ cho khủng bố; khuyến khớch cỏc quốc gia hỗ trợ và phỏt triển hơn nữa những kỹ thuật điều tra đặc biệt như: thả lỏng cú kiểm soỏt, đặc tỡnh và cỏc kỹ thuật khỏc. Cỏc quốc gia cũng được khuyến khớch sử dụng cỏc cơ chế hiệu quả khỏc như: sử dụng cỏc nhúm điều tra chuyờn trỏch về tài sản thường xuyờn hoặc tạm thời và phối hợp điều tra với cỏc cơ quan cú thẩm quyền tương ứng ở cỏc quốc gia khỏc. Cỏc quốc gia cũng cần phải xem xột để thực hiện cỏc biện phỏp, kể cả những biện phỏp phỏp lý cho phộp cỏc cơ quan cú thẩm quyền điều tra cú thể trỡ hoón hoặc khụng giam giữ những người bị tỡnh nghi hoặc tạm khụng giữ tiền nhằm mục đớch nhận dạng những người liờn quan đến cỏc hoạt động này hoặc để thu thập chứng cứ. Khụng cú những biện phỏp này thỡ những biện phỏp như thả lỏng cú kiểm soỏt và đặc tỡnh khụng thể thực hiện được.
Theo yờu cầu của FATF tại Khuyến nghị 28, thỡ khi tiến hành điều tra tội rửa tiền và cỏc tội phạm nguồn cơ bản, cỏc cơ quan cú thẩm quyền điều tra tội rửa tiền và cỏc tội phạm nguồn cơ bản phải cú khả năng thu thập được những
tài liệu và thụng tin để sử dụng cho việc điều tra, truy tố và cỏc hoạt động cú liờn quan. Điều này bao gồm quyền sử dụng cỏc biện phỏp để bắt buộc xuất trỡnh cỏc hồ sơ mà cỏc định chế tài chớnh và cỏ nhõn khỏc đang lưu giữ, để tiến hành khỏm người, khỏm xột địa điểm, truy tỡm và nắm giữ cỏc hồ sơ giao dịch, cỏc số liệu nhận dạng được thu thập thụng qua quy trỡnh CDD, cỏc hồ sơ tài khoản và đại lý giao dịch và cỏc hồ sơ khỏc, tài liệu hoặc thụng tin do cỏ nhõn, cỏc định chế tài chớnh hoặc doanh nghiệp khỏc lưu giữ để tiến hành thu giữ và thu thập chứng cứ; quyền hạn lấy lời khai nhõn chứng để sử dụng cho quỏ trỡnh