Chƣơng 1 TỔNG QUAN LỊCH SỬ NGHIÊN CỨU
2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN
2.1.2. Hoạch định chính sách đối ngoại của Anh với EU nhìn từ cách tiếp cận
cận ba cấp độ
Đề tài này tiếp cận chính sách đối ngoại của nƣớc Anh dựa trên ba cấp độ. Trong các cấp độ này, cấp độ cá nhân có một vai trị quan trọng với phạm vi hoạt động và ảnh hƣởng đối với cả hai cấp độ còn lại là quốc gia và hệ thống quốc tế (khu vực và thế giới). Trong nƣớc, yếu tố cá nhân - thƣờng là lãnh đạo đảng cầm quyền - có vai trị và chức năng định hƣớng cho đảng chính trị và nhân dân của mình trong các chính sách đối ngoại phù hợp với mục tiêu đối ngoại của đất nƣớc nhƣng vẫn dấu ấn cá nhân (tƣ tƣởng, tham vọng và khát vọng, nền tảng học vấn và hiểu biết, tầm nhìn chiến lƣợc v.v…). Ngồi nƣớc, cá nhân nhà lãnh đạo thƣờng đại diện cho tiếng nói của dân tộc và đất nƣớc mình đem đến các chƣơng trình nghị sự trong khu vực và thế giới những đóng góp, thảo luận, để tìm tiếng nói chung về các vấn đề của khu vực và thế giới, giúp giải quyết các xung đột, tìm kiếm hợp tác, cùng tồn tại và phát triển. Vì thế, yếu tố cá nhân giống nhƣ cầu nối giữa dân tộc và thế giới,
giúp đƣa hình ảnh của đất nƣớc quảng bá ra thế giới đồng thời đƣa thế giới xích lại gần quốc gia dân tộc.
Theo các phân tích của John T.Rourke (2008) [155], cấp độ cá nhân bao gồm các cá nhân lãnh đạo nhà nƣớc, các nhóm lợi ích tác động vào chính sách và thậm chí là một chủng tộc/nhóm ngƣời trong số nhiều chủng tộc hợp thành quốc gia đó. Trong trƣờng hợp của nƣớc Anh khi hoạch định chính sách đối ngoại với EU, cá nhân nguyên thủ quốc gia, các nhóm lợi ích nhƣ các cơng ty đa quốc gia (ví dụ tập đồn xăng dầu British Petrolium (BP) của Anh) hoặc thậm chí một chủng tộc lớn (ngƣời Scotland, ngƣời xứ Wales…) đều có thể là tác nhân tác động đến chính sách của Anh với EU. Trong trƣờng hợp ngƣời dân đồng thuận và tin tƣởng giao phó trách nhiệm đối ngoại cho nguyên thủ Anh (thƣờng là Thủ tƣớng) và Nhà nƣớc (các cơ quan chuyên trách của Chính phủ), các chính sách sẽ đƣợc hoạch định trơn tru và ít gây tranh cãi. Tuy nhiên, với đặc thù là nƣớc có nền dân chủ mạnh, lại đa dạng về thành phần chủng tộc, q trình hoạch định chính sách đối ngoại của Anh với các nƣớc hoặc thể chế quốc tế khác thƣờng vấp phải bất đồng và chia rẽ.
Yếu tố quốc gia có tầm quan trọng khơng kém vì cá nhân đại diện cho dân tộc thƣờng đƣợc nhân dân bầu ra. Nếu cá nhân thực hiện đúng chức trách của mình, mang lại lợi ích ngày càng lớn cho đất nƣớc, nhân dân sẽ tiếp tục ủng hộ ngƣời đại diện ấy. Ngƣợc lại, nếu cá nhân đi ngƣợc lại nguyện vọng của đông đảo quần chúng nhân dân, cá nhân ấy sẽ nhanh chóng bị thay thế. Với đặc điểm là một đất nƣớc đi đầu về phong trào dân chủ cho nhân dân, và trong bối cảnh nhân dân thƣờng xuyên tham gia vào hoạch định các chính sách lớn của nhà nƣớc thơng qua trƣng cầu dân ý, yếu tố quốc gia trong hoạch định chính sách đối ngoại của Anh với EU có tầm quan trọng rất lớn, đơi khi có thể thay đổi hồn tồn tiến trình và các hoạch định chính sách thơng thƣờng từ chính phủ.
