phủ theo Hiến pháp năm 1946
Hiến pháp năm 1946 xây dựng cơ chế quyền lực trên tinh thần dân chủ rộng rãi, song vẫn đảm bảo quyền lực thuộc về nhân dân d-ới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Nhân dân thực hiện quyền lực nhà n-ớc thông qua Nghị viện nhân dân (Quốc hội) và Hội đồng nhân dân - là nền tảng cơ sở của bộ máy nhà n-ớc. Các cơ quan nhà n-ớc khác đ-ợc thành lập và đặt d-ới sự giám sát, chịu trách nhiệm tr-ớc các cơ quan này.
Theo Hiến pháp năm 1946, Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc (Điều 43). So với Chính phủ các n-ớc xã hội chủ nghĩa hiện hành và với Chính phủ n-ớc ta sau này, Chính phủ trong giai đoạn này có những nét đặc thù.
Cơ cấu của Chính phủ gồm: Chủ tịch n-ớc, Phó Chủ tịch n-ớc và Nội các. Nội các có Thủ t-ớng, có thể có Phó Thủ t-ớng, các Bộ tr-ởng và Thứ tr-ởng.
Chủ tịch n-ớc chọn trong Nghị viện nhân dân, phải đ-ợc 2/3 tổng số nghị viên biểu quyết thuận (nếu bỏ phiếu lần đầu mà khơng đủ số phiếu ấy thì lần thứ hai sẽ theo đa số t-ơng đối) với thời hạn 5 năm. Phó Chủ tịch n-ớc chọn trong Nghị viện nhân dân và bầu theo lệ th-ờng (quá nửa tổng số nghị viên tán thành). Nhiệm kỳ của Phó Chủ tịch n-ớc theo nhiệm kỳ của Nghị viện (3 năm). Thủ t-ớng do Nghị viện biểu quyết (phê chuẩn) theo lựa chọn của Chủ tịch n-ớc. Thủ t-ớng chọn Bộ tr-ởng trong Nghị viện và đ-a ra Nghị viện biểu quyết tồn thể danh sách. Thứ tr-ởng có thể chọn ngồi Nghị viện và do Thủ t-ớng đề cử ra Hội đồng Chính phủ duyệt y.
- Trách nhiệm của Chủ tịch n-ớc
Chủ tịch n-ớc đứng đầu nhà n-ớc và Chính phủ, là thiết chế đặc thù trong tổ chức bộ máy nhà n-ớc ta thời kỳ đó. Nếu ở chính thể đại nghị cổ điển, Nguyên thủ quốc gia khơng nằm trong thành phần của Chính phủ - hành pháp, thì Hiến pháp năm 1946 lại xác định rõ Chủ tịch n-ớc là ng-ời trực tiếp lãnh đạo bộ máy hành pháp. Đặc điểm này giống Nguyên thủ quốc gia (Tổng thống) trong chính thể tổng thống cộng hịa khơng những là ng-ời đứng đầu nhà n-ớc mà còn là ng-ời trực tiếp lãnh đạo bộ máy hành pháp. Điều 49 Hiến pháp quy định: "... Chủ tịch n-ớc có quyền chủ tọa các kỳ họp của Hội đồng Chính phủ", nh-ng khác với chính thể tổng thống cộng hòa ở chỗ, Chủ tịch n-ớc không do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu mà do Nghị viện bầu và phải là nghị sĩ. Việc Hiến pháp năm 1946 lập ra thiết chế Chủ tịch n-ớc, cá nhân là ng-ời vừa đứng đầu nhà n-ớc (Nguyên thủ quốc gia) vừa đứng đầu Chính phủ nhằm bảo đảm cho sự ổn định của Chính phủ (khơng q phụ thuộc vào Nghị viện nhân dân), đồng thời bảo đảm tính độc lập, thực quyền trong điều hành đất n-ớc. Đó là một thiết chế độc đáo thích ứng với hồn cảnh của đất n-ớc mới giành đ-ợc chính quyền lại phải bắt tay ngay vào cuộc kháng chiến bảo vệ nền độc lập đang rất cần một Chính phủ mạnh mẽ [29].
Chủ tịch n-ớc do Nghị viện nhân dân bầu, nh-ng lại có vị trí khá độc lập trong mối quan hệ với Nghị viện. Tính độc lập của Chủ tịch n-ớc thể hiện ở các yếu tố: nhiệm kỳ, quyền đề nghị thảo luận lại những luật đã đ-ợc Nghị viện thông qua, cơ chế trách nhiệm của Chủ tịch n-ớc.
