Chƣơng 1 TỔNG QUAN LỊCH SỬ NGHIÊN CỨU
3.2. CHÍNH SÁCH CỦA ANH ĐỐI VỚI EU TRÊN LĨNH VỰC KINH TẾ
3.2.1. Chính sách đóng góp cho ngân sách EU của Anh
Tính đến năm 1992, về cơ bản, nƣớc Anh đã đạt đƣợc thỏa thuận về đóng góp ngân sách cho nƣớc Anh nhờ những nỗ lực của Thủ tƣớng Margaret Thatcher trong thập kỷ trƣớc. Trong suốt giai đoạn từ 1992 đến 2016, phần đóng góp cho ngân sách EU của Anh gần nhƣ không thay đổi so với thỏa thuận đạt đƣợc trong Hội nghị cấp cao Fontainebleau tháng 6-1984, theo đó nƣớc Anh phải đóng 20% tổng ngân sách của EU, nhƣng sẽ nhận đƣợc một khoản trả lại bằng 66% giá trị khác biệt giữa khoản nƣớc Anh trả cho EU và khoản nƣớc Anh nhận lại từ Liên minh [147].
Có thể nói, khoản đóng góp 20% giá trị tổng ngân sách EU của Anh là một chi phí lớn, dù nƣớc Anh đƣợc nhận lại một phần. Nếu tính từ thực tế nƣớc Anh là một nƣớc với diện tích trung bình và dân số khơng q lớn, điều này chắc chắn gây áp lực khơng nhỏ đối với chính quyền Anh qua các thời kỳ. Câu hỏi đặt ra là tại sao nƣớc Anh lại chấp nhận trách nhiệm đóng góp quá lớn này. Có nhiều lý do dẫn đến chính sách trên. Thứ nhất, câu chuyện về các tranh cãi liên quan đến ngân sách nƣớc Anh thời kỳ trƣớc của Thủ tƣớng Margaret Thatcher đã khiến cả nƣớc Anh lẫn EU mệt mỏi. Bắt đầu đàm phán ngay từ những ngày đầu nhậm chức năm 1979, nhƣng phải 5 năm sau, Thủ tƣớng Margaret Thatcher mới đạt đƣợc thỏa thuận trên với EC. Chính vì vậy, các thủ tƣớng kế vị bà không muốn lặp lại vụ việc này. Thứ hai, nƣớc Anh thời kỳ sau này đã ổn định và đạt tăng trƣởng tốt về kinh tế nên mức đóng góp ấy đƣợc xem là có thể chấp nhận đƣợc. Một báo cáo của Chatham House - Viện nghiên cứu Hoàng gia Anh về các vấn đề quốc tế năm 2016 đã chỉ ra rằng phần đóng góp của Anh vào ngân sách EU chỉ chiếm 1,2% tổng chi tiêu cơng hàng năm của chính phủ, ít hơn nhiều so với mức đóng góp cho NATO hoặc ngân sách quốc phòng [135, tr.7]. Thứ ba, những lợi ích có đƣợc từ quyền thành viên trong EU xứng đáng với mức chi phí này. Thứ tƣ, chấp nhận
đóng góp ngân sách ở mức cao cho EU, nƣớc Anh sẽ dễ đƣợc nhƣợng bộ hơn khi đàm phán các vấn đề khác trong EU. Thực tế cho thấy đến hết nhiệm kỳ của Thủ tƣớng Gordon Brown, nƣớc Anh đã cân nhắc và nhất quán trong chính sách chấp nhận đóng góp cho EU theo các thỏa thuận đạt đƣợc từ thời kỳ trƣớc.
