Chƣơng 1 TỔNG QUAN LỊCH SỬ NGHIÊN CỨU
2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN
2.1.3. Các mô hình hoạch định chính sách đối ngoại phổ biến của thế giớ
và của nƣớc Anh
Các tác giả nƣớc ngoài đã phát triển nhiều mô hình hoạch định và đánh giá, phân tích chính sách đối ngoại chuyên biệt. Theo đó, ba mô hình phân tích chính sách đối ngoại đƣợc đề cập đến trong Karen A.Mingst & Ivan M.Arreguin-Toft (2014) [133] có tính phổ quát hơn cả. Các mô hình này bao gồm: Mô hình Cấp tiến, Mô hình Tổ chức/Thể chế/Hành chính và Mô hình Đa nguyên.
2.1.3.1. Mô hình Cấp tiến
Phần lớn các nhà hoạch định chính sách, đặc biệt khi xảy ra khủng hoảng bất ngờ, và phần lớn các nhà Hiện thực bắt đầu với Mô hình Cấp tiến xem chính sách đối ngoại nhƣ các hành động đƣợc lựa chọn bởi Chính phủ để tối đa hóa mục tiêu chiến lƣợc của mình. Nhà nƣớc đƣợc giả định là nhân tố đơn nhất với mục tiêu định trƣớc, các lựa chọn, và một thuật toán để quyết định lựa chọn nào phù hợp nhất với các mục tiêu của nó. Mặt khác, các sự kiện bất thƣờng bao gồm đặc tính sau: các nhà ra quyết định bị đặt vào tình thế đe dọa đột ngột. Họ có rất ít thời gian để quyết định phản ứng nhƣ thế nào; thƣờng chỉ một số ít các nhà ra quyết định đƣợc tham gia vào các quy trình đàm phán bí mật, và có rất ít thời gian để nhân tố thứ cấp (dƣới Nhà nƣớc) kịp gây ảnh hƣởng. Trong những tình huống này, sử dụng Mô hình Cấp tiến nhƣ một cách đánh giá hành vi đối phƣơng là một lựa chọn phù hợp. Mô hình Cấp tiến biểu hiện quy trình ra quyết định nhƣ sau:
Sơ đồ 2: Quy trình ra quyết định của Mô hình Cấp tiến
(Nguồn: Karen A.Mingst & Ivan M.Arreguin-Toft (2014),
Essentials of International Relations (6th edition), W.W.Norton&Company) Nhìn chung, Mô hình Cấp tiến nhấn mạnh vai trò và quyền lực của nhà nƣớc, phƣơng thức sử dụng là quyền lực ép buộc của nhà nƣớc, và có sự liên quan đến nhiều nhân tố bên ngoài hoặc yếu tố quốc tế. Ví dụ điển hình về chính sách đối ngoại thuộc mô hình Cấp tiến của Anh là chính sách phản ứng nhanh của Thủ tƣớng Margaret Thatcher khi giải quyết cuộc chiến Falklands/Malvinas với Argentina năm 1982. Ngày 2-4-1982 Argentina bất ngờ đánh chiếm quần đảo Falklands, thuộc địa của Anh trong 149 năm và tính đến thời điểm đó có 2000 ngƣời Anh đang sinh sống trên đảo, cách xa nƣớc Anh tới 8000 dặm nhƣng chỉ cách đất liền Argentina 200 dặm4. Thủ tƣớng Thatcher quyết định gửi hạm đội đến chiếm lại quần đảo, mặc dù rất mạo hiểm. “Bà rất đơn độc khi ra quyết định này.” [70, tr.198]. Kết quả là, sau ba tuần, Anh đã chiếm lại quần đảo Falklands. Lên nắm quyền từ năm 1979 nhƣng phải đến sau chiến thắng Falklands Thủ tƣớng Margaret Thatcher mới thực sự chiếm đƣợc lòng tin và sự khâm phục của đông đảo ngƣời Anh, từ tầng lớp tinh hoa cầm quyền đến dân thƣờng, nhƣ bà nói: “Tôi đã có một thời gian ba năm đầu rất khó khăn. Nhƣng sau cuộc chiến Falklands, công chúng
4 Ban đầu chủ quyền quần đảo Falklands (tên do những ngƣời Anh di cƣ đến đây hồi thế kỷ XVIII đặt) thuộc về nƣớc Anh. Tuy nhiên, sau này, Argentina lấy tƣ cách những ngƣời thừa kế Tây Ban Nha đòi lấy lại quần đảo này, một phần cũng xuất phát từ đặc điểm địa lý của quần đảo (rất gần Argentina). Cái tên Malvinas là do chính quyền Argentina đặt cho quần đảo này.