Nhiệm kỳ của Chủ tịch n-ớc là 5 năm trong khi nhiệm kỳ của Nghị viện là 3 năm. Với nhiệm kỳ của Nghị viện nh- vậy, Chính phủ vẫn tiếp tục hoạt động cho đến khi nhận đ-ợc sự tín nhiệm của Nghị viện. Nh- vậy, khả năng can thiệp vào cơng việc điều hành đất n-ớc của Chính phủ từ phía Nghị viện là rất hạn chế.
Quyền đề nghị xem xét lại các luật đã đ-ợc Nghị viện thông qua của Chủ tịch n-ớc cũng là một cách bày tỏ thái độ của Chính phủ đối với Nghị viện. Hiến pháp quy định trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận đ-ợc thơng tri, Chủ tịch n-ớc có quyền u cầu Nghị viện thảo luận lại các luật đã đ-ợc biểu quyết thông qua. Nếu Nghị viện vẫn thơng qua thì Chủ tịch n-ớc phải công bố.
Tính chất độc lập cịn thể hiện ở chế độ trách nhiệm: Chủ tịch n-ớc không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc (Điều 50). Tr-ờng hợp truy tố Chủ tịch n-ớc về tội phản quốc, Nghị viện sẽ lập một Tòa án đặc biệt để xét xử (Điều 51). Quy định này giống với Nguyên thủ quốc gia của loại hình đại nghị, khác với Tổng thống trong mơ hình tổng thống cộng hịa phải chịu trách nhiệm về hành vi của mình, có thể bị Nghị viện luận tội theo thủ tục đàn hạch (impeachment). Tính chất khơng phải chịu trách nhiệm cho phép Chủ tịch n-ớc một khả năng hoạt động rộng lớn có thể quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền của mình theo các quy định của Hiến pháp. Các Hiến pháp sau này không quy định cụ thể chế độ trách nhiệm của Chính phủ tr-ớc Quốc hội nh- Hiến pháp năm 1946 mà chỉ quy định chung là Chính phủ phải chịu trách nhiệm tr-ớc Quốc hội, ủy ban Th-ờng vụ Quốc hội (Hiến pháp năm 1980) hay Chính phủ chịu trách nhiệm tr-ớc Quốc hội (Hiến pháp năm 1992).
Nh- vậy, Hiến pháp năm 1946 mặc dù xây dựng theo mơ hình chính thể cộng hòa dân chủ nhân dân, nh-ng chế định Chủ tịch n-ớc lại đ-ợc quy định những quyền hạn khá lớn với vị trí vừa là Nguyên thủ quốc gia, vừa là ng-ời đứng đầu cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc, t-ơng tự nh- quyền hạn của Nguyên thủ quốc gia trong chính thể cộng hịa tổng thống ở các n-ớc t- bản, nh-ng Chủ tịch n-ớc vẫn chịu sự giám sát của Nghị viện nhân dân. Đây là một sự sáng tạo tài tình của mơ hình chính thể cộng hịa dân chủ nhân dân nhằm thích ứng với hồn cảnh Việt Nam sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, đòi hỏi phải thiết lập và thực thi một bộ máy hành chính mạnh mẽ, sáng suốt vừa tôn trọng Nghị viện nhân dân vừa không q lệ thuộc vào Nghị viện, có tính độc lập, chủ động trong việc điều hành đất n-ớc, lãnh đạo cuộc kháng chiến đi đến thắng lợi.
- Trách nhiệm của Nội các/Chính phủ
Nội các chịu trách nhiệm tập thể tr-ớc Nghị viện d-ới hình thức bỏ phiếu tín nhiệm. Để đảm bảo cho sự ổn định chính trị, nhất là tr-ờng hợp n-ớc ta mới giành đ-ợc chính quyền đòi hỏi pháp luật quy định thủ tục chặt chẽ: Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm khi Thủ t-ớng, Ban th-ờng vụ hoặc một phần t- tổng số nghị viên nêu ra vấn đề. Trong thời hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết khơng tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch n-ớc có quyền đ-a vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức (Điều 53 và Điều 54).
Chế độ chịu trách nhiệm của Nội các theo Hiến pháp năm 1946 khác với chính thể đại nghị ở chỗ tồn thể Nội các không phải chịu trách nhiệm liên đới về hành vi của một Bộ tr-ởng (Điều 54). Điều đó có nghĩa là Bộ tr-ởng nào khơng đ-ợc Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức, tồn thể Nội các khơng phải từ chức về hành vi của một Bộ tr-ởng. Mặt khác, trong Hiến pháp n-ớc ta sự cẩn trọng trong việc sử dụng chế định này đ-ợc đặt ra không chỉ đối với các cơ quan hành pháp, mà còn cả đối với cơ quan lập pháp. Sự cẩn trọng này
cũng thể hiện tính nhân bản của Hiến pháp năm 1946 đối với vấn đề có tính quan trọng này trong đời sống chính trị quốc gia lúc bấy giờ.
