Chƣơng 1 TỔNG QUAN LỊCH SỬ NGHIÊN CỨU
4.1. ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH CỦA ANH VỚI EU TỪ NĂM
4.1.1. Đánh giá chính sách của Anh đối với EU trong giai đoạn 1992-
từ quan điểm lợi ích quốc gia
4.1.1.1. Những kết quả đạt được
Xét từ góc độ an ninh chính trị, EU chỉ thực sự có Chính sách đối ngoại và An ninh chung (CFSP) từ khi có Hiệp ƣớc Maastricht (1992). Trƣớc đó các cộng tác hoặc liên minh an ninh chính trị của phần lớn các nƣớc thành viên thuộc EU diễn ra trong khuôn khổ các chƣơng trình hợp tác của NATO. Đến năm 1999, EU ban hành Chính sách An ninh và Phòng thủ Châu Âu [In
Defence of Europe, European Political Strategy Centre, 2015] [93]. Tuy có
Chính sách An ninh và Đối ngoại chung (CFSP) và Chính sách An ninh và Phịng thủ chung Châu Âu (ESDP), các chính sách này chủ yếu trên văn bản và cam kết EU sẽ phản ứng trong trƣờng hợp các nƣớc thành viên bị tấn công. Trên thực tế, EU chƣa có lực lƣợng và sức mạnh riêng của mình để tiến hành can thiệp bằng vũ lực. Mặt khác, nƣớc Anh, với đặc điểm là quốc gia mạnh về quốc phòng, lại là đồng minh thân thiết với Mỹ trong NATO, nên không ủng hộ việc thành lập quân đội riêng cho EU. Chính trong lĩnh vực an ninh chính trị sự hội nhập và liên kết của các thành viên EU trở nên rất lỏng lẻo, rời rạc, thậm chí xung đột nhau khi hai nƣớc lớn về quân sự là Anh và Pháp giữ lập trƣờng khác nhau về một vấn đề cụ thể. Điều này đã đƣợc chứng minh khi nƣớc Anh đơn phƣơng quyết định cùng Mỹ tấn công Iraq năm 2003, bất chấp sự phản đối của các thành viên khác trong cộng đồng.
Nhìn lại 24 năm nƣớc Anh hội nhập vào EU (từ 1992 đến 2016), các chính sách hợp tác về an ninh giữa hai bên không nhiều. Giai đoạn 1992-1997 trôi qua trong sự tập trung giải quyết các vấn đề về kinh tế của các bên đối tác. Mặc dù vậy thời kỳ sau đó cũng có một giai đoạn đỉnh cao trong hợp tác an ninh chính trị khi Thủ tƣớng Tony Blair nắm quyền lãnh đạo nƣớc Anh. Thời kỳ này (1997-2007), nƣớc Anh đã thúc đẩy sự tự chủ về an ninh quốc phòng cho Liên minh Châu Âu, kêu gọi thành lập Lực lƣợng phản ứng nhanh của riêng EU, và chủ động sử dụng cả ngoại giao lẫn tấn công quân sự để giải quyết các xung đột ở khu vực và trên thế giới. Tuy nhiên, đến giai đoạn sau, khi bối cảnh thế giới và khu vực nảy sinh nhiều khủng hoảng, xung đột và bế tắc hơn, cần nhiều nỗ lực hợp tác an ninh chính trị hơn, thì nƣớc Anh lại quay về với thái độ phịng thủ, khơng nỗ lực hợp tác với các thành viên EU để giải quyết vấn đề ngƣời di cƣ, nạn khủng bố và ổn định kinh tế. Thái độ này của nƣớc Anh khiến các đồng minh trong EU khó chịu. So với thời kỳ trƣớc, uy tín trên trƣờng quốc tế của nƣớc Anh đã suy giảm rõ rệt. Lãnh đạo các nƣớc khác trong EU nhìn nƣớc Anh bằng con mắt ngờ vực, thiếu tin tƣởng và không gắn kết. Việc hai nƣớc Pháp và Đức bắt tay nhau giải quyết các đàm phán với ngƣời Nga về vấn đề Crimea năm 2014 và xung đột vũ trang tại Ukraine sau đó là một bằng chứng rõ nét của động thái gạt nƣớc Anh ra bên lề các đàm phán về an ninh chính trị cấp cao trong khu vực.
