Phần 4 Kết quả nghiên cứu và thảo luận
4.1.2.Tình hình thựchiện phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi gắn với phân cấp
4.1. Hệ thống tổ chức quản lý chi ngân sách xãtrên địa bàn huyện Gia Lâm
4.1.2.Tình hình thựchiện phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi gắn với phân cấp
quản lý kinh tế - xã hội giai đoạn 2011-2015 trên địa bàn huyện Gia Lâm
4.1.2.1. Phân cấp quản lý nhà nước một số lĩnh vực kinh tế - xã hội
a. Quản lý thủy lợi, đê điều
Hiện nay, việc quản lý thủy lợi, đê điều trên địa bàn huyện Gia Lâm được phân cấp cụ thể như sau:
- Thành phố quản lý hệ thống công trình thuỷ lợi liên tỉnh, liên huyện, liên xã; các tuyến đê phạm vi bảo vệ rộng từ 2 xã trở lên, các tuyến đê bao, đê bối và đê mới xây dựng của sông Hồng, sông Đà, sông Đuống; cụ thể trên địa bàn huyện Thành phố quản lý 159,68 km kênh mương, 79 trạm bơm tưới tiêu, 28,44 km đê.
- Huyện quản lý các công trình thuỷ lợi, kênh mương phục vụ trong phạm vi 1 xã, cụ thể huyện quản lý 482,21km kênh mương. Đến hết 2010, đã cải tạo, nâng cấp được 68,8 km kênh mương. Giai đoạn 2011-2015, do nguồn vốn đầu tư XDCB phân cấp cho Huyện hạn chế nên Huyện mới cải tạo, nâng cấp được 56 km kênh mương, kinh phí 61.093 triệu đồng, bằng 29,1% nhu cầu kinh phí đầu tư (Bảng 4.3).
Việc phân cấp quản lý thủy lợi, đê điều hiện nay có những bất cập sau đây:
- Đối với nhiệm vụ Thành phố: Hiện nay trên địa bàn huyện có 8,06km kênh mương, 18,485km mái đê, đường hành lang đê xuống cấp, nhưng chưa thực hiện cải tạo, nâng cấp, duy tu, sửa chữa theo phân cấp.
- Đối với nhiệm vụ phân cấp cho huyện: Hiện tại huyện có 482,21km kênh mương, tuy nhiên, việc bố trí kinh phí cho đầu tư, duy tu, duy trì hệ thống kênh mương hàng năm, Thành phố bố trí vốn đầu tư hạn hẹp, chi sự nghiệp kinh tế bằng 10% chi các sự nghiệp còn lại, do đó, Huyện không cân đối được nguồn để thực hiện đầu tư xây dựng, duy tu, duy trì thực hiện nhiệm vụ phân cấp trên địa bàn.
b. Phân cấp quản lý nhà nước một số lĩnh vực thuộc hạ tầng kỹ thuật
- Quản lý đường bộ:
+ Thành phố quản lý, bảo trì hệ thống đường Quốc lộ, đường cao tốc, đường tỉnh, đường đô thị từ cấp khu vực trở lên; quản lý hè đường của một số tuyến giao thông quan trọng, tuyến vành đai, trục hướng tâm; tổng số km đường giao thông Thành phố quản lý trên địa bàn huyện 67,3km. Hiện tại, Thành phố đã cải tạo, nâng cấp được 4,3km đường giao thông.
+ Huyện, xã, TT quản lý, bảo trì các đường đô thị và công trình trên tuyến còn lại; bảo trì hè đường và đường trên địa bàn (trừ các tuyến Thành phố quản lý). Huyện mới cải tạo, nâng cấp được 99,3km đường giao thông, kinh phí 578.650 triệu đồng, bằng 44,1% nhu cầu kinh phí đầu tư (Bảng 4.4). Về quản lý đầu tư duy
kinh phí duy tu, duy trì cho hệ thống này hạn chế do huyện khó khăn về nguồn kinh phí (bình quân chi công tác duy tu, duy trì hàng năm trên 6,7 tỷ đồng/năm). Mặt khác, trên địa bàn để xoá hết đường đất, đường bê tông đã xuống cấp, nhu cầu kinh phí cần 700 tỷ đồng.