Phân tích chi phí và lợi ích của các chính sách Nhà nƣớc Nhận dạng vấn đề Làm sáng tỏ mục tiêu Quyết định các lựa chọn chính sách Lựa chọn chính sách cho kết quả tốt nhất với chi phí thấp nhất
đã hiểu rằng chúng tôi đã nói là làm.” [70, tr.199]. Đây đƣợc coi là một thành công của chính sách phản ứng nhanh theo mô hình cấp tiến của Thủ tƣớng Margaret Thatcher.
2.1.3.2. Mô hình Tổ chức/Thể chế/Hành chính
Không phải mọi quyết sách đều diễn ra trong thời kỳ xảy ra khủng hoảng, và không phải mọi quyết định đều đƣợc đƣa ra dựa trên toàn bộ những hiểu biết chính trị về các nƣớc khác. Trong những tình huống này, các quyết sách đối ngoại có thể là sản phẩm của cơ quan chuyên trách hoặc thể chế thứ cấp dƣới Nhà nƣớc. Chính trị thể chế (còn gọi là chính trị hành chính) nhấn mạnh tính quy chuẩn của các công việc và quá trình vận hành bên trong các cơ quan Nhà nƣớc. Các quyết định dựa trên quá trình làm việc của các cơ quan chuyên trách dựa chủ yếu vào tiền lệ, các thay đổi chính sách lớn ít có khả năng xảy ra. Tuy nhiên, xung đột dễ nảy sinh giữa các nhóm trong cùng một thể chế nhƣng có mục tiêu và quy trình làm việc khác nhau. Những mục tiêu khác nhau thƣờng bị ảnh hƣởng mạnh bởi các nhóm lợi ích hoặc các tổ chức phi chính phủ.
Chính sách đối ngoại về mậu dịch và môi trƣờng là các ví dụ điển hình của kiểu ra quyết định theo Mô hình Hành chính. Các bộ Nông nghiệp, Môi trƣờng và Lao động thƣờng tranh đấu quyết liệt trong Chính phủ (thể chế chung của họ) nhằm mang lại lợi ích tối ƣu cho mình. Khi thời gian không còn là yếu tố ràng buộc, các nhóm thể chế hay hành chính không chính thống mặc sức vận động hành lang. Họ tổ chức hội thảo, quảng bá cho các nhóm lợi ích ƣa thích. Các quyết sách theo Mô hình Thể chế vì thế thƣờng để dung hòa các nhóm lợi ích và các ban/bộ trong Chính phủ, dù có thể những quyết sách này không tạo ra kết quả tốt nhất.
Những ngƣời theo Chủ nghĩa Tự do trong quan hệ quốc tế rất ƣa thích Mô hình Hành chính. Đây cũng là mô hình phù hợp với những nền dân chủ lớn hoặc những nƣớc có cấu trúc ra quyết định chính sách đối ngoại khác
nhau căn bản giữa các cơ quan chuyên trách. Tuy nhiên, nếu định sử dụng mô hình này với mục đích phân tích hành vi đối thủ (thƣờng là một nhà nƣớc khác) hoặc với mục đích học thuật, kiến thức chuyên sâu về cấu trúc và cơ quan hoạch định chính sách đối ngoại của Nhà nƣớc là yêu cầu bắt buộc.
Mô hình Thể chế có quy trình ra quyết định đƣợc mô phỏng theo sơ đồ sau:
Sơ đồ 3: Quy trình ra quyết định theo Mô hình Thể chế Các cơ quan hành chính Các cơ quan hành chính
Các tổ chức
(Nguồn: Karen A.Mingst & Ivan M.Arreguin-Toft (2014),
Essentials of International Relations (6th edition), W.W.Norton&Company) Nhìn chung, Mô hình Thể chế đƣợc những ngƣời theo Chủ nghĩa Tự do ƣa chuộng. Các chính sách hoặc quyết sách vì thế cũng khá mềm mỏng, trên cơ sở dung hòa lợi ích của nhiều nhóm nhân tố khác nhau và không mang tính cƣỡng ép. Quá trình hoạch định chính sách bị ảnh hƣởng mạnh mẽ bởi nền chính trị và các nhân tố bên trong đất nƣớc.
Các ví dụ điển hình về hoạch định chính sách đối ngoại theo Mô hình Thể chế ở Anh là quá trình thƣơng nghị để ký kết Hiệp ƣớc Nhƣợng quyền năm 1972 và cách giải quyết vấn đề đóng góp ngân sách cho EU của nƣớc Anh trong nhiệm kỳ đầu của Thủ tƣớng Margaret Thatcher [147, tr.17,19-22].
Nhóm thứ cấp (trực thuộc) Quyết định Các cá nhân Các quy trình vận hành/hoạt động theo chuẩn Đàm phán dựa trên lợi ích khác nhau Đơn vị thứ cấp (trực thuộc) Đơn vị thứ cấp (trực thuộc)
Ở ví dụ thứ nhất, cần nhấn mạnh rằng nƣớc Anh trƣớc năm 1972 vẫn đang trong tình trạng đình trệ về kinh tế do ảnh hƣởng sâu rộng của Chiến tranh Thế giới Thứ hai trong khi EC sát sƣờn đang phát triển nhƣ vũ bão về kinh tế theo kế hoạch tái thiết châu Âu Marshall của Mỹ. Mặc dù ở thời điểm trƣớc năm 1972, quá khứ huy hoàng từng là đế quốc mạnh nhất thế giới vẫn còn ám ảnh đại đa số chính trị gia nƣớc Anh và sự bảo thủ trong tƣ tƣởng phải đảm bảo tính toàn vẹn chủ quyền vẫn còn rất mạnh. Nƣớc Anh buộc phải đánh đổi một phần chủ quyền này lấy cơ hội gia nhập EC. Vì để gia nhập EC, Anh phải chấp nhận các quy tắc, luật định mà EC đề ra trƣớc đó với các nƣớc thành viên. Luật của EC bao giờ cũng đƣợc ƣu tiên tuân thủ trƣớc luật của nƣớc thành viên.
Ở ví dụ thứ hai, để gia nhập EC, nƣớc Anh đã phải đóng góp tới 20% tổng ngân sách hoạt động của thể chế này. Đây là một chi phí rất lớn nếu xét từ thực tế 8 nƣớc thành viên còn lại, vào thời điểm Anh gia nhập EC, chỉ phải đóng góp 80% ngân sách cho EC. Trong khi đó, xét về diện tích, Anh chỉ là nƣớc thuộc nhóm trung bình trong EC, về dân số, đứng sau Pháp và Đức. Chính vì vậy, ngay sau khi đắc cử và trở thành Thủ tƣớng Anh năm 1979, bà Margaret Thatcher đã liên tục yêu cầu các đồng cấp trong EC phải xem xét lại mức đóng góp ngân sách EC của nƣớc Anh. Sự kiên quyết và thúc ép của bà khiến các quan chức EC không hài lòng, và cũng đặt các bộ trƣởng Anh, chủ yếu là Bộ trƣởng Ngân sách và Bộ trƣởng Ngoại giao, vào các vị trí khó khăn trong đàm phán với các đối tác ở EC. Đây là một quá trình đấu tranh lâu dài. Đến Hội nghị Thƣợng đỉnh Fontainebleau tháng 6-1984 vấn đề ngân sách nƣớc Anh đóng góp cho EU mới đƣợc giải quyết bằng thỏa thuận trả lại 66% số tiền chênh lệch giữa tổng số Anh đóng góp và tổng số Anh nhận lại từ EU. Mô hình thể chế trong hoạch định chính sách đàm phán này của Anh đã phát huy tác dụng. Những ngƣời đƣợc trao trách nhiệm đàm phán vấn đề ngân sách
với EU đã phối hợp tốt để kiên trì trong các thảo luận, mang lại kết quả tốt nhất về mức đóng góp nƣớc Anh phải chi cho EU. Tính hợp lý của thỏa thuận này nhất quán đến cả thời gian sau này.