Cấp độ quốc gia có hàm ý nói tới cấu trúc chính trị của nhà nƣớc, các nhân tố chính ảnh hƣởng đến chính sách đối ngoại của nƣớc đó (ví dụ đảng chính trị) trong hệ thống chính trị và những tƣơng tác giữa các nhân tố này với nhau. Một yếu tố khác của cấp độ quốc gia chính là yếu tố lịng dân. Riêng trƣờng hợp của Anh, việc hoạch định những chính sách có tính chất bƣớc ngoặt, trọng đại, sẽ có sự tham gia của cơng chúng. Thơng thƣờng, làm chính sách là việc của Hạ viện (Viện Thứ dân), nhƣng lịch sử nƣớc Anh cho thấy với những vấn đề gây tranh cãi, vƣợt ra khỏi tầm kiểm soát của Hạ viện và Nhà nƣớc, trƣng cầu dân ý sẽ là biện pháp tiếp theo đƣợc sử dụng. Vì thế, hoạch định chính sách ở Anh, trong cả đối nội lẫn đối ngoại, còn nhằm một nguyên tắc thứ ba: dung hòa và đảm bảo quyền dân chủ tối đa cho cơng dân Anh. Chính vì vậy, hình thức trƣng cầu dân ý đối với các quyết sách lớn cả về đối nội lẫn đối ngoại diễn ra ở nƣớc Anh khá thƣờng xuyên. Từ năm 1973 cho đến hết 2016, Anh đã thực hiện 12 cuộc trƣng cầu dân ý [143]. Điều này không hề mâu thuẫn với cấp độ cá nhân đƣợc trình bày trên đây vì thực tế cá nhân hợp thành tập thể, và nhà nƣớc hay quốc gia thực chất cũng là một tập hợp các cá nhân. Tuy nhiên, trong khi cấp độ cá nhân chú ý tới sự phản ứng đa dạng của các cá nhân trƣớc một vấn đề, một chính sách hay hiện tƣợng, cấp độ quốc gia chú ý tới những trào lƣu lớn tập hợp phần lớn ngƣời dân hoặc lôi kéo đƣợc sự chú ý của những đảng phái chính trị lớn, có sức ảnh hƣởng mạnh. Trong hoạch định chính sách của Anh với EU, hai trào lƣu lớn thƣờng xuyên đấu tranh với nhau trong các đảng chính trị và nhân dân nƣớc Anh là Chủ nghĩa ủng hộ Châu Âu (chủ nghĩa tin rằng xu thế hội nhập của các quốc gia châu Âu là khơng thể đảo ngƣợc, cịn gọi là Chủ nghĩa Ủng Âu) và Chủ nghĩa Nghi ngờ Châu Âu (chủ nghĩa không tin tƣởng vào sự tồn tại và phát triển của Liên minh Châu Âu).
Cuối cùng, bối cảnh khu vực và thế giới đóng vai trị nhƣ chất xúc tác hoặc mồi lửa cho những đấu tranh hoặc đột phá trong chính sách đối ngoại
của một nƣớc. Nếu bối cảnh hài hịa, ổn định, cùng tình hình kinh tế, chính trị và an ninh thế giới có nhiều khởi sắc, yếu tố cá nhân hoặc quốc gia sẽ bị sức ép nhiều hơn từ bên ngồi và vì thế buộc phải đồng thuận với nguyện vọng và mong muốn của nhân dân thế giới. Tuy nhiên, nếu thế giới hoặc khu vực đầy bất ổn, bệnh dịch hoặc khủng hoảng kinh tế triền miên, thiên tai xảy ra nhiều v.v… thì đặc tính vị kỷ ở cấp độ quốc gia có thể sẽ nổi lên, nhất là khi quốc gia vẫn duy trì một nền chính trị ổn định và kinh tế mạnh hơn nhiều so với các quốc gia lân cận. Vì thế, các tài liệu nghiên cứu có liên quan đến tiếp cận ba cấp độ đóng vai trị quan trọng trong nền tảng lý thuyết của luận án này.