Tuy nhiên, nhìn chung, việc Anh ln có mặt trong nhóm ba nƣớc có ảnh hƣởng mạnh mẽ nhất đối với châu lục (Anh - Pháp - Đức), cũng là trong nhóm nƣớc thƣờng trực của Hội đồng bảo an Liên hợp quốc cho thấy Anh đã duy trì đƣợc vị trí và ảnh hƣởng của nƣớc này trong khu vực. Mặt khác, vai trò về quốc phòng an ninh của Anh trong EU khá quan trọng một phần vì Anh là thành viên đồng sáng lập NATO và phần khác vì Anh có truyền thống là quốc gia mạnh về quân sự. Trong một châu Âu mạnh về kinh tế nhƣng yếu về quốc phịng, chắc chắn Anh sẽ có điều kiện thể hiện và giành đƣợc vị thế tốt
hơn trong bàn cờ đàm phán các vấn đề của giới chính trị toàn cầu. Thực tế cho thấy, về an ninh quốc phòng, Anh vẫn là cƣờng quốc quân sự với mức chi cho an ninh quốc phòng lớn nhất. Anh cũng đóng góp nhiều nhất về quân số cho Liên minh Châu Âu mỗi khi xảy ra xung đột hay tranh chấp cần sự răn đe và hiện diện của quân đội. Ngoài ra, với việc Anh là thành viên sáng lập NATO, Anh đƣợc lợi từ “cái ô an ninh” này nhiều hơn so với các thành viên EU khác trong khi chỉ phải chịu chi phí thấp hơn. [158].
Về kinh tế, rõ ràng khi tham gia Liên minh EU, Anh có cơ hội tiếp cận thị trƣờng rộng lớn với nhu cầu tiêu dùng cao. Thực tế là sau Thế chiến hai, xuất khẩu hàng công nghiệp của Anh sang 6 nƣớc sáng lập EU mới chỉ chiếm 10% tổng cung hàng hóa của Anh. Sau khi gia nhập EU, đến nay, tỷ lệ xuất khẩu của Anh vào thị trƣờng này đã đạt 45% [164]. Mặt khác, trong vòng 20 năm qua (1995-2015), Anh đã thu hút một lƣợng FDI khổng lồ từ lục địa châu Âu. Khi công nghiệp Anh đi xuống về năng suất, đầu tƣ; các nhà đầu tƣ nƣớc ngoài đã đến đây thay thế. Ngành công nghiệp ô tô là một ví dụ. Gần nhƣ 100% ngành này thuộc sở hữu nƣớc ngoài, và xuất khẩu xe nguyên chiếc cũng nhƣ phụ tùng đã đạt mức kỷ lục đến các quốc gia nội khối. Trƣớc Brexit, chính các nhà đầu tƣ nƣớc ngồi, bao gồm cơng ty ơ tơ Nissan của Nhật, đã lên tiếng phản đối việc Anh tách khỏi EU, lo sợ động thái này sẽ thu hẹp cửa ngõ xuất khẩu của họ. Tuy nhiên, cũng phải nhấn mạnh rằng thị phần công nghiệp của Anh sau Thế chiến Thứ hai và đến năm 2016, đã khác xa nhau. Trƣớc kia, nền kinh tế Anh chủ yếu dựa vào công nghiệp. Đến năm 2016, các ngành dịch vụ đã vƣơn lên chiếm tới trên 80% tổng thu nhập của nền kinh tế Anh [157]. Thực tế là, Anh quốc ngày nay đang là nền kinh tế thứ 5 thế giới, đứng thứ hai châu Âu (chỉ sau Đức), là nhà xuất khẩu dịch vụ đứng thứ hai thế giới, và là trung tâm tài chính quốc tế số một tồn cầu [87]. Mặt khác, gia nhập EU, Anh đƣợc lợi từ mối quan hệ và hiệp định chung EU ký kết với các quốc gia khác trên thế giới, bao gồm từ những nƣớc lớn nhƣ Mỹ, Nhật, …
đến các nƣớc nhỏ nhƣ Việt Nam. Do đó, Anh khơng phải đầu tƣ công sức, thời gian, con ngƣời … cho các hoạt động thăm dò, soạn thảo và ký kết các hiệp định thƣơng mại với từng nƣớc nhỏ lẻ nữa. Điều này chắc chắn tiết kiệm cho Anh một lƣợng lớn nhân lực vật lực mà vẫn đảm bảo xâm nhập thị trƣờng toàn cầu hiệu quả. Các vấn đề về hành chính, xuất bản, văn thƣ… rƣờm rà đã đƣợc đội ngũ cán bộ của EU xử lý.
