T ổng thống Mỹ (1825-1829) John Quincy Adams (1767-1848) được coi là nhà hoạch định chiến lược ngoại giao và nhà thương lượng lỗi lạc nhất trong kỷ nguyờn trước Nội chiế n
1.3.2. Về hỡnh thức chế độ
Một thời gian dài, cả trong sỏch bỏo lẫn trờn thực tế, cụm từ "chế độ
tổng thống cộng hũa" được nhiều người sử dụng phổ biến để chỉ hỡnh thức
chế độ tổng thống Mỹ. Theo họ, thuật ngữ ngắn gọn này gúi ghộm được hai yếu tố quan trọng nhất, bao trựm toàn bộ và quyết định bản chất chế độ nguyờn thủ quốc gia Hoa Kỳ: tổng thống (tư cỏch đứng đầu, quyền lực tối cao, vai trũ đại diện mọi mặt) và cộng hũa (phương thức thiết lập, cơ chế hoạt động, mụi trường tồn tại... cụng khai, theo phỏp luật, bỡnh đẳng, dõn chủ).
Quan điểm này thực ra chỉ đỏp ứng được những nhu cầu dễ dói. Cũn nếu nhỡn nhận kỹ lưỡng, sẽ thấy thuật ngữ chế độ tổng thống cộng hũa thớch hợp với hỡnh thức chế độ nhà nước (chớnh thể) Mỹ hơn là với hỡnh thức chế
độ tổng thống Mỹ, bởi vỡ nú khỏ chung chung, khỏi quỏt và khụng thể hiện được nhiều gúc cạnh đặc trưng của mụ hỡnh nguyờn thủ quốc gia Hoa Kỳ.
Căn cứ vào địa vị độc nhất và thực tế quyền lực, khụng ớt người lại cho rằng nờn gọi chế độ tổng thống Mỹ là "chế độ tổng thống tập quyền". Theo họ, trước hết tổng thống là nhõn vật đứng đầu, đại diện tối cao duy nhất cho Nhà nước và xó hội Mỹ, là trung tõm điều chỉnh và quy tụ mọi xu hướng quyền lực. Mặt khỏc, cơ chế đối trọng giữa ba cơ quan lập - hành - tư phỏp trung ương mà Hiến phỏp ghi nhận đó mất hẳn giỏ trị thực tế do ưu thế luụn nghiờng hoàn toàn về phớa hành phỏp. Vừa là nguyờn thủ quốc gia, vừa nắm giữ trọn vẹn quyền hành phỏp, Tổng thống thõu túm hầu hết sức mạnh quyền lực của Nhà nước Mỹ và biến mụ hỡnh tổng thống thành thiết chế quyền lực tối cao tập trung.
Quan điểm coi hỡnh thức chế độ tổng thống Mỹ là "chế độ tổng thống
đại nghị biến dạng" thỡ lại xuất phỏt từ việc xem xột mối quan hệ giữa Tổng
thống với Quốc hội. Người ta thấy rằng, nếu ỏp dụng nguyờn xi sự phõn quyền cứng nhắc mà Hiến phỏp ấn định, thỡ chắc chắn cả Quốc hội lẫn Tổng thống đều khụng thể hoạt động được. Trờn thực tế, Tổng thống và Quốc hội đó phải thường xuyờn liờn kết, thương lượng, thỏa hiệp, nhường nhịn... lẫn nhau. Sự hợp tỏc chặt chẽ đú tuy "khụng chớnh thức" nhưng rất quan trọng, giỳp cho hai bờn duy trỡ được giỏ trị, vai trũ, quyền lực của mỡnh, đồng thời kộo theo sự tham gia hoạt động tớch cực của tất cả cỏc thiết chế khỏc trong hệ thống chớnh trị (đặc biệt là đảng phỏi). Toàn bộ cơ chế quan hệ ấy cũng na nỏ như ở những nước theo chớnh thể cộng hoà đại nghị và Tổng thống Mỹ chỉ khỏc cơ bản so với tổng thống cỏc nước này ở chỗ cú thực quyền hơn mà thụi. Quan điểm coi chế độ tổng thống Mỹ là "chế độ tổng thống hỗn hợp"
hỡnh như được nhiều người ủng hộ hơn cả. í nghĩa từ hỗn hợp vừa rất rộng lại vừa tập trung, gắn bú, đủ để cựng lỳc bao hàm những sắc thỏi đa tớnh, đối lập của chế độ tổng thống Mỹ: phương thức bầu cử vừa trực tiếp vừa giỏn tiếp; địa vị vừa đứng đầu nhà nước vừa đứng đầu ngành hành phỏp; quyền lực vừa thống nhất vừa phõn chia; quyền hành chi phối mọi lĩnh vực và ngày càng
được toàn diện hoỏ; hoạt động liờn quan đến mọi mặt hoạt động cơ bản nhất của xó hội; nhiều lỳc cú biểu hiện của chế độ tổng thống đại nghị và thậm chớ đụi lỳc cú biểu hiện của chế độ tổng thống độc tài, quõn chủ... Tuy nhiờn, bản thõn từ "hỗn hợp" cũng cũn quỏ trừu tượng khi dựng để chỉ một thiết chế cụ thể như mụ hỡnh tổng thống Mỹ.
Nghiờn cứu sự phõn chia chức vụ tổng thống thành hai phạm vi quyền lực: chớnh sỏch đối ngoại và chớnh sỏch đối nội, từ cuối những năm 1960, Aaron Wildavsky xõy dựng lý thuyết: "chế độ tổng thống hai chức vị" (two
presidencies). ễng khẳng định rằng sự lónh đạo của Tổng thống trong chớnh
sỏch đối ngoại núi chung sẽ được cụng chỳng hỗ trợ nhiều hơn trong chớnh sỏch đối nội. Để kiểm chứng giả thuyết này, Wildavsky đó nghiờn cứu hành vi của Quốc hội trước những đề nghị của Tổng thống từ năm 1948 đến 1964. Trong giai đoạn đú, Quốc hội đó thụng qua 58,5% những dự luật về chớnh sỏch đối ngoại; 73,3% dự luật chớnh sỏch quốc phũng; và 70,8% dự luật về quan hệ đối ngoại chung, về Bộ Ngoại giao, viện trợ nước ngoài và cỏc hiệp ước. Cũng trong thời kỳ ấy, Quốc hội chỉ thụng qua 40,2% những đề nghị về chớnh sỏch đối nội của Tổng thống. Do vậy, luận thuyết về chế độ tổng thống hai chức vị đó được khẳng định. Cụng trỡnh Wildavsky đó sản sinh ra một loạt cỏc bài bỏo nghiờn cứu, mà khụng bài nào làm giảm giỏ trị của luận thuyết nguyờn thủy được đưa ra về "chế độ tổng thống hai chức vị".
Cũng trờn nền tảng phõn biệt, đỏnh giỏ quyền lực tổng thống dựa trờn lĩnh vực đối ngoại và đối nội, xuất hiện quan điểm coi chế độ tổng thống Mỹ là "chế độ tổng thống phõn quyền" (bifurcated presidency). Theo đú, chế độ tổng thống Mỹ sẵn sàng chia sẻ quyền hạn với cỏc ngành nhỏnh quyền lực nhà nước khỏc trong những vấn đề chớnh sỏch đối nội, nhưng hoàn toàn khụng phải chia sẻ quyền hạn trong vấn đề đối ngoại. Tuy nhiờn, quan điểm này bị nhiều người phản đối vỡ cho rằng Hiến phỏp khụng cho Tổng thống Mỹ quyền lựa chọn lĩnh vực quyền hạn phải được chia sẻ - tất cả quyền đều phải được chia sẻ...
Qua việc xem xột, phõn tớch quan hệ đối ngoại của Hoa Kỳ và thực tế quyền lực của cỏc Tổng thống Mỹ thời hiện đại, Arthur Schlesinger đưa ra khỏi niệm "chế độ tổng thống vương quyền" (hay là "đế chế tổng thống" -
imperial presidency) trong một tỏc phẩm cựng tờn[110]. Theo ụng đỏnh giỏ,
quyền lực tổng thống Mỹ thời nay đó được tập trung và lớn mạnh khủng khiếp, dần xa rời và vụ hiệu hoỏ cơ chế phõn quyền - đối trọng xỏc lập trong Hiến phỏp 1787, bởi hai lý do chủ yếu. Thứ nhất, hoạt động của xó hội Mỹ hiện đại rất cần sự điều chỉnh, can thiệp thường xuyờn, nhanh gọn, hiệu quả của quyền hành phỏp. Thứ hai, vai trũ cường quốc hàng đầu thế giới của Mỹ ngày càng được khẳng định vững chắc, đồng thời với việc mở rộng, nõng cao tầm quan trọng đặc biệt của quyền lực ngoại giao và quõn sự mà Tổng thống được coi là người duy nhất nắm giữ. Schlesinger cho rằng sức mạnh quyền lực to lớn ấy đó làm thay đổi giỏ trị, vị thế của cỏc Tổng thống Mỹ, biến họ thành như vua chỳa - những vua chỳa hiện đại được lập nờn bằng bầu cử, tất nhiờn.