Cấp độ hệ thống quốc tế nhấn mạnh tầm quan trọng của hoạch định chính sách của một quốc gia dựa trên bối cảnh thực tế của nền kinh tế, chính trị và an ninh của khu vực và thế giới. Nói cách khác, cấp độ này xem xét hiện thực bên ngồi ảnh hƣởng đến q trình hoạch định chính sách bên trong một quốc gia nhƣ thế nào. Nhiều nhân tố ảnh hƣởng đến cấp độ này, trong đó nổi bật là các đặc điểm của cấu trúc hay hệ thống thế giới, mối quan hệ và cán cân quyền lực giữa các bên, tình hình kinh tế, chính trị và an ninh thế giới, và tập quán ứng xử của các quốc gia tham gia hệ thống này. Điều đó có nghĩa là các hoạch định chính sách của Anh với EU phụ thuộc vào cả bốn yếu tố kể trên. Vì thế giới ln vận động nên các yếu tố trong hệ thống cũng vận động không ngừng, và tùy thuộc vào cân bằng quyền lực giữa Anh với EU mà chính sách đối ngoại của Anh hoặc là theo chiều hƣớng tích cực hoặc tiêu cực. Ngồi ra, có một đặc điểm gần nhƣ bất biến chính là thái độ xa cách châu Âu của nƣớc Anh, cả về mặt địa lý lẫn truyền thống ứng xử trong lịch sử.
Nhƣ vậy, q trình hoạch định chính sách đối ngoại của mỗi quốc gia, trong đó có nƣớc Anh, bị chi phối bởi các yếu tố ở ba cấp độ khác nhau. Mức độ chi phối của các yếu tố này đối với hoạch định chính sách của mỗi nƣớc sẽ không giống nhau do những đặc thù của những yếu tố nội lực của nƣớc đó, và việc hoạch định chính sách đối ngoại của Anh cũng không phải là một ngoại lệ.
2.1.3. Các mơ hình hoạch định chính sách đối ngoại phổ biến của thế giới và của nƣớc Anh
Các tác giả nƣớc ngồi đã phát triển nhiều mơ hình hoạch định và đánh giá, phân tích chính sách đối ngoại chuyên biệt. Theo đó, ba mơ hình phân tích chính sách đối ngoại đƣợc đề cập đến trong Karen A.Mingst & Ivan M.Arreguin-Toft (2014) [133] có tính phổ qt hơn cả. Các mơ hình này bao gồm: Mơ hình Cấp tiến, Mơ hình Tổ chức/Thể chế/Hành chính và Mơ hình Đa nguyên.
2.1.3.1. Mơ hình Cấp tiến
Phần lớn các nhà hoạch định chính sách, đặc biệt khi xảy ra khủng hoảng bất ngờ, và phần lớn các nhà Hiện thực bắt đầu với Mơ hình Cấp tiến xem chính sách đối ngoại nhƣ các hành động đƣợc lựa chọn bởi Chính phủ để tối đa hóa mục tiêu chiến lƣợc của mình. Nhà nƣớc đƣợc giả định là nhân tố đơn nhất với mục tiêu định trƣớc, các lựa chọn, và một thuật toán để quyết định lựa chọn nào phù hợp nhất với các mục tiêu của nó. Mặt khác, các sự kiện bất thƣờng bao gồm đặc tính sau: các nhà ra quyết định bị đặt vào tình thế đe dọa đột ngột. Họ có rất ít thời gian để quyết định phản ứng nhƣ thế nào; thƣờng chỉ một số ít các nhà ra quyết định đƣợc tham gia vào các quy trình đàm phán bí mật, và có rất ít thời gian để nhân tố thứ cấp (dƣới Nhà nƣớc) kịp gây ảnh hƣởng. Trong những tình huống này, sử dụng Mơ hình Cấp tiến nhƣ một cách đánh giá hành vi đối phƣơng là một lựa chọn phù hợp. Mơ hình Cấp tiến biểu hiện quy trình ra quyết định nhƣ sau:
Sơ đồ 2: Quy trình ra quyết định của Mơ hình Cấp tiến