Mặt khác, các nƣớc trong EU sẽ đƣợc xem là đạt đến mức hội nhập cao nhất nếu tham gia đầy đủ cả ba yếu tố sau: (1) Định chế Thị trƣờng Chung Châu Âu, Cơ chế Hối đoái tiền tệ Châu Âu và Khu vực Đồng tiền chung Châu Âu. Nƣớc Anh dù không tham gia tất cả các định chế kinh tế của EU nhƣng đã tham gia vào Định chế Thị trƣờng Chung Châu Âu - thành tố quan trọng nhất của sự hội nhập vào châu Âu. Bằng cách tham gia và hòa hợp với thị trƣờng chung với sức mua lớn này, nƣớc Anh đã tranh thủ đƣợc vai trò thành viên của mình để đƣa nhiều chủng loại hàng hóa và dịch vụ xâm nhập vào thị trƣờng của các nƣớc thành viên trong EU. Việc hội nhập Định chế Thị trƣờng Chung Châu Âu đƣợc cho là trọn vẹn nhất vì mang lại nhiều lợi ích kinh tế cho nƣớc này. Cụ thể, Anh đƣợc lợi từ thị trƣờng xuất khẩu gần gũi về địa lý và có sức mua lớn. Hàng xuất sang thị trƣờng này từ Anh không phải chịu thuế nhập khẩu cao nhƣ sang các nƣớc khác, khoảng cách địa lý gần cũng khiến sự giao thƣơng thuận lợi hơn. Thực tế đây là thị trƣờng xuất khẩu của 45% lƣợng hàng hóa sản xuất ở Anh. Ngoài ra, các nƣớc trong EU dùng chung quy chuẩn hàng hóa và các luật liên quan đến tiêu dùng, phân phối, định giá, v.v… nên rất thuận lợi cho nƣớc Anh tiếp tục đƣợc hƣởng lợi từ các luật định có sắn trong EU về xuất nhập khẩu hàng hóa và dịch vụ nhƣ thế này. Nói cách khác, Anh đã triệt để khai thác thị trƣờng chung châu Âu để duy trì và tăng trƣởng liên tục về kinh tế. Đây là một thành tựu nổi bật của chính sách ngoại giao của Anh đối với EU.
4.1.1.2. Những hạn chế
Sự suy giảm chủ quyền của Anh sau khi gia nhập EU: Ở Anh, chủ quyền có hàm ý nói đến quyền lập pháp của quốc hội. Bất cứ chính phủ Anh thời kỳ nào khi nói đến chủ quyền cũng mặc nhiên hàm ý quyền của quốc hội, cùng với nó là nỗi e sợ bị cắt giảm quyền lực khỏi nó. Tuy nhiên, các cá nhân chống châu Âu lại thƣờng đề cập đến “chủ quyền” dƣới danh nghĩa “chủ quyền quốc gia”. Vì thế, ngƣời ta nói có tới hai loại chủ quyền ở Anh: chủ quyền Quốc hội và chủ quyền Quốc gia. Trong khi đó ở tất cả các quốc gia khác, chủ quyền chỉ có một ý nghĩa. Ngƣợc lại, phe ủng hộ châu Âu cho rằng trong xã hội tích cực hội nhập nhƣ hiện nay, tất cả các quốc gia trên thế giới ít nhiều đều phải nhƣợng bộ một phần chủ quyền. Bản chất đa dân tộc của lối sống thịnh hành hồi cuối thế kỷ 20, đầu thế kỷ 21 đòi hỏi một số quốc gia phải tham gia vào một loạt các thỏa ƣớc quốc phòng, thƣơng mại và kinh tế, trong đó các quốc gia phụ thuộc lẫn nhau. Kết quả của sự phụ thuộc này tất yếu dẫn đến sự suy giảm của vị thế của Nhà nƣớc. Khi vai trò và quyền lực của nhà nƣớc suy yếu, hệ quả tiếp theo chính là sự suy giảm ý nghĩa và vai trò thực sự của “chủ quyền quốc gia”. Trƣờng hợp nƣớc Anh cũng vậy.