Đây là một quy định rất tiến bộ của Hiến pháp năm 1946 thể hiện sự học hỏi, kế thừa những điểm tiến bộ trong cách thức tổ chức nhà n-ớc của các quốc gia trên thế giới, cũng nh- sự vận dụng linh hoạt cơ chế phân chia quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà n-ớc Việt Nam của các nhà soạn thảo Hiến pháp.
- Trách nhiệm của các thành viên chính phủ
Hiến pháp đề cao trách nhiệm cá nhân các thành viên Nội các. Thủ t-ớng phải chịu trách nhiệm về con đ-ờng chính trị của Nội các. Nh-ng Nghị viện chỉ có thể biểu quyết về vấn đề tín nhiệm Thủ t-ớng, Ban th-ờng vụ hoặc một phần t- tổng số nghị viên nêu vấn đề ấy ra (Điều 54). Mỗi Sắc lệnh của Chính phủ phải có chữ ký của Chủ tịch n-ớc Việt Nam và tùy theo quyền hạn các Bộ, phải có một hay nhiều vị Bộ tr-ởng tiếp ký. Các vị Bộ tr-ởng đó phải chịu trách nhiệm tr-ớc Nghị viện. Bộ tr-ởng nào không đ-ợc Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức. Tồn thể Nội các không phải chịu trách nhiệm liên đới về hành vi của một Bộ tr-ởng. Hiến pháp 1946 không quy định Bộ tr-ởng chịu trách nhiệm tr-ớc Nội các hoặc tr-ớc Thủ t-ớng nh- các Hiến pháp sau này.
Mơ hình chính thể đ-ợc xây dựng trong Hiến pháp năm 1946 đã đạt tới trình độ cao với sự vận dụng khéo léo cách thức tổ chức của chính thể l-ỡng tính vào điều kiện cụ thể của Việt Nam. Cơ chế trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên chính phủ trong Hiến pháp 1946 đ-ợc quy định rất hiện đại, đạt tới trình độ "cá thể hóa" trách nhiệm từng thành viên chính phủ, đề cao trách nhiệm của từng cá nhân trong bộ máy Nội các, đồng thời cũng quy định rõ chế độ trách nhiệm tập thể của Nội các với hình thức cao nhất là từ chức khi khơng đ-ợc Nghị viện tín nhiệm. Hiến pháp cũng quy định rõ trình tự, thủ tục Nội các từ chức. Những quy định này đ-ợc coi là mẫu mực so với Hiến pháp sau này ở n-ớc ta. Nó phản ánh chế độ trách nhiệm đúng đắn, công bằng, tạo nền tảng pháp lý vững chắc và có giá trị tham khảo khi tiến hành sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam hiện nay.
1.3.2. Cơ chế trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên chính phủ theo Hiến pháp năm 1959 phủ theo Hiến pháp năm 1959
Hiến pháp năm 1959 đ-ợc xây dựng chủ yếu dựa trên mơ hình Hiến pháp các n-ớc xã hội chủ nghĩa đ-ơng thời. Theo quan điểm các nhà xã hội chủ nghĩa khi đó, trong tổ chức bộ máy nhà n-ớc chỉ có Quốc hội là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, nhận quyền lực trực tiếp từ nhân dân, mới có đầy đủ quyền lực nhà n-ớc. Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà n-ớc cao nhất nên các cơ quan cấp cao khác của nhà n-ớc chỉ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Các cơ quan này trực tiếp hoặc gián tiếp do Quốc hội lập ra hoặc bãi miễn, nhận đ-ợc quyền lực từ Quốc hội nên phải chịu trách nhiệm, chịu sự kiểm tra, giám sát của Quốc hội. Nguyên thủ quốc gia - ng-ời đứng đầu nhà n-ớc cũng do Quốc hội bầu và phải chịu trách nhiệm tr-ớc Quốc hội. Chính phủ - cơ quan hành pháp do Quốc hội bầu cũng khơng có ngoại lệ.
Hiến pháp 1959 quy định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà n-ớc cao nhất và là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp của n-ớc Việt Nam dân chủ cộng hịa.