(Nguồn: Karen A.Mingst & Ivan M.Arreguin-Toft (2014),
Essentials of International Relations (6th edition), W.W.Norton&Company)
Nhìn chung, Mơ hình Cấp tiến nhấn mạnh vai trò và quyền lực của nhà nƣớc, phƣơng thức sử dụng là quyền lực ép buộc của nhà nƣớc, và có sự liên quan đến nhiều nhân tố bên ngoài hoặc yếu tố quốc tế. Ví dụ điển hình về chính sách đối ngoại thuộc mơ hình Cấp tiến của Anh là chính sách phản ứng nhanh của Thủ tƣớng Margaret Thatcher khi giải quyết cuộc chiến Falklands/Malvinas với Argentina năm 1982. Ngày 2-4-1982 Argentina bất ngờ đánh chiếm quần đảo Falklands, thuộc địa của Anh trong 149 năm và tính đến thời điểm đó có 2000 ngƣời Anh đang sinh sống trên đảo, cách xa nƣớc Anh tới 8000 dặm nhƣng chỉ cách đất liền Argentina 200 dặm4. Thủ tƣớng Thatcher quyết định gửi hạm đội đến chiếm lại quần đảo, mặc dù rất mạo hiểm. “Bà rất đơn độc khi ra quyết định này.” [70, tr.198]. Kết quả là, sau ba tuần, Anh đã chiếm lại quần đảo Falklands. Lên nắm quyền từ năm 1979 nhƣng phải đến sau chiến thắng Falklands Thủ tƣớng Margaret Thatcher mới thực sự chiếm đƣợc lòng tin và sự khâm phục của đông đảo ngƣời Anh, từ tầng lớp tinh hoa cầm quyền đến dân thƣờng, nhƣ bà nói: “Tơi đã có một thời gian ba năm đầu rất khó khăn. Nhƣng sau cuộc chiến Falklands, công chúng
4 Ban đầu chủ quyền quần đảo Falklands (tên do những ngƣời Anh di cƣ đến đây hồi thế kỷ XVIII đặt) thuộc về nƣớc Anh. Tuy nhiên, sau này, Argentina lấy tƣ cách những ngƣời thừa kế Tây Ban Nha đòi lấy lại quần đảo này, một phần cũng xuất phát từ đặc điểm địa lý của quần đảo (rất gần Argentina). Cái tên Malvinas là do chính quyền Argentina đặt cho quần đảo này.
Phân tích chi phí và lợi ích của các chính sách Nhà nƣớc Nhận dạng vấn đề Làm sáng tỏ mục tiêu Quyết định các lựa chọn chính sách Lựa chọn chính sách cho kết quả tốt nhất với chi phí thấp nhất
đã hiểu rằng chúng tơi đã nói là làm.” [70, tr.199]. Đây đƣợc coi là một thành cơng của chính sách phản ứng nhanh theo mô hình cấp tiến của Thủ tƣớng Margaret Thatcher.
2.1.3.2. Mơ hình Tổ chức/Thể chế/Hành chính
Khơng phải mọi quyết sách đều diễn ra trong thời kỳ xảy ra khủng hoảng, và không phải mọi quyết định đều đƣợc đƣa ra dựa trên tồn bộ những hiểu biết chính trị về các nƣớc khác. Trong những tình huống này, các quyết sách đối ngoại có thể là sản phẩm của cơ quan chuyên trách hoặc thể chế thứ cấp dƣới Nhà nƣớc. Chính trị thể chế (cịn gọi là chính trị hành chính) nhấn mạnh tính quy chuẩn của các cơng việc và q trình vận hành bên trong các cơ quan Nhà nƣớc. Các quyết định dựa trên quá trình làm việc của các cơ quan chuyên trách dựa chủ yếu vào tiền lệ, các thay đổi chính sách lớn ít có khả năng xảy ra. Tuy nhiên, xung đột dễ nảy sinh giữa các nhóm trong cùng một thể chế nhƣng có mục tiêu và quy trình làm việc khác nhau. Những mục tiêu khác nhau thƣờng bị ảnh hƣởng mạnh bởi các nhóm lợi ích hoặc các tổ chức phi chính phủ.
