2.2. Những thành tựu và hạn chế trong quá trình thực hiện nguyên tắc thống
2.2.2. Những hạn chế
Qua hơn 20 năm đổi mới, cơ cấu tổ chức và nguyên tắc hoạt động của bộ máy nhà nước ngày càng hoàn thiện hơn. Nhìn ở một khía cạnh nào đó, hệ thống pháp luật đã ngày càng được xây dựng cho phù hợp hơn, hiệu quả hoạt động của nhà nước cũng tăng lên rõ rệt. Tuy nhiên, bên cạnh đó, tổ chức bộ máy nhà nước cũng còn nhiều hạn chế, đòi hỏi phải khắc phục:
- Thứ nhất, bộ máy nhà nước còn cồng kềnh, hiệu quả hoạt động quản lý còn thấp. Đội ngũ cán bộ vừa thừa vừa thiếu. Thừa về số lượng và thiếu về
chất lượng. Một phần đây là hậu quả của một thời kỳ quản lý theo cơ chế cũ, ít quan tâm đến chất lượng mà chỉ chú ý đến phẩm chất, lý lịch cán bộ ( bộ đội phục viên, đảng viên ). Năng lực cán bộ yếu, hơn nữa lại mang nặng phong cách tư duy cũ, chậm chạp, trì trệ. Trong khi đó, do tác động của cơ chế kinh tế thị trường mà nhiều cán bộ đảng viên đã thoái hoá, biến chất về đạo đức, tư tưởng, lối sống, xa rời đạo đức cách mạng, làm giảm lòng tin của dân đối với Đảng. Do vậy, vấn đề đặt ra hiện nay là cần phải đổi mới hệ thống chính trị, trong đó trọng tâm là đổi mới các cơ quan nhà nước, nếu không chúng ta sẽ rất khó giữ vững được định hướng XHCN.
Thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước từ khi thực hiện Hiến pháp năm 1992 cho thấy, giữa các quy định Hiến pháp về cơ cấu tổ chức, quyền hạn, trách nhiệm và mối quan hệ giữa các thiết chế quyền lực với thực tiễn vận hành của cơ chế quyền lực nhà nước vẫn tồn tại một khoảng cách.
- Thứ hai, Quốc hội chưa phát huy hết vai trò của mình với tư cách cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, nhưng tổ chức và hoạt động của Quốc hội vẫn bị tác động và ảnh hưởng bởi các yếu tố chưa hợp lý trong tổ chức bộ máy nhà nước; chưa có đầy đủ điều kiện để thực hiện quyền giám sát tối cao đối với các cơ quan nhà nước. Bộ máy Quốc hội được tổ chức trên cơ sở các quy định của Hiến pháp vẫn chưa đủ khả năng để giải quyết được các mâu thuẫn thực tế: giữa quy định về quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân với thực tiễn quan liêu của tổ chức bộ máy nhà nước; giữa thẩm quyền hiến định và quyền lực trên thực tế của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ; giữa tính không thường xuyên hoạt động của Quốc hội, tính không chuyên nghiệp của đa số đại biểu Quốc hội với nhu cầu xây dựng pháp
luật và thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội; giữa thẩm quyền ban hành luật của Quốc hội và quyền ra pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; giữa địa vị phụ thuộc của Chính phủ trong mối quan hệ với Quốc hội và nhu cầu xây dựng một nền hành chính hiệu quả và phát triển... Những mâu thuẫn này là không thể tránh khỏi trong quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế từ tập trung kế hoạch hoá bao cấp sang kinh tế thị trường. Bởi lẽ mô hình kinh tế cũ chưa thật sự bị loại bỏ, mô hình kinh tế mới đang từng bước được khẳng định trong cuộc đấu tranh gay go và phức tạp.
Quyền lực tập trung thống nhất ở Quốc hội, nhưng trên thực tế Quốc hội dường như chưa có thực quyền, hoạt động còn hình thức, mờ nhạt ( chất lượng đại biểu Quốc hội hạn chế, đa số kiêm nhiệm, thời gian hoạt động ít, dẫn đến chất lượng luật chưa cao, công tác giám sát tối cao chưa được thực hiện, chức năng quyết định các vấn đề quan trọng chưa được thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ ).
