1.2.1. Cơ sở trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên chính phủ
Chế định trách nhiệm của Chính phủ bắt nguồn từ nguyên lý ủy quyền. Chính phủ và các thành viên chính phủ thực hiện quyền hành pháp là thực hiện sự ủy quyền của lập pháp. Việc trao quyền đòi hỏi các điều kiện, mà điều kiện tr-ớc tiên là quyền lực phải đ-ợc sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Quyền lực sử dụng sai mục đích, kém hiệu quả, hay v-ợt ra ngoài phạm vi ủy quyền đều là cơ sở buộc Chính phủ và các thành viên chính phủ phải chịu trách nhiệm tr-ớc lập pháp/ Nghị viện.
Cơ sở xử lý trách nhiệm đối với tập thể và cá nhân các thành viên chính phủ là sự đánh giá đ-ờng lối, chủ tr-ơng, chính sách hoạt động của Chính phủ và các thành viên chính phủ (có những tr-ờng hợp đó là sự đánh giá về mặt đạo đức đối với họ) chứ không phải là cơ sở pháp lý, mặc dù quy trình quy trách nhiệm của Chính phủ tr-ớc Quốc hội đ-ợc tiến hành bằng những hình thức pháp lý.
- Sự khơng tín nhiệm của Quốc hội/ Nghị viện với Chính phủ và các thành viên chính phủ
Lý do của việc Chính phủ bất tín nhiệm có rất nhiều. Tr-ớc hết là kết quả hoạt động của Chính phủ không đ-ợc Quốc hội chấp thuận, sau đó là những dự án mà Chính phủ khơng đ-ợc Quốc hội thơng qua, nhất là những dự án về ngân sách. Tr-ờng hợp Quốc hội bác bỏ dự án ngân sách do Chính phủ đệ trình đ-ợc coi nh- là sự bất tín nhiệm. Bởi, tất cả mọi ch-ơng trình hành động, mọi kế hoạch, mọi chính sách quốc gia đều đ-ợc phác họa trong dự án ngân sách. Bác bỏ dự án ngân sách do Chính phủ đệ trình có nghĩa là bác bỏ chính sách và đ-ờng lối của Chính phủ và nh- thế có nghĩa là bất tín nhiệm Chính phủ [15, tr. 250-251].
Ngoài những vấn đề trên, Quốc hội không chấp thuận ch-ơng trình hành động của Chính phủ cũng là lý do buộc Chính phủ phải từ chức. Hiến pháp năm 1958 của Cộng hịa Pháp quy định: Khi Quốc hội khơng chấp thuận ch-ơng trình tổng qt về chính sách do Chính phủ đệ trình, Thủ t-ớng phải đệ đơn xin Tổng thống cho Chính phủ từ chức.
ở các n-ớc theo chế độ l-ỡng viện, th-ờng chỉ có Hạ viện có quyền lật đổ Chính phủ (Cộng hòa Liên bang Đức, áo, Anh, Nhật…). Sở dĩ các nước này dành quyền cho Hạ nghị viện, vì chỉ Hạ nghị viện ở các n-ớc nói trên mới đ-ợc dân trực tiếp bầu ra, có quyền thành lập ra Chính phủ. Tuy nhiên, vẫn có một số n-ớc quy định cho cả hai viện (Thụy Điển, Italia…).
Sự bất tín nhiệm dẫn đến lật đổ Chính phủ là một hình thức chế tài gay gắt, biểu hiện sự mâu thuẫn giữa lập pháp và hành pháp, có thể gây nên khủng hoảng Hiến pháp (khủng hoảng chính trị) của đất n-ớc. Cho nên, Hiến pháp t- sản quy định những điều kiện để hạn chế đến mức tối thiểu việc áp dụng chế định này. Bằng cách quy định sáng kiến đặt vấn đề tín nhiệm phải thu đ-ợc số l-ợng chữ ký ủng hộ của nghị sĩ tùy theo quy định của từng n-ớc. Nh-, Pháp, Italia quy định phải có ít nhất 1/10 tổng số Hạ nghị sĩ ký tên; ở Nhật, ít nhất là 50 hạ nghị sĩ; Đức cuộc bỏ phiếu bất tín nhiệm chỉ có giá trị khi Quốc hội thông qua bản Nghị quyết bất tín nhiệm và phải xác định đ-ợc ng-ời đứng đầu Chính phủ mới...