Chính phủ đ-ợc đổi tên thành Hội đồng Chính phủ. Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà n-ớc cao nhất và là cơ quan hành chính nhà n-ớc cao nhất của n-ớc Việt Nam dân chủ cộng hịa. Hội đồng Chính phủ gồm có:
- Thủ t-ớng;
- Các Phó Thủ t-ớng; - Các Bộ tr-ởng;
- Các Chủ nhiệm các ủy ban Nhà n-ớc; - Tổng giám đốc Ngân hàng Nhà n-ớc.
Thủ t-ớng Chính phủ do Quốc hội đề cử theo đề nghị của Chủ tịch n-ớc, Phó Thủ t-ớng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ do Quốc
hội bổ nhiệm hoặc bãi miễn. Trong thời gian Quốc hội không họp, ủy ban Th-ờng vụ Quốc hội quyết định việc bổ nhiệm hoặc bãi miễn Phó Thủ t-ớng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ. Chủ tịch n-ớc căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc của ủy ban th-ờng vụ Quốc hội bổ nhiệm, bãi miễn Thủ t-ớng, Phó Thủ t-ớng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ. Chủ tịch n-ớc đ-ợc tách riêng thành một chế định độc lập. Chủ tịch n-ớc khơng thuộc Chính phủ, đứng đầu Chính phủ nh- trong Hiến pháp năm 1946 nên không quy định trách nhiệm tr-ớc Quốc hội, bỏ quyền phủ quyết của Chủ tịch n-ớc. Chủ tịch n-ớc đ-ợc quy định mang tính chất t-ợng tr-ng, thay mặt cho n-ớc Việt Nam về đối nội và đối ngoại.
- Trách nhiệm của Hội đồng Chính phủ
Hội đồng Chính phủ chịu trách nhiệm và báo cáo công tác tr-ớc Quốc hội, trong thời gian Quốc hội khơng họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác tr-ớc ủy ban Th-ờng vụ Quốc hội (Điều 71). Hiến pháp năm 1959 chỉ quy định trách nhiệm chung mà khơng có những quy định về trình tự, thủ tục chịu trách nhiệm của Hội đồng Chính phủ tr-ớc Quốc hội và ủy ban Th-ờng vụ Quốc hội (trong thời gian Quốc hội không họp) nh- trong Hiến pháp năm 1946.
- Trách nhiệm của Thủ t-ớng Chính phủ
Thủ t-ớng Chính phủ lãnh đạo cơng tác của Hội đồng Chính phủ thay mặt Hội đồng Chính phủ chỉ đạo cơng tác của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Hội đồng Chính phủ và ủy ban hành chính các cấp. Thủ t-ớng Chính phủ chủ tọa Hội đồng Chính phủ và lãnh đạo công tác của Hội đồng Chính phủ. Các Phó Thủ t-ớng giúp Thủ t-ớng và có thể ủy nhiệm thay Thủ t-ớng khi Thủ t-ớng vắng mặt.
Theo quy định tại Điều 2 Luật Tổ chức Hội đồng Chính phủ năm 1960 thì Thủ t-ớng Chính phủ và mỗi thành viên của Hội đồng Chính phủ chịu trách nhiệm chung tr-ớc Quốc hội về tồn bộ cơng tác của Chính phủ, đồng thời chịu trách nhiệm riêng tr-ớc Quốc hội về phần cơng tác của mình.
- Trách nhiệm của Bộ tr-ởng, Thủ tr-ởng cơ quan ngang Bộ, Thủ tr-ởng các cơ quan trực thuộc Hội đồng Chính phủ
Các thành viên của Chính phủ đều do Quốc hội quyết định cử ra để đảm nhiệm chức vụ chứ không do bầu nh- trong Hiến pháp năm 1946 (Quốc hội cử Thủ t-ớng Chính phủ theo đề nghị của Chủ tịch n-ớc; theo đề nghị của Thủ t-ớng Chính phủ quyết định cử Phó Thủ t-ớng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ). Do đó, hình thức chịu trách nhiệm duy nhất áp dụng đối với Thủ t-ớng Chính phủ, Bộ tr-ởng và các thành viên khác là bãi miễn. Quốc hội có quyền bãi miễn Thủ t-ớng Chính phủ, Phó Thủ t-ớng và các thành viên khác của Chính phủ (khoản 9 Điều 50 Hiến pháp). Trong thời gian Quốc hội không họp, ủy ban Th-ờng vụ Quốc hội quyết định việc bổ nhiệm hoặc bãi miễn Phó Thủ t-ớng và những thành viên khác của Hội đồng Chính phủ