Trong số những vấn đề còn vướng mắc về lý luận khi tiến hành nghiên cứu đổi mới các thiết chế trong bộ máy nhà nước thì một trong những vướng mắc lớn là nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp chưa được thể chế hoá trên phương diện luật pháp. Để làm được điều này, cần khắc phục cách tiếp cận lâu nay cho rằng tính thống nhất của quyền lực nhà nước là xuất phát từ nguyên tắc tập quyền. Quốc hội tồn tại nhiều hạn chế như: cơ chế tổ chức và hoạt động của Quốc hội chưa hợp lý, còn thể hiện sự thiếu thống nhất cũng như sự phân công, phối hợp chưa rõ ràng, chưa nhịp nhàng với các cơ quan khác.
Tỷ lệ đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm còn khá cao, còn phải làm công tác chuyên môn, nên có nhiều người vừa là đại biểu Quốc hội lại vừa là thành viên của Chính phủ, của hệ thống cơ quan tư pháp. Như vậy, sẽ không phân
định được trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân trong việc thực hiện chức năng của Quốc hội và của cơ quan mình, ngành mình. Chính việc phải kiêm nhiệm nên đại biểu Quốc hội không có nhiều thời gian tiếp xúc cử tri để nắm bắt tình hình đời sống và tìm hiểu tâm tư nguyện vọng của họ, do vậy mà ý chí của cử tri chưa được phản ánh. Tiêu chuẩn đại biểu chưa rõ ràng, còn khó khăn giữa việc cân bằng và cơ cấu. Việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội vẫn chưa mang tính khách quan, nặng về hình thức, hiệu quả chưa cao.
Hoạt động giám sát của Quốc hội tuy đã được tăng cường những vẫn chưa đạt được hiệu quả mong muốn. Việc kiểm soát quyền lực nhà nước thuộc thẩm quyền của Quốc hội, HĐND, Viện kiểm sát nhân dân, Thanh tra nhân dân và mọi người dân, trong đó Quốc hội có quyền giám sát tối cao. Song hoạt động giám sát chưa đạt hiệu quả, mới chỉ dừng lại ở mức độ phát hiện và phân tích các vấn đề, chất vấn các cấp, các ngành, các chức danh có liên quan..., nội dung giám sát thực tiễn chưa xác định rõ. Hoạt động này có đạt hiệu quả hay không trước hết phụ thuộc vào các đại biểu Quốc hội trong khi đó một số đại biểu còn hạn chế về năng lực, phẩm chất; họ cũng chưa có đầy đủ những điều kiện cần thiết để tiến hành giám sát, nhất là thời gian.
Quốc hội là cơ quan quyền lực có quyền giám sát tối cao, vậy ai là người giám sát hoạt động của Quốc hội? Tuy vẫn hiểu nhân dân trực tiếp giám sát Quốc hội song trên thực tế chưa có một cơ chế xác định quyền này. Các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội sau khi đã được ban hành vẫn không có một cơ quan chuyên trách, chuyên môn nào giám sát và xử lý.
Về chế độ làm việc, hiện nay Quốc hội mỗi năm họp hai kỳ, mỗi kỳ họp kéo dài khoảng một tháng, nghĩa là chỉ chiếm 1/6 thời gian trong năm. Có thể nói, đây là khoảng thời gian quá ngắn, không đủ để đưa hoạt động của Quốc hội đi vào chiều sâu và có chất lượng, chưa đủ để tất cả các đại biểu
Quốc hội đưa ra những ý kiến của mình cũng như để chất vấn các thành viên Chính phủ và cơ quan tư pháp.
Nhiệm vụ quan trọng nhất của Quốc hội là lập pháp song trong thời gian qua Quốc hội chưa thể hiện được tính chuyên nghiệp. Luật pháp được ban hành ra chất lượng chưa cao, nhiều nội dung chưa đi vào thực tế, nhiều đạo luật ra đời quá chậm chạp, không đáp ứng kịp thời nhu cầu điều chỉnh quan hệ xã hội, nhiều khi luật tới nơi thì các quan hệ xã hội ( đối tượng ) cần điều chỉnh đã được giải quyết xong. Một số đạo luật còn chưa rõ ràng, gây kẽ hở để cho kẻ xấu lách luật, vi phạm pháp luật, đồng thời tạo ra sự hiểu sai trong quần chúng.