ở n-ớc ta, mặc dù nhà n-ớc không tổ chức theo chế độ đại nghị hay theo chế độ tổng thống, nh-ng với mục tiêu hạn chế những điều kiện cho sự sinh sôi và nảy nở các hiện t-ợng lạm dụng quyền lực của các quan chức nhà n-ớc, nhất là từ phía hành pháp, Hiến pháp năm 1946 quy định quy tắc đặt vấn đề tín nhiệm đối với từng thành viên Nội các/ Chính phủ và cả Nội các. Điều 54 Hiến pháp năm 1946 quy định:
Bộ tr-ởng nào không đ-ợc Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức. Tồn thể Nội các khơng phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi của một Bộ tr-ởng.
Thủ t-ớng phải chịu trách nhiệm về con đ-ờng chính trị của Nội các. Nh-ng, Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ t-ớng, Ban Th-ờng vụ hoặc một phần t- tổng số Nghị viện nêu vấn đề ấy ra.
Trong thời hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết khơng tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch n-ớc có quyền đ-a vấn đề tín nhiệm ra thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức [3].
Chế định bất tín nhiệm Chính phủ ở n-ớc ta, bên cạnh sự kế thừa kinh nghiệm các n-ớc có những điểm riêng. Chúng ta khơng gọi là bỏ phiếu bất tín nhiệm mà là bỏ phiếu tín nhiệm và chỉ bỏ phiếu tín nhiệm đối với cá nhân mà không bỏ phiếu tín nhiệm đối với tập thể chính phủ. Đồng thời, không quy định trách nhiệm liên đới của tập thể Nội các đối với hành vi của mỗi Bộ tr-ởng. Tuy nhiên, về bản chất vấn đề vẫn khẳng định "bỏ phiếu bất tín nhiệm là cơng cụ giám sát của lập pháp đối với hành pháp" [36, tr. 52]. ở các Hiến pháp sau này, chế định tín nhiệm đ-ợc thay bằng chế định bãi nhiệm, tức là mức độ trách nhiệm khắt khe, không chỉ giản đơn là sự từ chức nh- của chế độ đại nghị mà là bãi chức. Hiến pháp sửa đổi, bổ sung năm 2001 quy định Quốc hội có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức vụ do Quốc hội bầu (Thủ t-ớng Chính phủ) hoặc do Quốc hội phê chuẩn (Phó Thủ t-ớng Chính phủ, Bộ tr-ởng, Thủ tr-ởng cơ quan ngang bộ và các thành viên khác). Điều 34 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 quy định việc bỏ phiếu tín nhiệm đ-ợc tiến hành trong tr-ờng hợp các thành viên chính phủ có hành vi vi phạm pháp luật hoặc không thực hiện đúng và đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn đ-ợc giao gây thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của Nhà n-ớc, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân.
Nh- vậy, từ việc tín nhiệm với Chính phủ/Nội các trong Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp sửa đổi, bổ sung năm 2001 đã nâng lên một b-ớc bằng
việc bỏ phiếu tín nhiệm đối với các thành viên chính phủ. Đây đ-ợc coi là một thành công trong việc kiểm soát, xử lý trách nhiệm đối với cá nhân các thành viên chính phủ.
- Sai phạm trong quản lý, điều hành.
Bộ tr-ởng đứng đầu ngành hoặc lĩnh vực có trách nhiệm đảm bảo sự phát triển của ngành hoặc lĩnh vực. Sự phát triển của ngành, lĩnh vực trên phạm vi cả n-ớc là nhân tố thúc đẩy xã hội phát triển. Do vậy, sự yếu kém, sai phạm trong quản lý, điều hành là cơ sở để quy trách nhiệm.
+ Trong việc đề ra các chính sách.
Chính phủ thời hiện đại gắn liền với chính sách. Hoạch định chính sách quốc gia là một trong những chức năng quan trọng gắn liền với sự tồn tại và tiêu vong của Chính phủ. Sự phát triển liên tục của đất n-ớc thơng qua các chính sách nối tiếp nhau.
Chính sách đ-ợc hiểu là những gì mà Chính phủ đề ra và thực thi để đối phó với những hồn cảnh mà Chính phủ nhận thức đ-ợc. Chính sách th-ờng gắn liền với nhiệm kỳ hoạt động của chính khách qua mỗi lần bầu cử. Chính sách đ-ợc thực hiện trong một thời gian nhất định. Chính sách tựu chung lại là sách l-ợc của Đảng cầm quyền, đ-ợc đ-a ra sau mỗi lần bầu cử, trong quá trình bầu cử. Các đảng tranh cử đ-a ra chính sách của mình để vận động tranh cử, nhân dân thực hiện quyền lực của mình thơng qua các lá phiếu. Các chính sách, chiến l-ợc phù hợp với điều kiện từng n-ớc sẽ thúc đẩy đất n-ớc phát triển.