Cách phân cấp như hiện nay xảy ra các bất cập là: Một số tuyến đường, nút giao thông trên địa bàn xuống cấp, chật hẹp Thành phố chưa thực hiện đầu tư mở rộng, duy tu cải tạo, nâng cấp theo phân cấp; Việc phân cấp quản lý còn chồng chéo, Thành phố quản lý mặt đường, Huyện quản lý vỉa hè, thoát nước, chiếu sáng và vệ sinh môi trường, chẳng hạn như các tuyến đường Ngô Xuân Quảng, đường Cổ Bi, đường Yên Thường, đường Đình Xuyên,... dẫn đến tình trạng chưa đảm bảo tính đồng bộ theo tuyến.
- Quản lý chiếu sáng công cộng, vệ sinh môi trường, thoát nước, cây xanh, công viên, vườn hoa:
+ Thành phố quản lý, đầu tư và duy trì: hệ thống chiếu sáng, vườn hoa, cây xanh, phun rửa, quét hút, thu gom rác dọc các tuyến đường thuộc Thành phố quản lý; hệ thống thoát nước tổng thể dự kiến phát triển đô thị theo quy hoạch, thoát nước, dải phân cách, trên các tuyến đường tỉnh lộ, quốc lộ thuộc Thành phố quản lý; công viên lớn và hồ nước lớn trong công viên (Thủ Lệ, Thống Nhất, Bách Thảo, Yên Sở, Hòa Bình, Tuổi trẻ) và một số công viên cấp Thành phố theo quy hoạch được xây dựng mới.
+ Huyện, xã, TT quản lý, đầu tư và duy trì: hệ thống chiếu sáng, thu gom, vận chuyển rác trên địa bàn và một số các tuyến đường theo danh mục Thành phố phê duyệt; cây xanh dọc theo các tuyến đường, các hồ, công viên còn lại theo địa giới hành chính, hệ thống thoát nước còn lại trên địa bàn.
Các bất cập hiện nay trong phân cấp quản lý thể hiện ở chỗ khối lượng công tác thu gom, vận chuyển rác, duy trì vệ sinh môi trường, đầu tư, duy tu, duy trì hệ thống chiếu sáng, thoát nước phân cấp cho huyện, xã, thị trấn lớn (nhu cầu đầu tư, duy tu, duy trì 630.346 triệu đồng). Tuy nhiên, Thành phố bố trí, phân cấp kinh phí cho huyện cân đối còn hạn chế (209.619 triệu đồng, bằng 33,3% nhu cầu). Do đó, thực hiện nhiệm vụ phân cấp trên địa bàn, Huyện phải cắt giảm tần suất thu gom rác, duy trì vệ sinh môi trường, nạo vét mương, cống, rãnh thoát nước, cắt giảm tần suất chiếu sáng trên một số tuyến đường; chưa đầu tư một số tuyến đường, tuyến chiếu sáng, thoát nước dân sinh bức xúc.
Bảng 4.3. Tổng hợp kinh phí 5 năm 2011-2015
Đơn vị tính: Triệu đồng
TT Nội dung
Duy tu, duy trì Đầu tƣ So sánh (%) Nhu
cầu
Thực
hiện Nhu cầu
Thực hiện Duy tu, duy trì Đầu tƣ 1 Thuỷ lợi 12.480 - 210.218 61.093 - 29,1 2 Giao thông 50.000 35.000 1.311.378 578.650 70,0 44,1 3 Chiếu sáng 20.669 15.957 302.655 13.678 77,2 4,5 4 Vệ sinh môi trường 200.946 125.700 14.767 8.913 62,6 60,4 5 Thoát nước 18.709 16.599 72.600 28.772 88,7 39,6
Tổng cộng 302.804 192.056 1.911.618 691.106 63,4 36,2
Nguồn: Tổng hợp của tác giả (2017)
c. Phân cấp quản lý nhà nước một số lĩnh vực văn hoá - xã hội
- Về văn hóa - thể thao:
+ Thành phố quản lý 10 di tích tiêu biểu, các trung tâm văn hoá, nhà văn hoá, nhà thi đấu thể thao cấp Thành phố,... các cơ sở lưu trú du lịch, các doanh nghiệp, chi nhánh, văn phòng đại diện kinh doanh lữ hành quốc tế.
+ Huyện, xã, TT quản lý, đầu tư: tu bổ, tôn tạo toàn bộ các di tích còn lại trên địa bàn, các nhà văn hoá, trung tâm văn hoá thể thao,... cấp huyện, cấp xã.
Bất cập trong lĩnh vực này thể hiện qua việc Thành phố phê duyệt cho Huyện kế hoạch vốn đầu tư hai di tích lịch sử cấp Quốc gia trên địa bàn huyện, tuy nhiên, đến nay, chưa giao kế hoạch vốn thực hiện (Khu di tích lịch sử Phù Đổng, Đình thôn Trung, xã Dương Hà). Khối lượng giao cho Huyện, xã, thị trấn quản lý, đầu tư, duy trì về văn hoá thể thao lớn (22 xã, thị trấn; 317 di tích, 186 thôn, tổ dân phố, cụm dân cư), nhu cầu cần đầu tư, duy tu, duy trì lớn (cần đầu tư 17 trung tâm văn hoá - thể thao xã, thị trấn; duy trì 03 trung tâm văn hoá - thể thao xã; 24 di tích cần tu bổ, tôn tạo ngay; duy trì 293 di tích; cần đầu tư 44 nhà văn hoá thôn, tổ dân phố; duy trì 142 nhà văn hoá thôn, tổ dân phố) nhưng phần kinh phí Thành phố bố trí, phân cấp kinh phí cho Huyện cân đối rất hạn chế; do đó, nhiều công trình trên địa bàn chưa được đầu tư, việc duy tu, sửa chữa chưa được thực hiện; một số công trình di tích xuống cấp nghiêm trọng chưa được tu bổ, tôn tạo
bức xúc trong nhân dân. Mặt khác, các di tích trên địa bàn đã phân cấp cho Huyện quản lý, quyết định đầu tư nhưng khi thực hiện tu bổ, tôn tạo lại phải xin ý kiến của Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch (đối với di tích xếp hạng Quốc gia), Sở Văn hoá, Thể thao và Du lịch (đối với di tích xếp hạng Thành phố).
- Về giáo dục - đào tạo:
+ Thành phố quản lý khối trường phổ thông trung học; 2 trường THCS, 01 trường tiểu học đặc biệt; 02 trường Mầm non là cơ sở thực hành sư phạm; các Trung tâm giáo dục thường xuyên, các trường trung học chuyên nghiệp,...
+ Huyện quản lý khối trường mầm non; khối trường tiểu học, THCS; Trung tâm bồi dưỡng chính trị huyện; các Trung tâm dạy nghề,...
Huyện và xã, TT đã tổ chức đầu tư xây dựng, cải tạo, nâng cấp 62 công trình, kinh phí 612.348 triệu đồng, bằng 31,3% nhu cầu kinh phí đầu tư; đầu tư mua sắm trang thiết bị, cải tạo, sửa chữa được 32.270 triệu đồng (Bảng 4.4). Hiện nay, còn nhiều trường học công lập trên địa bàn xuống cấp, quá tải (khoảng 56 trường học), thiếu trang thiết bị dạy và học, nhất là khối mầm non; tuy nhiên, do nguồn thu phân cấp cho Huyện thực hiện chi còn hạn chế nên việc đầu tư xây dựng mới, cải tạo chống xuống cấp, mua sắm trang thiết bị gặp nhiều khó khăn. Mặt khác, các trường THCS hiện nay Thành phố chưa tăng định biên giáo viên trên 1 lớp (hiện tại định mức 1,9 giáo viên/lớp) nhưng tăng môn tin học là chưa phù hợp. Do khối lượng giao cho Huyện quản lý, đầu tư, duy trì, cải tạo, mua sắm trang thiết bị cho các trường học công lập trên địa bàn lớn (71 trường học của 03 cấp: mầm non, tiểu học, THCS) trong đó có 56 trường học xuống cấp, quá tải, cần đầu tư xây dựng mới, mua sắm trang thiết bị dạy và học nhưng Thành phố bố trí kinh phí và giao Huyện cân đối trong khi nguồn vốn Huyện hạn hẹp.
- Về y tế: Thành phố quản lý Trung tâm y tế huyện (bao gồm cả các phòng
khám đa khoa khu vực, các trạm y tế xã, thị trấn). Tuy nhiên, một số trạm y tế xã, phòng khám đa khoa khu vực đã xuống cấp Thành phố chưa kịp thời đầu tư, nâng cấp, chưa bố trí kinh phí chống xuống cấp hàng năm. Để giải quyết vấn đề dân sinh, huyện đã đầu tư xây dựng 2 trạm y tế, 01 phòng khám đa khoa khu vực, bố trí vốn hoàn thành 07 dự án với tổng kinh phí trên 39 tỷ đồng; do nguồn kinh phí của huyện hạn hẹp nên còn một số trạm y tế đã xuống cấp nhưng chưa được đầu tư (các xã: Ninh Hiệp, Kim Sơn, Đặng Xá). Do Thành phố trực tiếp quản lý “Trung tâm y tế huyện, Phòng khám đa khoa, Nhà hộ sinh, trạm y tế xã, thị trấn” nên khó khăn cho Huyện trong việc thực hiện phòng chống dịch bệnh, chăm sóc sức khỏe ban đầu cho
người dân trên địa bàn đồng thời một số trạm y tế xuống cấp nhưng Thành phố chưa đầu tư, công tác duy tu, cải tạo, nâng cấp trung tâm y tế của Huyện, các phòng khám đa khoa khu vực, trạm y tế xã, thị trấn Thành phố chưa thực hiện.
- Về lao động - thương binh và xã hội: Một số thủ tục hành chính Thành phố
giao cho Huyện tiếp nhận và thẩm định nhưng việc quyết định lại thuộc thẩm quyền của Thành phố gây khó khăn trong thực hiện nhiệm vụ được giao (20/27 thủ tục).
Đánh giá chung: Việc phân cấp như hiện nay đã tạo tính chủ động cho địa phương thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, kịp thời giải quyết các vấn đề tồn tại, vướng mắc. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt đạt được thì việc phân cấp quản lý chi ngân sách như hiện nay còn một số khó khăn cụ thể như sau:
- Nhiều lĩnh vực kinh phí được phân cấp cho nhiệm vụ chi chưa được đáp ứng;
- Nhiều lĩnh vực như: phát triển hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội triển khai trên địa bàn huyện ít, không kịp thời gây nhiều khó khăn trong phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao mức sống cho người dân;
- Nhiều nhiệm vụ chưa được phân cấp song Huyện phải thực hiện thay nhiệm vụ chi Thành phố.