Tính thiếu chuyên nghiệp của Quốc hội còn thể hiện ở chỗ: việc lập pháp mới chỉ dừng lại ở thảo luận và thông qua, các dự luật chủ yếu do Chính phủ đệ trình. Bản thân các Ủy ban của Quốc hội và các đại biểu Quốc hội hầu như không đủ khả năng để trình dự luật. Thêm vào đó, khi luật được ban hành lại chỉ là cái khung, để thực hiện được phải chờ văn bản hướng dẫn thi hành của Chính phủ. Do vậy mà hoạt động của Quốc hội vẫn mang tính hình thức; đồng thời việc dồn công việc cho Chính phủ như vậy sẽ làm cho Chính phủ hoạt động quá tải, ảnh hưởng không tốt đến công việc, hiệu lực của luật pháp chưa cao. Quốc hội chưa đáp ứng được yêu cầu của cơ quan đại diện cho ý chí của nhân dân.
- Thứ ba, tổ chức và hoạt động của Chính phủ trên thực tế còn thể hiện nhiều yếu kém nhất là trong việc phân công công việc giữa các cơ quan. Về cơ cấu tổ chức, bộ máy Chính phủ còn cồng kềnh, làm cho hoạt động của các tổ chức thiếu nhịp nhàng, chưa thông suốt. Bộ máy Chính phủ tuy đã giảm số đầu mối nhưng nhiều Bộ vẫn chưa thực hiện đúng chức năng của mình. Bộ máy Chính phủ đồ sộ lại phải thực hiện chức năng của cả Quốc hội vì 2/3 số thành viên cũng như người đứng đầu của Chính phủ là đại biểu Quốc hội. Cơ
cấu tổ chức như vậy làm cho Chính phủ ngoài việc hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình là thi hành pháp luật và chức năng hành chính còn phải đảm nhiệm phần lớn các giai đoạn của quá trình lập pháp đối với từng dự án luật, từ khâu soạn thảo đến khâu trình dự án, sửa đổi, bổ sung, thảo luận, chỉnh lý dự án rồi hướng dẫn thi hành khi luật đã được thông qua. Điều này dẫn đến sự chồng chéo trong cơ cấu cũng như sự không rõ ràng trong việc phân định nhiệm vụ chức năng, làm giảm hiệu quả, tính chuyên nghiệp của Chính phủ.
Thực tiễn hoạt động của Chính phủ hiện nay cho thấy đang tồn tại rất nhiều bất cập, còn chưa thể hiện được sự độc lập, sáng tạo trong thực hiện nhiệm vụ như: hoạt động của các cơ quan hành chính vẫn còn mang tính quan liêu, bao cấp, các thủ tục hành chính còn nhiêu khê, nặng nề, khiến "hành chính" trong mắt nhiều người dân trở thành " hành là chính "; chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của nhiều cơ quan còn chồng chéo, lẫn lộn, khiến việc giải quyết sự vụ chậm chạp, mất thời gian, lại tốn kém, lãng phí; tình trạng tham nhũng, lãng phí trong bộ máy hành chính còn tồn tại và ngày càng trở thành vấn nạn nghiêm trọng, làm suy yếu bộ máy nhà nước, gây mất niềm tin trong nhân dân; trách nhiệm của cơ quan với lĩnh vực mà mình quản lý, trách nhiệm của người thủ trưởng đối với đơn vị của mình còn chưa được xác định rõ, dẫn đến tình trạng khen thưởng, lợi ích thì ai cũng nhận phần mình, nhưng trách nhiệm khi để xảy ra sai phạm thì ai cũng tránh... Công tác cải cách hành chính, khắc phục những tồn tại này đã được Đảng và Nhà nước quan tâm đẩy mạnh, nhưng thực tế cho thấy công tác này vẫn cần được quan tâm nhiều hơn nữa.
Cơ chế phối hợp giải quyết các vấn đề liên ngành giữa các Bộ còn nhiều bất cập, đặc biệt là cơ chế thị trường làm nảy sinh nhiều vấn đề mà một Bộ không thể giải quyết đòi hỏi các Bộ, các ngành phải liên kết với nhau.
Song, việc phối hợp giải quyết các vấn đề này lại tỏ ra kém hiệu quả do kỷ luật, kỷ cương hành chính lỏng lẻo, thẩm quyền giữa các Bộ còn chồng chéo, chưa rõ ràng;
Cơ cấu bên trong của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ sắp xếp chưa hợp lý và có xu hướng tăng lên. Điều này làm cho cơ cấu của Chính phủ chưa gọn nhẹ, chưa khoa học, vì vậy nó chưa đáp ứng được cơ cấu của một nền hành chính hiện đại.