Những xung đột trong hoạch định chính sách của Anh và EU: Thứ nhất
là xung đột về mức độ dân chủ trong hoạch định chính sách của Anh và của EU. Anh nổi tiếng là một nền dân chủ lâu đời. Nhƣng EU thì chƣa đạt đến mức độ dân chủ nhƣ cách hiểu của ngƣời Anh [131] . Cơng chúng ln có cảm giác EU chƣa “chịu trách nhiệm đủ” với ngƣời dân. Có quá nhiều sự bất đồng, phe cánh trong thảo luận và ban hành chính sách, đặc biệt khi Liên minh mở rộng tới 28 thành viên. Công chúng không đƣợc cung cấp đủ thông tin và cả phƣơng thức, công cụ để thẩm định, đánh giá các hoạt động của EU. Mặt khác, chính sách bầu cử Nghị viện Châu Âu cũng gây tranh cãi vì cơng chúng khơng cảm thấy có đủ sự đại diện cho họ, đặc biệt là nhóm đảng nhỏ, trong Liên minh Châu Âu. Thêm nữa, ngoài Quốc hội châu Âu đƣợc dân châu
Âu bầu ra, các cơ quan và thể chế khác của EU khơng đƣợc hình thành “dân chủ” nhƣ vậy, kể cả Hội đồng Bộ trƣởng. Mặc dù đƣợc hình thành từ nhiều năm nay và đã có Quốc hội riêng, EU khơng có Hiến pháp. Điều đó cũng có nghĩa vai trị và quan hệ giữa các thể chế bên trong EU vẫn chƣa đƣợc xác định rõ.
Từ những yếu điểm trên, Anh cùng một thành viên khác là Đan Mạch từng cho rằng không thể và khơng nên có bất cứ sự hịa nhập chính trị nào nếu vấn đề dân chủ chƣa đƣợc giải quyết. Đáp lại, Đức và Italy tuyên bố nếu EU với tƣ cách một nhà nƣớc liên bang đƣợc tạo dựng, mọi vấn đề kể trên sẽ tự động biến mất. Thực tế mở rộng của EU giai đoạn sau năm 2000 đã chứng minh vấn đề dân chủ hàm chứa nhiều rắc rối, xung đột và tranh cãi hơn dự liệu. Các thành viên mới đều muốn bảo đảm quyền lợi của họ nên tránh tất cả những lờ mờ hoặc không rõ ràng về tính chịu trách nhiệm. Dân chủ là vấn đề nóng, đặc biệt đƣợc lƣu ý ở các quốc gia nhƣ Ba Lan và Cộng hịa Séc.
Ngồi vấn đề dân chủ, báo cáo đặc biệt về Anh - Châu Âu của tạp chí The Economist ngày 17/10/2015 nhấn mạnh sự thay đổi trong tiếng nói chính trị của Anh tại EU xét từ giai đoạn gia nhập đến cuối năm 2015 [164]. Trong thực tế, sự hiện diện của nƣớc Anh tại EU đã có những thay đổi lớn. EU càng mở rộng, vai trò và vị thế của Anh càng nhỏ lại, mặc dù Anh cũng nỗ lực ủng hộ sự mở rộng này. Năm 1973, khi mới tham gia EC, Anh có 2/13 ủy viên tại Hội đồng và 20% số phiếu bầu trong Hội đồng Châu Âu cùng 17% số phiếu trong Hội đồng Bộ trƣởng. Đến năm 2015, nƣớc này chỉ còn 1/28 ủy viên, 9,5% số phiếu trong Nghị viện Châu Âu, và 8% trong Hội đồng Bộ trƣởng của EU. Nhìn chung, số quan chức cấp cao của Anh trong Ủy ban Châu Âu có xu hƣớng giảm mạnh, đồng nghĩa với việc nƣớc Anh có ít tiếng nói hơn trong ban hành luật mới của EU. Số viên chức của chính phủ Anh trong lĩnh vực hoạch định chính sách ƣớc tính chiếm 5% tổng nhân lực khu vực này của EU, ít hơn tỷ lệ của Ba Lan. Ngay cả khi cịn ở trong EU, có một thực tế là rất khó
tìm kiếm nguồn nhân lực thay thế các quan chức của Anh trong Ủy ban chuẩn bị nghỉ hƣu, khiến nguy cơ đất nƣớc bị đại diện dƣới mức cần thiết ngày một hiện rõ. Tất nhiên, với kết thúc Brexit nhƣ kết quả của trƣng cầu dân ý năm 2016, đây sẽ khơng cịn là vấn đề của Anh trong thời gian tới.
Về kinh tế, nƣớc Anh cho đến năm 2016 mới chỉ tham gia trọn vẹn, liên tục, không ngắt quãng vào Định chế Thị trƣờng Chung Châu Âu, tham gia Cơ chế Tỷ giá Hối đoái Châu Âu [98] ngay ngày đầu gia nhập EC vào năm 1973 nhƣng đến năm 1992 bị loại ra khỏi cơ chế này dƣới ảnh hƣởng của nạn đầu cơ tiền tệ của giới đầu cơ tài chính khiến đồng bảng Anh mất giá trầm trọng. Tuy nhiên, sau khi kinh tế phục hồi và đồng bảng lên giá trở lại trong giai đoạn Thủ tƣớng Tony Blair cầm quyền, tức là khi đồng tiền của Anh đã đủ mạnh để gia nhập trở lại Cơ chế Tỷ giá Hối đoái Châu Âu, nƣớc Anh đã không thực hiện việc tái nhập này. Bài học từ nạn đầu cơ tiền tệ năm 1992 khiến nƣớc Anh khơng cịn tin tƣởng việc tính giá trị đồng tiền của nƣớc mình theo giá trị một đồng tiền khác trong Liên minh. Cụ thể trong trƣờng hợp Cơ chế Hối đoái tiền tệ Châu Âu, các đồng tiền đều đƣợc quy đổi dựa trên giá trị của đồng Mác Đức. Cùng với nỗ lực duy trì đồng Bảng mạnh, sau này, khi đồng tiền chung châu Âu (Euro) đã đƣợc đƣa vào sử dụng, nƣớc Anh tiếp tục từ chối không tham gia khu vực đồng tiền chung Châu Âu.
Nhƣ vậy, nếu xem xét chính sách gắn kết Anh vào châu Âu giai đoạn 1992-2016 từ góc độ hội nhập kinh tế, hai trong số ba thể chế lớn đã không đƣợc Anh tham gia. Bằng việc chỉ tham gia Định chế Thị trƣờng Chung Châu Âu và đứng ngồi Cơ chế Hối đối tiền tệ Châu Âu cũng nhƣ Khu vực đồng Euro, nƣớc Anh đƣợc cho là đã tránh đƣợc một khủng hoảng kinh tế trầm trọng hơn khi toàn châu Âu lâm vào suy thoái kéo dài sau khủng hoảng tài chính tồn cầu 2008. Việc này càng khiến ngƣời Anh tin tƣởng vào tƣ duy kinh tế thực dụng của mình nhƣng cũng càng làm cho các đồng minh châu Âu cảm thấy xa cách họ. Có thể nói, các chính sách đối ngoại của Anh với EU về
kinh tế trong thời kỳ 1992-2016 cho thấy một nƣớc Anh khá lửng lơ, khơng có ý định và kế hoạch hội nhập sâu vào EU.