Tuy nhiên, đến năm 2008, khủng hoảng tài chính nổ ra trên phạm vi toàn cầu. EU bị thiệt hại nặng nề do các tác động của cuộc khủng hoảng và vấn đề đóng góp cho ngân sách EU một lần nữa lại gây bất đồng giữa Anh và EU. Anh đề xuất chính sách “thắt lƣng buộc bụng” về ngân sách và cố gắng thuyết phục EU theo hƣớng này. Năm 2010, Anh và Đức đã đạt đƣợc thỏa thuận hạn chế ngân sách của EU có tính đến sự tăng lạm phát. Tuy nhiên, năm 2012, khi thảo luận ngân sách giai đoạn 2014-2020, Hội đồng châu Âu lại đòi tăng chi tiêu thêm 5%. Nếu mức tăng này đƣợc chấp nhận, mức đóng góp của Anh cho ngân sách EU giai đoạn này sẽ tăng lên con số lớn chƣa từng có là 10 tỷ Bảng. Thủ tƣớng David Cameron tuyên bố “sẽ không đặt nước Anh vào
những dàn xếp khó khăn”. [149]. Chống lại quan điểm của Đức, nƣớc Anh
cƣơng quyết địi đóng băng chi tiêu của EU. Đỉnh cao của sự bất đồng này là việc Anh đe dọa phủ quyết khi thảo luận vấn đề ngân sách bảy năm của EU trong hội nghị thƣợng đỉnh tháng 10-2012. Với thái độ cứng rắn, chính quyền Anh đã khơng chấp nhận mức đóng góp cao hơn.
Tóm lại, nƣớc Anh trong giai đoạn 1992-2016 chấp nhận mức đóng góp vào ngân sách EU nhƣ kết quả của các đàm phán năm 1984. Anh cƣơng quyết không nhƣợng bộ EU trong chính sách này ngay cả khi EU lâm vào khủng hoảng và gặp khó khăn về tài chính. Có thể nói, chính sách của Anh về ngân sách cho EU khá cứng rắn và quyết liệt.
3.2.2. Chính sách của Anh với đồng Euro
Một trong những chính sách đối ngoại về kinh tế quan trọng của nƣớc Anh đối với EU giai đoạn này là sự ra khỏi Cơ chế Tỷ giá Hối đoái Châu
Âu5 Châu Âu của đồng Bảng Anh. Đáng chú ý là ngay từ ngày đầu thành lập
Cơ chế Tỷ giá Hối đoái Châu Âu (tháng 3-1979), Bộ trƣởng Tài chính Anh lúc bấy giờ là Denis Healey đã tuyên bố không gia nhập hệ thống này vì lo sợ việc neo tỷ giá theo đồng Mác Đức sẽ mang lại lợi thế cho Đức và gây thiệt hại cho các nền kinh tế khác, trong đó có Anh. Đến tháng 10-1990, Thủ tƣớng Margaret Thatcher mới chấp nhận cho nƣớc Anh tham gia hệ thống này [75]. Lợi dụng những bất cập trong Cơ chế Tỷ giá Hối đoái Châu Âu và sự giảm giá của đồng Bảng, tháng 9-1992, giới đầu cơ liên tục vay tiền Bảng Anh từ hệ thống ngân hàng Anh để mua đồng Mác. Khi đồng tiền Anh ồ ạt chuyển sang đồng tiền Đức, giá trị của đồng Bảng tiếp tục bị kéo xuống dƣới giá trị thực. Sau đó, giới đầu cơ bán đồng Mác đang tích trữ có mức giá cao lại cho Anh, lấy đồng Bảng trả lại ngân hàng. Kết quả của vụ đầu cơ này là nƣớc Anh năm 1992 thiệt hại 6 tỷ Bảng còn giới đầu cơ giành lợi nhuận lớn, trong đó chỉ riêng một cá nhân là George Soros đã thu đƣợc 1 tỷ Bảng tiền lãi [114] & [67, tr.38-39]. Sau vụ việc trên, nƣớc Anh chính thức ra khỏi cơ chế Cơ chế Tỷ giá Hối đoái Châu Âu do đồng tiền bị phá giá quá mạnh và khơng cịn đáp ứng biên dao động mà Cơ chế Tỷ giá Hối đoái Châu Âu yêu cầu nữa. Tháng 8 năm 1993 giới đầu cơ gần nhƣ đã phá hủy Cơ chế Tỷ giá Hối đoái Châu Âu - hệ thống chỉ đƣợc “cứu” sau khi EU đồng ý nới rộng băng dao động tiền tệ. Trƣớc thực tế này, Thủ tƣớng John Major cho rằng “có cơ hội khởi động lại” [101, tr.106] các cam kết về đồng Euro. Tuy nhiên, những tranh cãi gay gắt xung quanh chủ đề này trong chính phủ đã khiến Thủ tƣớng phải tạm hoãn các nghị sự có liên quan đến vấn đề tái nhập ERM của nƣớc Anh.
5
Cơ chế Hối đoái Châu Âu (ERM) là hệ thống đƣợc EC sử dụng nhƣ một phần của Hệ thống tiền tệ châu Âu ngày 13-3-1979, nhằm mục đích giảm sự dao động tỷ giá giữa các đồng tiền của các nƣớc thành viên và ổn định tiền tệ châu Âu nói chung, hỗ trợ cho các giao dịch tài chính, thƣơng mại … giữa các nƣớc thành viên. Theo ERM, hai đồng tiền khi tham gia giao dịch trong khối sẽ đƣợc tính giá trị chênh lệch khơng q 2,25% so với nhau, trừ đồng lira của Italia, đồng peseta của Tây Ban Nha, đồng escudo của Bồ Đào Nha và đồng Bảng (Anh) đƣợc tính mức chênh lên tới 6%. Tuy nhiên, với tính chất là một nền kinh tế mạnh, và Ngân hàng châu Âu đặt ở Frankfurt, nƣớc Đức dễ dàng giành đƣợc ƣu thế trong kiểm soát tiền tệ châu Âu khi thực hiện neo tỷ giá này dựa trên đồng Mác
Nhƣ vậy, chính sách của Anh đối với việc tham gia vào Cơ chế Tỷ giá
Hối đoái Châu Âu sau năm 1992 là chính sách ly khai. Việc ở trong cơ chế
này chỉ hai năm (1990-1992) đã mang lại thiệt hại lớn về tài chính cho nƣớc Anh, khiến mọi nỗ lực đƣa nƣớc Anh trở lại Cơ chế Tỷ giá Hối đối Châu Âu sau đó đều trở nên vô vọng. Tuy nhiên, điều này cũng đồng nghĩa với khả năng Anh tham gia vào Khu vực đồng Euro trở nên mong manh, vì Cơ chế Tỷ giá Hối đoái Châu Âu là một trong những nền tảng chính của Khu vực đồng Euro, bên cạnh Thị trƣờng chung Châu Âu. Việc này, cùng với thực tế sau năm 1992 đồng Bảng dần lấy lại đƣợc giá trị thực và nền kinh tế nƣớc Anh tăng trƣởng ổn định, đã khiến chính phủ Anh chính thức xác lập chính sách ly khai hoàn toàn khỏi cả cơ chế Cơ chế Tỷ giá Hối đoái Châu Âu và Khu vực đồng tiền chung châu Âu. Việc đồng Euro liên tục mất giá trong thời kỳ khủng hoảng tài chính năm 2008 đã chứng tỏ chính sách tiền tệ của Anh trong giai đoạn này hợp lý và phù hợp với các lợi ích kinh tế của nƣớc Anh.
Khủng hoảng tài chính tồn cầu diễn ra từ năm 2008 nhƣng phải đến giai đoạn 2010-2012 mới bộc lộ hết ảnh hƣởng sâu rộng và tính chất trầm trọng của nó. Châu Âu bƣớc vào thời kỳ suy thoái kéo dài dẫn đến một loạt những khủng hoảng phát sinh, gồm khủng hoảng nợ công với nguy cơ vỡ nợ tại Hy Lạp, suy yếu kinh tế khu vực đồng Euro, khủng hoảng ngƣời tị nạn và di cƣ, v.v… [43].
Từ năm 2010, chính quyền Anh nằm dƣới sự dẫn dắt của Liên minh cầm quyền mới gồm Đảng Bảo thủ (giữ vị trí Thủ tƣớng) và Dân chủ Tự do (giữ vị trí Phó thủ tƣớng), nƣớc Anh bƣớc vào thời kỳ với những chuyển biến mạnh mẽ: trong khi chính quyền ra sức áp dụng chính sách “thắt lƣng buộc bụng” để kiềm chế lạm phát và hạn chế nợ công, chủ nghĩa Nghi ngờ châu Âu trỗi dậy mạnh mẽ và kinh tế Anh phục hồi về mức tăng trƣởng 3% nhƣ trƣớc khủng hoảng 2008.
Về khủng hoảng khu vực đồng Euro và các giải pháp phục hồi, thái độ của nƣớc Anh tỏ ra không rõ ràng. Một mặt, nƣớc này quan tâm đến sự ổn định của đồng tiền chung châu Âu và sự bình thƣờng hóa trở lại của các thành viên đang bị ảnh hƣởng nặng nề trong khu vực vì khoảng 50% thƣơng mại của Anh liên quan đến các nƣớc thuộc EU. Mặt khác, do không phải là thành viên của Khu vực đồng Euro và cũng khơng có ý định gia nhập khu vực này, nƣớc Anh rất cảnh giác trƣớc viễn cảnh thay đổi mạnh của Liên minh Kinh tế và Tiền tệ. Lý do là nƣớc Anh đang ổn định tăng trƣởng ở mức 3%. Tuy nhiên, những cải cách quá lớn trong nền tài chính và thị trƣờng EU có thể sẽ ảnh hƣởng đến sự phát triển ổn định ở Anh. Thái độ này đã đƣợc thể hiện qua việc Thủ tƣớng David Cameron phủ quyết các sửa đổi Hiệp ƣớc Lisbon trong vấn đề thắt chặt kỷ luật tài khóa tháng 12-2011.
Cuộc khủng hoảng tiếp tục dẫn đến những động thái chính sách tiêu cực của Anh với EU. Anh đã thẳng thắn từ chối hỗ trợ các biện pháp chống lại nạn đầu cơ của Bỉ, Pháp, Italy và Tây Ban Nha [27]. Thực tế cho thấy chống khủng hoảng địi hỏi sự gắn bó chặt chẽ của các quốc gia châu Âu, yêu cầu họ ban hành và tuân theo luật chung về hoạt động tài chính, về bản chất đó chính là một chính sách, một liên minh tài khóa thực sự. Nƣớc Anh ngay từ đầu không chấp nhận một sự hội nhập sâu đến mức ấy. Với ƣu thế là một nền kinh tế lớn có đồng Bảng mạnh, vốn cũng là phƣơng tiện dự trữ của nhiều nƣớc, đặc biệt trong Khối Thịnh vƣợng chung thuộc Anh, lại có thị trƣờng chứng khốn và thị trƣờng vốn lớn nhất châu Âu, nƣớc Anh không muốn hòa tan vào một EU đã mở rộng đến 28 thành viên bao gồm cả các nền kinh tế yếu, nhỏ, ít hiệu quả. Ngƣời Anh lo sợ việc hội nhập quá sâu vào nền tài chính châu Âu đang trong khủng hoảng sẽ làm suy yếu kinh tế Anh. Chính sách của Anh lúc này có định hƣớng tách xa khỏi các rắc rối tài chính của EU.
Việc chuẩn bị cho hội nghị thƣợng đỉnh khẩn cấp các nƣớc Khu vực đồng Euro (tháng 8 năm 2011) đã bộc lộ những khác biệt rất lớn trong cách
tiếp cận cuộc khủng hoảng. Trong phiên họp Quốc hội ngày 11-8-2011, Bộ trƣởng Tài chính Anh George Osborne yêu cầu Quốc hội phê chuẩn các biện pháp cắt giảm chi tiêu cơng của Chính phủ Anh để biến nƣớc này thành một “hòn đảo của sự tin tƣởng và ổn định tài chính”, “một thiên đƣờng an tồn trong cơn bão nợ cơng tồn cầu” [107]. Ơng Osborne nhấn mạnh sự cần thiết phải nâng cao lợi ích quốc gia của Anh và khẳng định không thể loại trừ khả năng Khu vực đồng Euro sụp đổ nên cần thiết phải vạch sẵn các kế hoạch thốt hiểm.