Thiờn về năng lực tổng thống và thực tế sử dụng, thớch ứng, phỏt huy năng lực đú trong xó hội hiện đại, hỡnh thành quan điểm "chế độ tổng thống
hựng biện" (rhetorical presidency). Chế độ tổng thống hựng biện là sự mụ tả
về chế độ tổng thống Mỹ đề cập sự phụ thuộc ngày càng tăng của Tổng thống vào thuật hựng biện để cú được sự thành cụng trong chớnh trị, trỏi ngược với sự phụ thuộc kinh niờn vào những đảng phỏi chớnh trị và tổ chức đảng. Cỏc nhà khoa học chớnh trị James Caeser, Glen Thorow, Jeffrey Tulis và Joseph Bessette trong bài "Sự thăng tiến của tổng thống hựng biện" [123, (1)] đó lập luận rằng, trong lịch sử, sự lónh đạo thụng qua thuật hựng biện là đỏng nghi ngờ, rằng Tổng thống hiếm khi trực tiếp núi chuyện với cụng chỳng, và rằng, trong bất cứ hoàn cảnh nào, Tổng thống cũng phụ thuộc rất nhiều vào đảng phỏi và sự lónh đạo chớnh trị trong Quốc hội để cú được sự hỗ trợ trong những chớnh sỏch và chương trỡnh của mỡnh. Nhưng cỏc Tổng thống thời nay lại nỗ lực tỏc động đến dư luận cụng chỳng bằng những diễn văn hụ hào cụng chỳng ủng hộ cho những chớnh sỏch và chương trỡnh của mỡnh. Cỏc Tổng thống
buộc phải làm vậy vỡ ba lý do: (1) học thuyết hiện đại về chế độ tổng thống khẳng định rằng cỏi ghế tổng thống là địa vị lónh đạo cú đạo đức và cần dựng thuật hựng biện để định hướng dư luận quần chỳng; (2) sự xuất hiện của cỏc phương tiện thụng tin đại chỳng hiện đại - đặc biệt là truyền hỡnh - tạo điều kiện cho việc sử dụng thuật hựng biện; và (3) chiến dịch tranh cử tổng thống hiện đại đó làm hoen ố quỏ trỡnh vận động tranh cử và nắm quyền.
Nhỡn chung, cỏc quan điểm kể trờn đều ớt nhiều thiờn lệch vỡ mỗi quan điểm đều cố gắng quy kết tờn gọi hỡnh thức chế độ tổng thống Mỹ mà chỉ dựa vào một vài đặc điểm được coi là quan trọng. Thực ra, để đỏnh giỏ đỳng đắn cần phải căn cứ vào rất nhiều yếu tố cơ sở (cả những yếu tố vốn phổ biến đối với mọi loại hỡnh nguyờn thủ quốc gia lẫn những yếu tố đặc trưng của chế độ tổng thống Mỹ) và đặt chỳng trong mối tương tỏc chặt chẽ. Sự phức tạp ấy cũng khiến chưa cho phộp tỡm được một thuật ngữ vừa ngắn gọn về kết cấu lại vừa toàn diện, đầy đủ, thoả đỏng về ý nghĩa để chỉ hỡnh thức chế độ tổng thống Mỹ. Thật lẩn quẩn và mỉa mai là, cho tới tận bõy giờ, mỗi khi cần diễn tả tương đối chớnh xỏc hỡnh thức chế độ tổng thống Mỹ, người ta ớt cũn cỏch nào khỏc hơn việc dựng cụm từ đớch danh: "chế độ tổng thống kiểu Mỹ"!