Chính sách đối ngoại về mậu dịch và mơi trƣờng là các ví dụ điển hình của kiểu ra quyết định theo Mơ hình Hành chính. Các bộ Nơng nghiệp, Môi trƣờng và Lao động thƣờng tranh đấu quyết liệt trong Chính phủ (thể chế chung của họ) nhằm mang lại lợi ích tối ƣu cho mình. Khi thời gian khơng cịn là yếu tố ràng buộc, các nhóm thể chế hay hành chính khơng chính thống mặc sức vận động hành lang. Họ tổ chức hội thảo, quảng bá cho các nhóm lợi ích ƣa thích. Các quyết sách theo Mơ hình Thể chế vì thế thƣờng để dung hịa các nhóm lợi ích và các ban/bộ trong Chính phủ, dù có thể những quyết sách này khơng tạo ra kết quả tốt nhất.
Những ngƣời theo Chủ nghĩa Tự do trong quan hệ quốc tế rất ƣa thích Mơ hình Hành chính. Đây cũng là mơ hình phù hợp với những nền dân chủ lớn hoặc những nƣớc có cấu trúc ra quyết định chính sách đối ngoại khác
nhau căn bản giữa các cơ quan chuyên trách. Tuy nhiên, nếu định sử dụng mơ hình này với mục đích phân tích hành vi đối thủ (thƣờng là một nhà nƣớc khác) hoặc với mục đích học thuật, kiến thức chuyên sâu về cấu trúc và cơ quan hoạch định chính sách đối ngoại của Nhà nƣớc là yêu cầu bắt buộc.
Mơ hình Thể chế có quy trình ra quyết định đƣợc mô phỏng theo sơ đồ sau:
Sơ đồ 3: Quy trình ra quyết định theo Mơ hình Thể chế Các cơ quan hành chính Các cơ quan hành chính
Các tổ chức
(Nguồn: Karen A.Mingst & Ivan M.Arreguin-Toft (2014),
Essentials of International Relations (6th edition), W.W.Norton&Company)
Nhìn chung, Mơ hình Thể chế đƣợc những ngƣời theo Chủ nghĩa Tự do ƣa chuộng. Các chính sách hoặc quyết sách vì thế cũng khá mềm mỏng, trên cơ sở dung hòa lợi ích của nhiều nhóm nhân tố khác nhau và khơng mang tính cƣỡng ép. Q trình hoạch định chính sách bị ảnh hƣởng mạnh mẽ bởi nền chính trị và các nhân tố bên trong đất nƣớc.
Các ví dụ điển hình về hoạch định chính sách đối ngoại theo Mơ hình Thể chế ở Anh là quá trình thƣơng nghị để ký kết Hiệp ƣớc Nhƣợng quyền năm 1972 và cách giải quyết vấn đề đóng góp ngân sách cho EU của nƣớc Anh trong nhiệm kỳ đầu của Thủ tƣớng Margaret Thatcher [147, tr.17,19-22].
Nhóm thứ cấp (trực thuộc) Quyết định Các cá nhân Các quy trình vận hành/hoạt động theo chuẩn Đàm phán dựa trên lợi ích khác nhau Đơn vị thứ cấp (trực thuộc) Đơn vị thứ cấp (trực thuộc)
Ở ví dụ thứ nhất, cần nhấn mạnh rằng nƣớc Anh trƣớc năm 1972 vẫn đang trong tình trạng đình trệ về kinh tế do ảnh hƣởng sâu rộng của Chiến tranh Thế giới Thứ hai trong khi EC sát sƣờn đang phát triển nhƣ vũ bão về kinh tế theo kế hoạch tái thiết châu Âu Marshall của Mỹ. Mặc dù ở thời điểm trƣớc năm 1972, quá khứ huy hoàng từng là đế quốc mạnh nhất thế giới vẫn cịn ám ảnh đại đa số chính trị gia nƣớc Anh và sự bảo thủ trong tƣ tƣởng phải đảm bảo tính tồn vẹn chủ quyền vẫn còn rất mạnh. Nƣớc Anh buộc phải đánh đổi một phần chủ quyền này lấy cơ hội gia nhập EC. Vì để gia nhập EC,