Vì cuộc khủng hoảng này, sự bất đồng giữa liên minh Pháp - Đức với Anh lại một lần nữa trỗi dậy. Tác động của mối bất đồng đã đƣợc thể hiện trong Hội nghị thƣợng đỉnh EU tại Paris tháng 8-2011. Trong đó, Pháp và Đức cố gắng lèo lái cục diện chung và hƣớng 15 nƣớc còn lại trong Khu vực đồng Euro về một chƣơng trình ổn định kinh tế cho tồn khu vực. Chính sách này thực chất là chính sách xây dựng “chính phủ kinh tế” do Chủ tịch Ủy hội Châu Âu H.Van Rompuy đứng đầu, hƣớng tới phát triển chính sách thuế chung duy nhất cho các nƣớc thuộc Khu vực đồng Euro. Điều nƣớc Anh lo sợ chính là kiểu “chính phủ kinh tế” với một nền kinh tế đơn nhất, một bộ trƣởng tài chính và kinh tế duy nhất cho các nƣớc trong khu vực. Một số ngƣời ủng hộ Chủ nghĩa nghi ngờ châu Âu thậm chí đã suy đốn đến sự xuất hiện của “Đế chế thứ tƣ” [156] khi nƣớc Đức với tƣ cách là nền kinh tế hàng đầu thế giới áp đặt chính sách của mình lên các thành viên. Những ngƣời nghi ngờ châu Âu nhấn mạnh Đức thậm chí sẽ khơng phải dùng đến sức mạnh quân sự nhƣ thời Hitler cũng đã có thể “chiếm trọn” châu Âu. Một số nhà cố vấn kinh tế Anh thậm chí cịn đề xuất giải pháp cứu đồng Euro bằng cách loại Đức ra khỏi Khu vực đồng Euro [119].
Viễn cảnh tƣơng lai về một “chính phủ kinh tế” của Khu vực đồng Euro khơng phải điều nƣớc Anh muốn vì về bản chất, nó đã bị đẩy ra lề EU cùng các nƣớc không thuộc khu vực đồng tiền chung nhƣ Ba Lan, Thụy Điển. Vị
thế “bên lề” này đã đƣợc khẳng định trong các hội nghị thƣợng đỉnh của EU tổ chức ở Brussels ngày 23 và 24-10-2011. Hội nghị chấp nhận một EU “hai tốc độ” - gồm 17 nƣớc thành viên Khu vực đồng Euro thuộc “lõi kinh tế” trong khi 10 thành viên khác khơng có nhiều cơ hội trong việc ảnh hƣởng đến các quyết sách kinh tế của EU, trong đó có Anh. Điều đó có nghĩa là kế hoạch giải cứu Khu vực đồng Euro đã đƣợc phác thảo mà khơng cần đến việc lắng nghe tiếng nói của nƣớc Anh, nếu khơng muốn nói thẳng rằng Anh đã bị yêu cầu ra khỏi phòng thảo luận [151]. Đáp lại, trong hội nghị thƣợng đỉnh EU tháng 1-2012, nƣớc Anh phủ quyết hiệp ƣớc thỏa thuận tài khóa liên chính phủ mới của EU đã đƣợc 17 thành viên của Khu vực đồng Euro và cả 8 nƣớc khác không phải thành viên khu vực đồng tiền chung thông qua [27]. Đến tháng 10-2012, Anh một lần nữa đe dọa dùng quyền phủ quyết khi EU địi tăng chi tiêu cơng thêm 5%, đẩy mức đóng góp cho ngân sách EU của Anh lên mức kỷ lục. Kết quả là, EU phải nhƣợng bộ trƣớc chính sách tài khóa nghiêm ngặt của Anh.
Trong bối cảnh đó, nhƣ đổ thêm dầu vào lửa, trong chuyến thăm Đức tháng 10-2012, Bộ trƣởng Ngoại giao Anh William Hague tuyên bố ý định lấy lại một phần quyền lực của Anh đã từng chuyển giao cho EU. Ông thẳng thắn nêu quan điểm chống hội nhập sâu về tiền tệ và chính trị của EU. Theo Hague, EU chỉ nên dừng ở một thị trƣờng chung đơn nhất với một vài mục tiêu chính trị chung [142].
Anh tiếp tục yêu cầu bảo vệ các hoạt động của công ty và ngân hàng Anh chống lại những kiểm sốt tài chính từ phía các thể chế châu Âu, nhằm mục đích khơng hạ thấp vai trị của London với tƣ cách trung tâm tài chính