Đứng trên ph-ơng diện toàn thể quốc gia thì vai trị của Thủ t-ớng Chính phủ - ng-ời đứng đầu Chính phủ - là rất lớn, đứng trên ph-ơng diện của một ngành, một lĩnh vực thì vai trị của từng Bộ tr-ởng cũng rất quan trọng. Xét cho cùng thì Thủ t-ớng Chính phủ mặc dù là ng-ời đứng đầu hành pháp nh-ng vẫn phải đảm trách trực tiếp một ngành, một lĩnh vực của Chính phủ. Thủ t-ớng phải có trách nhiệm điều hịa lợi ích của các ngành, các lĩnh vực
d-ới lợi ích tổng thể của một quốc gia. Chính sách thì do chính khách, Bộ tr-ởng những nhà hoạt động chính trị đề xuất. Những chính khách th-ờng là những ng-ời đứng đầu các cơ quan, các tổ chức, có một nhiệm kỳ nhất định, phải có trách nhiệm đề xuất chính sách mới khác hẳn với những ng-ời đảm nhiệm tr-ớc hay chí ít cũng là chỉnh sửa lại những gì cịn thiếu sót của những ng-ời đi tr-ớc. Xét cho cùng, chính sách của quốc gia cũng là chính sách của các Bộ tổng hợp lại (Bộ là chủ thể đầu tiên có trách nhiệm phải dự thảo dự án luật). Hay nói cách khác, mọi chính sách, pháp luật của quốc gia đều có thể quy về một ngành hoặc một lĩnh vực của một Bộ hoặc một ủy ban ngang bộ nào đó.
Chính phủ, đặc biệt là vai trị của các Bộ tr-ởng phải chịu trách nhiệm chính trong việc tìm h-ớng đi cho quốc gia. Là ng-ời trực tiếp, th-ờng xuyên điều hành xã hội, Chính phủ là ng-ời nắm rõ nhất những nhu cầu của quốc gia và đ-a ra những chính sách để phúc đáp những nhu cầu đó. Trong việc tìm ra chính sách cho quốc gia, Chính phủ phải phát hiện đ-ợc nhu cầu của xã hội, sau đó phân tích nhu cầu đó và tìm giải pháp để giải quyết. Giải pháp chính sách của Chính phủ có thể là những giải pháp mà Chính phủ trực tiếp đem thi hành hoặc là những giải pháp mang tính ổn định lâu dài Chính phủ sẽ trình cho ngành lập pháp thơng qua để đảm bảo quyền lợi tổng quát d-ới hình thức là các dự án luật hoặc các hình thức khác.
Những Bộ tr-ởng thông minh, sáng suốt th-ờng có những chính sách táo bạo, thậm chí cịn đi ng-ợc cả với đ-ờng lối bảo thủ, hoặc thái quá đang hiện hành, mà số đông khơng nhận ra. Việc thi hành những chính sách táo bạo và sáng suốt th-ờng mở ra một b-ớc ngoặt phát triển của xã hội. Chính khách, Bộ tr-ởng phải có trách nhiệm nghĩ ra cho đ-ợc các chính sách, khơng có khả năng đẻ ra các chính sách mới thì khơng nên làm chính khách, Bộ tr-ởng. Đã là Bộ tr-ởng thì khơng thể khơng có ý t-ởng, anh phải có ý t-ởng mới là Bộ tr-ởng, khơng có thì chỉ là dân th-ờng. Khi anh nhận chức, dứt khốt anh phải có ý t-ởng xun suốt hoặc chí ít là nền tảng ý t-ởng đấy. Bộ tr-ởng phải có
một ý t-ởng, một ý t-ởng rất tốt đặt nền móng cho một chiến l-ợc, chiến thuật của mình trong nhiệm kỳ ít nhất 5 năm để dân tin vào Bộ tr-ởng, để Chính phủ tin vào Bộ tr-ởng [42, tr. 206]. Sự tín nhiệm của Quốc hội đối với chính sách của Bộ cũng là sự tín nhiệm đối với chính Bộ tr-ởng. Con ng-ời phải đi đơi với chính sách, khơng có điều ng-ợc lại, con ng-ời tách rời khỏi chính sách.