Bảng 4.4. Tổng hợp một số lĩnh vực thực hiện nhiệm vụ chi theo phân cấp 5 năm 2011-2015
Đơn vị tính: Triệu đồng
TT Lĩnh vực
Chi cải tạo, duy tu,mua
sắm thiết bị Chi đầu tƣ
Nhu cầu Thực hiện So sánh (%) Nhu cầu Thực hiện So sánh (%) 1 Thuỷ lợi 12.480 - - 210.218 61.093 29,1 2 Giao thông 50.000 35.000 70,0 1.311.378 578.650 44,1 3 Chiếu sáng 20.669 15.957 77,2 302.655 13.678 4,5 4 Vệ sinh môi trường 200.946 125.700 62,6 14.767 8.913 60,3 5 Thoát nước 18.709 16.599 88,7 72.600 28.772 39,6 6 Văn hoá - thể thao 36.000 - - 1.211.780 230.576 19,0 7 Giáo dục và đào tạo 55.000 32.270 58,7 1.954.942 612.348 31,3
4.1.2.2. Phân cấp quản lý nhà nước về nhiệm vụ chi và định mức phân bổ ngân sách
a. Phân cấp quản lý nhà nước về nhiệm vụ chi
Theo Báo cáo của UBND huyện Gia Lâm (2015): Về cơ bản, việc phân cấp nhiệm vụ chi phù hợp với phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội, tạo điều kiện cho huyện cũng như các xã, thị trấn được chủ động trong quá trình điều hành, quản lý ngân sách Nhà nước của cấp mình; đồng thời nâng cao được trách nhiệm của từng cấp, từng ngành trong việc thực hiện nhiệm vụ. Tổng chi ngân sách huyện (gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã) qua 4 năm thực hiện là 4.640 tỷ đồng. Với nguồn ngân sách được phân bổ như vậy về cơ bản đáp ứng thực hiện các nhiệm vụ chính trị, phát triển kinh tế, văn hoá - xã hội, an ninh - quốc phòng, thực hiện các chính sách an sinh xã hội, các chương trình đề án của Thành phố và Huyện ban hành. Tuy nhiên, một số nội dung chi theo phân cấp còn chưa phù hợp với phân cấp quản lý Kinh tế - Xã hội trên địa bàn huyện, cụ thể như:
- Định mức chi đầu tư XDCB trong cân đối ngân sách huyện giai đoạn 2011-2015 Thành phố giao là 80 tỷ đồng/năm trong khi nhu cầu chi đầu tư XDCB hàng năm của Huyện trên 1.200 tỷ đồng.
- Phân cấp cho thành phố quản lý “Trung tâm y tế huyện, Phòng khám đa khoa, Nhà hộ sinh, trạm y tế xã, thị trấn” nên khó khăn cho Huyện trong việc đầu tư cơ sở vật chất cũng như thực hiện nhiệm vụ phòng chống dịch bệnh và chăm sóc sức khỏe ban đầu cho người dân.
- Việc phân cấp nhiệm vụ chi an ninh, quốc phòng là phù hợp song chưa cụ thể, rõ ràng giữa các cấp ngân sách nên khó khăn trong quá trình thực hiện. Chế độ chính sách đối với công an xã còn bất cập: đặc thù công việc của ngành công an đấu tranh phòng, chống tội phạm và tệ nạn xã hội, tuy nhiên, hệ số phụ cấp của công an viên thôn là 0,7, tổng thu nhập hàng tháng của công an viên thôn theo chế độ là 1,668 triệu đồng/người/tháng là quá thấp, chưa đảm bảo cuộc sống.
b. Về định mức phân bổ ngân sách
Định mức phân bổ ngân sách giai đoạn 2011-2015 ban hành theo Quyết định số 55/2010/QĐ-UBND ngày 15/10/2010 của UBND Thành phố là chưa đảm bảo kinh phí thực hiện các nhiệm vụ theo phân cấp, trong quá trình triển khai thực hiện còn có một số vướng mắc như sau:
- Việc xác định tiêu chí làm căn cứ tính dự toán theo định mức được giao (dân số, số học sinh, vệ sinh môi trường, số người cao tuổi, người nghèo, đối tượng hoả táng,…) được lấy theo số năm đầu thời kỳ ổn định (số để xây dựng dự toán 2011: số học sinh 40.008 học sinh, dân số trung bình 236.405 người, người cao tuổi 1.653 người, người khuyết tật 1.657 người, đối tượng hoả táng 112 người) và không giao bổ sung phần kinh phí tăng thêm hàng năm do tăng dân số, tăng số học sinh, tăng khối lượng vệ sinh môi trường, đơn giá, thuế vệ sinh môi trường, người cao tuổi, người nghèo, chế độ chính sách... (năm 2014 số học sinh 47.137 học sinh, dân số trung bình 255.784 người, người cao tuổi 3.765 người, người khuyết tật 2.107 người, đối tượng hoả táng 503 người).
- Định mức phân bổ cho các xã, thị trấn: Định mức giao ổn định giai đoạn 2011-2015 là thấp và chưa đảm bảo được sự phù hợp của các tiêu chí phân bổ, định mức phân bổ ngân sách và sự phân bổ dân cư đối với việc thực hiện các