Về hoạt động, do sự phân công phân nhiệm chưa thực sự rõ ràng giữa các cơ quan làm cho hoạt động của Chính phủ chưa đạt hiệu quả cao. Quá trình phân cấp còn nhiều vướng mắc, diễn ra chậm chạp, khuynh hướng tập trung quyền lực vẫn tiếp tục diễn ra.
Trong công tác cải cách hành chính, công tác cán bộ... của Chính phủ cũng chưa được giải quyết hợp lý, thoả đáng, làm giảm hiệu quả hoạt động.
Như vậy, tình trạng tập trung quan liêu, trì tuệ, vừa chồng chéo, phân tán thiếu thống nhất, bộ máy cồng kềnh, hoạt động kém hiệu lực trong Chính phủ vẫn còn nặng. Chính phủ hoạt động do chưa có sự phân công chức năng, nhiệm vụ rõ ràng giữa các cơ quan, cũng như giữa các Bộ, các ngành nên tính chuyên nghiệp, tính độc lập và sáng tạo trong hoạt động của Chính phủ chưa cao.
- Thứ tư, hoạt động của cơ quan tư pháp còn nhiều hạn chế. Về tổ chức, các Toà án nước ta được tổ chức theo nguyên tắc kết hợp giữa thẩm quyền xét xử và tổ chức hành chính lãnh thổ từ cấp huyện trở lên. Cách tổ chức này làm cho hệ thống Toà án mang nặng tính hành chính, trong khi các hành vi vi phạm pháp luật lại rất đa dạng và không thể mang tính bình quân giữa các địa phương, địa bàn cả nước, dẫn đến tình trạng có toà thì không có vụ việc mà xử, có toà thì xử không hết các vụ việc. Điều này gây lãng phí nguồn lực của đất nước.
Hiện nay, hệ thống các cơ quan tư pháp gồm các cơ quan toà án và các cơ quan kiểm sát đã hoạt động khá có hiệu quả, nhưng bên cạnh đó vẫn còn nhiều tồn tại: chất lượng đội ngũ thẩm phán, kiểm sát viên chưa cao dẫn đến tình trạng án oan sai còn lớn; sự độc lập của hoạt động xét xử còn cần phải nâng cao hơn nữa...
Về hoạt động, cơ quan tư pháp nước ta hoạt động chưa đảm bảo được tính độc lập trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử. Nhiều vụ việc phải nhờ đến việc xin ý kiến chỉ đạo, hỏi ý kiến của cấp trên, trao đổi liên ngành, xét xử theo kiểu trên nhẹ, dưới nặng, nhiều vụ việc đáng lẽ phải xử lý hình sự thì lại để xét xử nội bộ. Theo đó, năng lực xét xử của hệ thống toà án còn yếu, xét xử sai luật còn nhiều, giải quyết oan sai chưa tốt. Đặc biệt là tình trạng xét xử “ trên nhẹ, dưới nặng ” còn phổ biến, làm cho hệ thống pháp luật trở nên kém nghiêm minh. Nhiều khi Thẩm phán bị gây áp lực, bị mờ mắt vì đồng tiền dẫn đến xử lý oan sai, giảm nhẹ nhiều vụ việc.
Đồng thời, công tác thi hành án còn thể hiện nhiều hạn chế; hệ thống cơ quan tư pháp còn thiếu và yếu về chuyên môn; vai trò của Hội thẩm nhân dân thấp nên còn phụ thuộc vào Thẩm phán; thẩm quyền xét xử giữa Toà án cấp tỉnh và cấp Trung ương còn có sự trùng lặp. Các toà án chuyên môn chưa thích nghi với điều kiện phát triển kinh tế thị trường và tốc độ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Việc xét xử còn mang nặng tính nhà nước, ít năng động, chưa có đủ khả năng xã hội hoá. Trong xét xử tập thể, việc biểu quyết, quyết định theo đa số nhiều khi chỉ mang tính hình thức... Hoạt động của cơ quan tư pháp còn thiếu độc lập, khép kín, chậm đổi mới, hiệu quả hoạt động chưa đáp ứng được tốt yêu cầu của đất nước.
- Thứ năm, việc phân cấp quản lý nhà nước còn nhiều bất cập. Phân cấp quản lý nhà nước là phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý cho các cấp trong bộ máy nhà nước; là một trong những
nội dung quan trọng của xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền