Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.3. Điều kiện tiến hành hỗ trợ nhân đạo ứng phó với thảm họa thiên nhiên
Đối với các cuộc khủng hoảng nhân đạo do XĐVT gây ra, cơ sở pháp lý cho HTNĐ đã được ghi nhận trong Luật Nhân đạo quốc tế. Các quốc gia ký kết và tham gia Luật Nhân đạo quốc tế có trách nhiệm đóng góp tài chính và cùng phối hợp để cung cấp HTNĐ. Khi các hoạt động của chính quyền nước sở tại đang bị gián đoạn, cơ chế điều phối HTNĐ chủ yếu là do các tổ chức nhân đạo quốc tế chịu trách nhiệm hỗ trợ trực tiếp cho các nạn nhân.
Trong trường hợp có THTN, chính phủ của quốc gia bị ảnh hưởng là người chịu “trách nhiệm đầu tiên” tiến hành các biện pháp cần thiết để bảo vệ các nạn nhân. Nếu quốc gia khơng có đủ các nguồn lực hoặc không muốn triển khai các biện pháp cứu trợ cần thiết, HTNĐ quốc tế cần được sẵn sàng để bảo đảm cứu trợ khẩn cấp cho các nạn nhân [LHQ, 1991, Khoản 4].
Nhưng đối với các khủng hoảng nhân đạo do ảnh hưởng của THTN hay các thảm họa khác như bệnh dịch, lỗi công nghệ gây ra, các văn kiện pháp lý về vấn đề này rất phân tán, chủ yếu là điều ước hay thỏa thuận quốc tế song phương, khu vực hoặc các nghị quyết và tun bố liên chính phủ, chưa có một văn bản luật quốc tế đầy đủ và có hệ thống áp dụng trong các trường hợp thảm họa đã nêu mà có thể so sánh với Luật nhân đạo quốc tế áp dụng cho trường hợp XĐVT. Viện luật quốc tế đã ban hành nghị quyết về hỗ trợ nhân đạo năm 2003 nhưng chỉ mang tính chất khuyến nghị các quốc gia, IGO và NGO cung cấp HTNĐ khi có THTN xảy ra ở bất kỳ nước nào. Về nguyên tắc hoạt động HTNĐ quốc tế ứng phó với THTN ở một quốc gia phải dựa vào hai căn cứ pháp lý sau đây:
Thứ nhất, có lời kêu gọi HTNĐ từ quốc gia bị ảnh hưởng bởi THTN
Quốc gia bị ảnh hưởng bởi THTN có trách nhiệm đầu tiên trong việc tổ chức, cung cấp và phân phối hàng hóa và dịch vụ đến các nạn nhân. Nếu nhà nước khơng đủ khả năng để cung cấp HTNĐ, họ có quyền kêu gọi sự hỗ trợ từ bên ngoài. Đồng thời, các quốc gia khác và IGO cũng có quyền đề nghị cung cấp HTNĐ cho quốc gia bị ảnh hưởng bởi THTN. Nhưng bất kỳ lời đề nghị hỗ trợ nào cũng cần có sự đồng ý rõ ràng của quốc gia bị ảnh hưởng [Institute of International Law, 2003. Điều III, IV]. Nguyên tắc tôn trọng chủ quyền quốc gia và không can thiệp vào
công việc nội bộ của quốc gia cho phép Nhà nước có quyền quyết định sự phối hợp, giám sát và quy định cách thức HTNĐ quốc tế trong lãnh thổ của mình.
Nghị quyết về HTNĐ của Viện luật quốc tế đặt ra trách nhiệm cho quốc gia bị ảnh hưởng bởi THTN không được từ chối một cách tùy tiện và khơng có sự giải thích đối với lời đề nghị hỗ trợ mang tính chất thiện chí của các chủ thể nhân đạo quốc tế. Nhưng nghị quyết không đặt ra nghĩa vụ cho quốc gia bị ảnh hưởng phải chấp nhận tất cả lời đề nghị của các chủ thể tham gia HTNĐ. Điều đó có nghĩa là nước chủ nhà có thể tùy ý quyết định lựa chọn tiếp nhận sự hỗ trợ của bất kỳ Nhà nước nước ngoài19
hay IGO hay NGO nào và ở bất kỳ giai đoạn nào (cứu trợ khẩn cấp hay khôi phục). Trên thực tế, một số quốc gia đã từ chối lời đề nghị HTNĐ quốc tế mà khơng đưa ra lời giải thích cụ thể. Ví dụ như trường hợp của Myanmar sau trận lốc xoáy năm 2008. Khi đó, Myanmar đang có XĐVT nội bộ và khơng muốn có sự HTNĐ từ bên ngồi cho các nạn nhân của THTN vì chính quyền nghi ngờ các tổ chức quốc tế can thiệp vào công việc nội bộ của Myanmar. Hay là với lý do giữ thể diện cho hình ảnh quốc gia sau trận động đất ở Iran năm 1990, chính phủ khơng sẵn lịng nhận trợ giúp từ bên ngồi, hoặc khơng có bất kỳ lý do nào được đưa ra giải thích cho sự từ chối của Mỹ sau cơn bão Katrina năm 2005. Với sự phản ứng như vậy, Tổng thư ký LHQ Ban Ki-moon đã lên án sự tính tốn của một số chính phủ cầm quyền vì chủ quyền quốc gia và lợi ích an ninh được đặt lên trên các quyền được yêu cầu bảo vệ và hỗ trợ của người dân. Các giá trị tốt đẹp của Luật nhân đạo quốc tế và Luật về quyền con người bị vi phạm mà chính phủ khơng có bất kỳ trách nhiệm giải thích.
Thứ hai, HTNĐ quốc tế trên cơ sở tôn trọng chủ quyền quốc gia
Khi THTN bùng phát dữ dội và lan rộng, quốc gia bị ảnh hưởng không đủ năng lực ứng phó hoặc khơng thiện chí áp dụng các biện pháp để bảo vệ và cung cấp nhu yếu phẩm cho người dân, các chủ thể quốc tế đóng vai trị quan trọng cho hoạt động cứu trợ khẩn cấp.
19. Ví dụ: sau trận động đất năm 2015, Chính phủ Nepal đồng ý tiếp nhận viện trợ từ Trung Quốc và các nước
láng giềng nhưng từ chối lời đề nghị giúp đỡ của Chính quyền Đài loan với lý do khơng có quan hệ ngoại giao. Thực tế cho thấy chính phủ Trung Quốc đang là nhà đầu tư lớn nhất tại Nepal và đang muốn gia tăng ảnh hưởng tại khu vực này trong quá trình thực hiện chiến lược “Một vành đai một con đường”.
Nhà nước bị ảnh hưởng bởi THTN được xác định là khơng có năng lực hoặc khơng đủ khả năng để cung cấp dịch vụ và hàng hóa thiết yếu cho nạn nhân là khi Nhà nước đã chứng tỏ sử dụng mọi nỗ lực và huy động tất cả nguồn lực quốc gia nhưng vẫn không đủ để đáp ứng được nhu cầu tối thiểu của các nạn nhân và khả năng phục hồi sau thảm họa. Khi đó, việc kêu gọi HTNĐ quốc tế cũng được xem là Nhà nước đã tiến hành biện pháp thích hợp để thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của mình hướng tới các nạn nhân, thể hiện nguyên tắc nhân đạo trong việc ứng phó THTN. Đồng thời, việc đồng ý tiếp nhận sự HTNĐ từ các quốc gia khác và các tổ chức quốc tế, NGO cũng thể hiện trách nhiệm quốc tế của quốc gia bị ảnh hưởng bởi THTN để thực hiện nghĩa vụ bảo đảm quyền con người cho nạn nhân theo Luật về Nhân quyền quốc tế. Các chủ thể khác cũng có trách nhiệm hợp tác HTNĐ với nước chủ nhà, thể hiện thiện chí và đồn kết và chia sẻ trách nhiệm chung trong quan hệ quốc tế, đồng thời đảm bảo nguyên tắc tôn trọng chủ quyền quốc gia của nước sở tại.
Đối với trường hợp Nhà nước bị ảnh hưởng bởi THTN từ chối lời đề nghị giúp đỡ của cộng đồng quốc tế, hiện nay chưa có tiêu chí cụ thể xác định sự “khơng thiện chí” của chính phủ nước sở tại thể hiện như thế nào. Một số học giả cố gắng giải thích sự khơng thiện chí của chính quyền nước sở tại căn cứ vào một số biểu hiện thực tế. Thứ nhất, chính quyền khơng thực hiện việc phân phát viện trợ hoặc cung cấp dịch vụ xã hội cho một khu vực, một nhóm dân tộc hay chính trị, tơn giáo hay một giới nào đó đang bị ảnh hưởng bởi THTN; thứ hai, chính quyền chậm trễ trong việc phân phát viện trợ mà khơng có lý do chính đáng cho những người đang ở trong hoàn cảnh rủi ro cấp thiết của THTN; hoặc thứ ba, chính quyền tiến hành sự trợ giúp không phù hợp với các nguyên tắc cơ bản về nhân đạo, vô tư và không phân biệt đối xử của Luật nhân đạo quốc tế [Benton Heath J. 2011 tr.463-464].
Việc từ chối của chính quyền quân sự ở Myanmar năm 2008 đối với lời đề nghị HTNĐ của cộng đồng quốc tế đã làm dấy lên nhiều cuộc tranh luận về việc có nên sử dụng biện pháp pháp lý nào để yêu cầu chính quyền đồng ý tiếp nhận sự hỗ trợ không? Nguyên tắc “trách nhiệm bảo vệ20” được các học giả và chính trị gia
20. “Trách nhiệm bảo vệ” (Responsibility to Protect) được ĐHĐ LHQ thông qua và ghi nhận trong nghị quyết
A/RES/60/1 ngày 16/0/2005 quy định “mỗi nước thành viên có trách nhiệm bảo vệ dân thường khỏi nạn diệt chủng, tội ác chiến tranh, thanh lọc sắc tộc và tội ác chống lồi người. Trách nhiệm này địi hỏi ngăn chặn các tội ác như vậy kể cả các hành vi xúi giục bằng cách áp dụng các biện pháp thích hợp và cần thiết…Cộng đồng quốc tế nên, khi cần thiết, khuyến khích và giúp đỡ các Quốc gia thực hiện trách nhiệm này và hỗ trợ
viện dẫn để phân tích cho trường hợp của Myanmar với biện luận là khi một Nhà nước khơng có trách nhiệm bảo vệ người dân, cho dù là Nhà nước khơng có khả năng hay khơng thiện chí thì trách nhiệm đó sẽ chuyển sang cho cộng đồng quốc tế. Cơ sở cho sự biện luận này là khi nhà nước không tiến hành các biện pháp bảo vệ người dân bị ảnh hưởng bởi THTN có nghĩa là nhà nước đã vi phạm các quy định về quyền con người. Do vậy, cộng đồng quốc tế có trách nhiệm can thiệp để bảo vệ các nạn nhân mà không xem các hành động HTNĐ quốc tế đó là vi phạm chủ quyền quốc gia.
Nguyên tắc “trách nhiệm bảo vệ” trao quyền cho cộng đồng quốc tế được phép tạm thời can thiệp vào công việc nội bộ của một quốc gia khi chính phủ nước sở tại có các hành động diệt chủng, gây ra tội ác chiến tranh, thanh lọc sắc tộc hoặc tội ác chống loài người. Như vậy sự can thiệp của cộng đồng quốc tế chỉ được thực hiện với sự chấp thuận của HĐBA phù hợp với các quy định của chương VII Hiến chương LHQ về việc có các hành vi đe dọa hịa bình, vi phạm hịa bình và hành động xâm lược. Nguyên tắc này có được áp dụng trong trường hợp THTN hay khơng vẫn cịn nhiều tranh luận khi cần có quy định pháp lý cụ thể và những bằng chứng chứng minh hành động của chính phủ nước sở tại khơng sẵn lòng cung cấp cứu trợ hoặc từ chối một cách tùy tiện lời đề nghị HTNĐ thì bị coi là đe dọa đến hịa bình và an ninh quốc tế. Việc khơng hành động của chính phủ sau THTN có thể gây ra bất ổn về kinh tế, xã hội của quốc gia đó, nhưng nếu chưa thấy có dấu hiệu nào từ việc hành động hay khơng hành động của nước chủ nhà đe dọa đến hịa bình và an ninh quốc tế thì các quốc gia khác không thể viện dẫn nguyên tắc “trách nhiệm bảo vệ” theo nghị quyết A/RES/60/1 để thực hiện các biện pháp cưỡng chế theo chương VII của Hiến chương LHQ.
Tại cuộc tham vấn của IFRC với các nước G20 vào tháng 11 năm 2009, quan điểm chung được nhiều nước đồng ý là cộng đồng quốc tế đóng vai trị hỗ trợ và bổ sung cho những nỗ lực của nước chủ nhà khi nhu cầu của người dân và cộng đồng bị ảnh hưởng bởi THTN vượt q khả năng ứng phó của chính phủ và chính quyền địa phương. Nhưng Mỹ có quan điểm ủng hộ nguyên tắc “trách nhiệm bảo vệ” khi nước sở tại khơng có khả năng hay khơng thiện chí bảo vệ người dân của họ thì cộng đồng quốc tế phải có những hành động hỗ trợ và bảo vệ theo phương thức tiếp
cận quyền con người. Trường hợp THTN xảy ra vào thời điểm đất nước đang có xung đột nội bộ và tình hình chính trị phức tạp như ở Myanmar năm 2008 có thể quy vào trường hợp khẩn cấp phức tạp, việc chính quyền quân sự từ chối đề nghị HTNĐ của cộng đồng quốc tế được Mỹ, Anh và Nghị viện châu Âu xem như là đe dọa hịa bình và an ninh quốc tế. Họ đề xuất HĐBA lên án hành động của chính quyền qn sự Myanmar và u cầu có sự can thiệp quốc tế theo nguyên tắc “trách nhiệm bảo vệ”. Nhưng Trung Quốc và Nga đã phản đối đề xuất đó với lý do đó là vấn đề nội bộ của Myanmar, các nước láng giềng không xem vấn đề của Myanmar là có mối đe dọa hịa bình. Hơn thế, Myanmar đã có một số tiến triển trong quá trình cải cách hiến pháp. Thay vào đó, các biện pháp ngoại giao đã được LHQ và ASEAN sử dụng để thuyết phục chính quyền quân sự Myanmar đồng ý cho một số tổ chức nhân đạo quốc tế tiếp cận khu vực bị ảnh hưởng trên cơ sở là Myanmar đón chào HTNĐ quốc tế chứ không phải là Myanmar đưa ra lời kêu gọi hỗ trợ giống như trường hợp của chính quyền Haiti năm 201021.
Ủy ban Quốc tế về Can thiệp và Chủ quyền Quốc gia cũng như ĐHĐ LHQ có quan điểm thống nhất là khơng mở rộng phạm vi áp dụng “trách nhiệm bảo vệ” cho các trường hợp nằm ngoài nghị quyết A/RES/60/1 khi một quốc gia từ chối sự giúp đỡ của cộng đồng quốc tế về HTNĐ. Thay vào đó, các biện pháp ngoại giao nhân đạo22
nên được sử dụng để thuyết phục chính phủ nước sở tại đồng ý tiếp nhận HTNĐ vì lợi ích của các nạn nhân của THTN và tôn trọng các nguyên tắc nhân đạo quốc tế.
Như vậy có thể khẳng định rằng chính quyền nước bị ảnh hưởng bởi THTN phải có trách nhiệm đầu tiên trong việc triển khai việc bảo vệ và hỗ trợ các nạn nhân. LHQ chỉ có thể tiến hành HTNĐ ứng phó với THTN khi nhận được lời kêu
21. Sau khi có lời kêu gọi của chính phủ Haiti, HĐBA đã ra nghị quyết áp dụng thuyết trách nhiệm bảo vệ để
hỗ trợ chính quyền Haiti ổn định chính trị đất nước sau thảm họa động đất.
22. Hiện nay thuật ngữ “ngoại giao nhân đạo” (humanitarian diplomacy) tạm thời được định nghĩa là “các
hành động thương lượng với các nhà lãnh đạo chính trị và quân sự nước sở tại để cho phép các tổ chức nhân đạo có được một khu vực riêng biệt để thực hiện HTNĐ. Các hành động này bao gồm việc thu xếp để các tổ chức nhân đạo có thể có mặt ở nước sở tại; thương lượng để tiếp cận dân thường đang có nhu cầu được hỗ trợ; giám sát chương trình hỗ trợ; thúc đẩy tôn trọng pháp luật và các chuẩn mực quốc tế,[…]; tham gia tư vấn ở các cấp độ để hỗ trợ các mục tiêu nhân đạo” (Dẫn theo Philippe Resgnier (2011), the emerging concept of humanitarian diplomacy: identification of a community of practice and prospects for international recognition, International Review of the Red Cross, Volume 93, No.884,
gọi giúp đỡ từ chính quyền nước sở tại và được thực hiện theo nguyên tắc tôn trọng chủ quyền quốc gia.