2.1.3.3. Mô hình Đa nguyên
Mô hình đa nguyên là mô hình có sự tham gia hoạch định chính sách hoặc quyết sách lớn của đất nƣớc của nhiều chủ thể. Các chủ thể tham gia mô hình Đa nguyên gồm từ các nhóm tinh hoa lãnh đạo, các công ty và tập đoàn xuyên quốc gia, cho đến các cá nhân công dân của một nƣớc. Mô hình Đa nguyên đảm bảo sự tham gia của ít nhất từ hai đến ba nhóm chủ thể nhất định, không có nhóm chủ thể nào độc quyền thâu tóm hoặc thống trị quá trình ra quyết định. Biểu hiện cao nhất của mô hình này chính là hình thức trƣng cầu dân ý trên phạm vi cả nƣớc về những quyết sách lớn. Không giống hai mô hình đề cập bên trên, Mô hình Đa nguyên cho rằng việc ra quyết định thực ra là quá trình đàm phán giữa các nguồn lực trong nƣớc (công chúng, các nhóm lợi ích, các phong trào phổ biến, và các công ty đa quốc gia). Trong những tình huống khủng hoảng không xảy ra và trong những vấn đề cụ thể, đặc biệt là kinh tế, các nhóm xã hội có thể đóng vai trò quan trọng. Các nhóm này có nhiều biện pháp để thúc đẩy những quyết định có lợi (cho họ) cũng nhƣ ngăn cản những chính sách bất lợi. Họ có thể vận động báo chí, công chúng, các cơ quan chuyên trách về hoạch định chính sách của Chính phủ, gây ảnh hƣởng lên các cơ quan đại diện, tổ chức các mạng lƣới kết nối những ngƣời có lợi ích tƣơng đối giống nhau. Trong trƣờng hợp các công ty đa quốc gia danh tiếng, có ảnh hƣởng lớn, họ thậm chí có thể liên hệ trực tiếp với các quan chức chính phủ. Quyết định đƣợc đƣa ra theo Mô hình Đa nguyên thƣờng phản ánh lợi ích và chiến thuật (đàm phán) của một loạt các nhóm xã hội. Quy trình ra quyết định theo Mô hình Đa nguyên đƣợc khái quát trong sơ đồ sau:
Sơ đồ 4: Quy trình ra quyết định theo Mô hình Đa nguyên
(Nguồn: Karen A.Mingst & Ivan M.Arreguin-Toft (2014), Essentials of International Relations (6th edition), W.W.Norton&Company) [84]
Ví dụ điển hình về hoạch định chính sách đối ngoại của Anh bằng trƣng cầu dân ý năm 1975 về việc nƣớc Anh có nên ở lại EC sau hai năm gia nhập hay không là một minh chứng cho việc áp dụng mô hình ra quyết định Đa nguyên của nƣớc Anh. Năm 1975, sau khi Thủ tƣớng Harold Wilson lên nắm quyền lãnh đạo đất nƣớc, ông cho rằng việc gia nhập EC của chính quyền trƣớc đó là một sai lầm khi đóng góp của Anh cho EC bị ấn định quá cao. Chính quyền của ông đã ngay lập tức cho trƣng cầu dân ý trên phạm vi toàn quốc về vấn đề có nên ở lại EC hay không, và kết quả của trƣng cầu này là Anh vẫn ở lại EC. Hoạch định chính sách đối ngoại bằng mô hình Đa nguyên nhƣ sử dụng trƣng cầu dân ý là một thực tế khá phổ biến ở Anh, một nƣớc nổi tiếng nhờ sự dân chủ rộng rãi cho nhân dân.
Tóm lại, ba mô hình ra quyết định hoặc hoạch định chính sách đối ngoại trên đây là các mô hình phổ quát đã đƣợc sử dụng rộng rãi trên thế giới, đặc biệt ở châu Âu, nơi đi đầu trong việc phát triển hai trƣờng phái lý thuyết lớn là Chủ nghĩa Hiện thực và Chủ nghĩa Tự do trong quan hệ quốc tế. Không có công thức cụ thể cho bối cảnh nào, thời gian nào, hoặc lĩnh vực hay nội
Các nhóm lợi ích
Các tập đoàn đa quốc gia
Ý kiến Công chúng
Các phong trào lớn/ phổ biến
dung nào để các nhà nƣớc phải lựa chọn mô hình nào. Nhìn chung, các tác nhân tham gia vào quá trình hoạch định chính sách sẽ không ngừng tƣơng tác với nhau, tạo ảnh hƣởng mạnh yếu khác nhau lên toàn bộ quá trình nhằm đem đến lợi ích tối đa cho thực thể mà họ đại diện. Mối quan hệ giữa các nhà nƣớc cũng vậy: đều nhằm mục đích đảm bảo lợi ích tối đa cho mình. Vì thế, việc sử dụng mô hình nào còn tùy thuộc vào năng lực, hiểu biết, sức mạnh và quan hệ của chủ thể tham gia quá trình. Với nƣớc Anh cũng vậy. Sử dụng mô hình nào trong ba mô hình trên đây phụ thuộc vào bản chất của sự việc hoặc mối quan hệ, năng lực, ý chí và định hƣớng của Nhà nƣớc, nguyện vọng của nhân dân. Tuy nhiên, với đặc trƣng là một nền dân chủ mạnh và lâu đời, mô hình Đa nguyên sẽ có nhiều cơ hội đƣợc sử dụng ở Anh.