Đi ng-ợc thời gian, chúng ta thấy những chủ tr-ơng, chính sách khơng phù hợp quy luật và lòng ng-ời, sớm muộn cũng bị tính "b-ớng bỉnh" của khách quan loại trừ khỏi đời sống xã hội, nh- chính sách về "dịch vụ hành chính cơng"... Ng-ợc lại, chủ tr-ơng "khốn sản phẩm trong nơng nghiệp" hay còn gọi là "khoán M-ời" đã trở thành động lực tạo nên b-ớc đột phá trong nơng nghiệp.
Hiện nay, có thực tế là Bộ tr-ởng th-ờng đổ lỗi cho cơ chế, chính sách. Đã là Bộ tr-ởng thì phải có ý t-ởng, tr-ờng hợp khơng có ý t-ởng hoặc đề ra chủ tr-ơng, chính sách sai trái khơng phù hợp với lợi ích của nhân dân buộc phải chịu trách nhiệm. Luận giải về mối t-ơng quan giữa Bộ tr-ởng và chính sách (cơ chế) của Bộ, Thời báo kinh tế Sài Gòn, số 22, ngày 27 tháng 5 năm 2004 đã viết:
Nếu việc bỏ phiếu tín nhiệm diễn ra và nếu có vị Bộ tr-ởng nào đó bị bất tín nhiệm thì âu đó cũng là chuyện bình th-ờng, vì Quốc hội đã tín nhiệm phê chuẩn họ thì Quốc hội cũng có thể bất tín nhiệm họ. Đã giao phụ trách một lĩnh vực nào đó, Bộ tr-ởng tất nhiên phải chịu trách nhiệm lĩnh vực mình phụ trách và nếu khơng hồn thành nhiệm vụ có thể bị miễn nhiệm. Tuy nhiên, điều mà cử tri mong muốn hơn có lẽ khơng phải là bãi nhiệm, miễn nhiệm một vài vị Bộ tr-ởng cụ thể, mà là những thay đổi cơ bản thực sự trong cơ chế giải quyết đặt ra trong những lĩnh vực họ phụ trách... Nói nh- vậy, khơng có nghĩa là giảm nhẹ trách nhiệm của các vị Bộ tr-ởng, vì có những thiếu sót hay thất bại hồn tồn khơng phải do cơ chế, và ngay cả trong những tr-ờng hợp do cơ chế thì Bộ tr-ởng cũng có
trách nhiệm lớn trong việc phải làm thay đổi cơ chế đó, vì cơ chế do con ng-ời làm ra, con ng-ời có thể thay đổi.
... Con ng-ời và cơ chế, chính sách là hai mặt khơng thể tách rời trong việc kéo dài một hiện trạng hay đột phá, làm thay đổi một hiện trạng. Vì thế, thiết nghĩ việc bỏ phiếu tín nhiệm một số Bộ tr-ởng, nếu có cần đ-ợc xem xét trong một sự tác động qua lại giữa hai mặt nói trên để từ đó tạo ra những cơ chế, chính sách mang tính đột phá hơn.
+ Trách nhiệm Chính phủ và các thành viên chính phủ trong việc ban hành quyết định để quản lý xã hội.
Đây là hoạt động điều hành trực tiếp, đặt ra các quyết định cụ thể để tổ chức thực hiện các chính sách tổng quát. Thông qua việc ban hành các văn bản pháp quy để tổ chức thi hành các chính sách đã đ-ợc tuyên bố tổng quát trong các đạo luật do Chính phủ xây dựng và đ-ợc Quốc hội thơng qua. Có thể nói khơng có quyền lập quy, sản phẩm của quyền lập pháp sẽ khó có thể đ-ợc sử dụng. Bởi vì, luật khơng bao giờ chỉ ra đ-ợc tất cả các tình huống cụ thể mà phải thơng qua lăng kính của các nhà hành pháp. Nhiều tr-ờng hợp luật chỉ xác định các nguyên tắc, định h-ớng, mục tiêu, cách thức để hệ thống hành pháp tuân theo khi hành xử quyền lực hành pháp trong khuôn khổ hợp pháp và hợp lý trên nguyên tắc pháp chế. Lĩnh vực hành pháp thể chế hóa pháp luật, thể hiện tính sáng tạo tr-ớc những diễn biến đa dạng, sinh động của đời sống, trong đó có các quan hệ xã hội cụ thể ln trong q trình phát sinh, thay đổi và phát triển.
Chính phủ là nguồn sinh ra luật và cũng là ng-ời chịu trách nhiệm thi hành các đạo luật đó, trong phạm vi thẩm quyền của mình Chính phủ, các thành viên chính phủ đ-ợc ban hành các quyết định, chỉ thị để tổ chức chỉ đạo việc thực hiện. Các quyết định sai trái không chỉ ảnh h-ởng trực tiếp đến