Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
3.1. Nguyên nhân thúc đẩy tăng cường hỗ trợ nhân đạo sau năm 2000
3.1.1. Nguyên nhân khách quan
Bước vào thế kỷ XXI, hoạt động HTNĐ của LHQ địi hỏi phải có những sự thay đổi để kịp thời thích ứng với những chuyển biến khách quan.
- Thứ nhất, sự gia tăng THTN khó dự đốn
Theo thống kê của UNISDR gần hai mươi năm qua (1996-2015), có 7.056 vụ THTN được ghi nhận. Các hiện tượng địa vật lý như động đất kéo theo sóng thần, núi lửa phun trào vẫn tiếp tục diễn ra, tuy nhiên những hiện tượng liên quan đến thời tiết và biến đổi khí hậu như lũ lụt, bão, sóng nhiệt, hạn hán có xu hướng tăng gấp đơi trong 40 năm qua (từ 3.017 vụ trong giai đoạn 1976-1995 tăng lên 6.392 vụ từ năm 1996-2005) [UNISDR, 2016, tr.6]. Những rủi ro môi trường đang thay đổi, số lượng và quy mô của THTN gây ra vào những năm đầu thế kỷ XXI nhiều và dữ dội chưa từng thấy trước đó, tập trung ở một số khu vực như Nam và Trung Á, vùng cận Sahara, Nam và Trung Mỹ. Tính dễ thay đổi của khí hậu và thời tiết ngày càng thường xuyên hơn và những tác động của nó có thể ở phạm vi rộng đe dọa đến nhiều nước trong khu vực hoặc liên khu vực.
Số người chết do các loại THTN tăng 64.900 người/năm (1996-2005) lên 69.800 người/năm (2006-2016). Số người chết của mỗi vụ THTN cũng tăng từ 187 lên 194. Mức tăng này là hậu quả của ba vụ THTN cực lớn xảy ra là đợt sóng thần ở Ấn Độ Dương năm 2004, cơn bão Nargis ở Myanmar năm 2008 và động đất ở Haiti năm 2010 [UNISDR, 2016, tr.8].
Tính theo mức thu nhập, số lượng người chết ở nhóm có thu nhập cao chiếm 9,3% (124.706 người), nhóm thu nhập trên trung bình chiếm 22,4% (301.469 người), nhóm thu nhập dưới trung bình chiếm 46,6% (627.232 người) và nhóm thu nhập thấp chiếm 21,7% (292.789 người) [UNISDR, 2016, tr.13]. Số liệu trên cho thấy THTN có thể tấn công vào bất kỳ nước nào nhưng tác động của nó tới người
dân rất khác nhau phụ thuộc vào hai yếu tố: thứ nhất, mức độ thu nhập và phát triển của từng nước, khu vực hay cá nhân, nước càng nghèo thì tỷ lệ người chết do THTN cao hơn; thứ hai, năng lực phòng, chống rủi ro THTN của từng quốc gia.
Tính số lượng người chết do bão (1996-2015) theo mật độ dân cư là 100.000 người, ở các nước thu nhập thấp như Haiti có 43 người chết, nước có thu nhập trung bình như Nicaragua có 67 người chết, Honduras có 212 người chết, Myanmar có 278 người, Philippines có 23 người chết, Việt Nam có 8 người chết, Cộng hịa Dominic có 6 người chết [UNISDR, 2016, tr.18]. Mặc dù số lượng tổn thất về sinh mạng con người giảm xuống nhưng thiệt hại về kinh tế toàn cầu hàng năm đang ở mức bình quân từ 250 tỷ đến 300 tỷ USD [UNDP, 2015, tr.10].
Như vậy, 25 năm sau ngày kỷ niệm “Kỷ nguyên quốc tế về Giảm nhẹ thảm họa” và sau 10 năm Khung hành động Hyogo cho giai đoạn 2005-2015 về “Xây dựng khả năng chống chịu và thích ứng của quốc gia và cộng đồng trước thảm họa” được thông qua, thế giới vẫn đang phải chứng kiến xu hướng tiếp tục gia tăng rủi ro THTN. Điều này cho thấy nhu cầu HTNĐ vẫn tiếp tục tăng. Nếu HTNĐ chỉ tập trung vào giai đoạn cứu trợ khẩn cấp thì khơng thể giải quyết được nguyên nhân gây ra THTN, số người buộc phải rời khỏi nơi ở nhiều hơn. Do đó, tăng cường các biện pháp nâng cao năng lực quản lý rủi ro THTN ở mỗi quốc gia cũng như phạm vi quốc tế vẫn cần phải được quan tâm và đầu tư nhiều hơn.
- Thứ hai, thay đổi về lượng và chất trong HTNĐ
Khủng hoảng nhân đạo xảy ra ở nhiều nơi sau khi kết thúc Chiến tranh Lạnh đã thu hút một số lượng lớn các tổ chức tham gia vào lĩnh vực HTNĐ. Các tin tức về khủng hoản nhân đạo và thảm họa được phủ sóng dày đặc trên các phương tiện truyền thông đã lôi kéo sự chú ý của công chúng nhiều hơn. Hoạt động HTNĐ đang trở thành một ngành công nghiệp và mạng lưới HTNĐ quốc tế tiếp tục mở rộng. Tính đến năm 2013, số lượng nhân viên trực tiếp cung cấp HTNĐ trên hiện trường ước tính 56.000 người của LHQ, 249.000 người của các NGO và 145.000 người của ICRC và IFRC, có 4.480 NGO cung cấp HTNĐ năm 2014 [ALNAP, 2015, tr.38]. Lực lượng quân đội nước ngồi và các cơng ty tư nhân cũng tham gia vào cung cấp HTNĐ. Sự tham gia của họ trong HTNĐ đã làm thu hẹp khoảng cách giữa chủ thể nhà nước và phi nhà nước, tổ chức hoạt động vì lợi nhuận và phi lợi nhuận. Đây là
thách thức cho những nỗ lực của LHQ trong vai trò lãnh đạo và điều phối hoạt động HTNĐ trong một mạng lưới mở, phức tạp về thành phần, đa dạng về lợi ích, năng lực và kinh nghiệm không đồng đều và hành động tự phát, thiếu chuyên nghiệp.
Sự hỗ trợ tài chính từ chính phủ các nước thuộc DAC28 vẫn là nguồn chủ yếu cho việc triển khai HTNĐ của LHQ, ICRC và NGO quốc tế. Bên cạnh đó, sự đóng góp của các nguồn lực tư nhân (từ các công ty, quỹ tư nhân, cá nhân) tăng đáng kể, đặc biệt là trong những trường hợp xảy ra thảm họa lớn như động đất ở Haiti năm 2010 hay bão ở Philippines năm 2013. Ngoài ra, khu vực kinh tế tư nhân có thể cung cấp nhiều công nghệ mới để hỗ trợ đổi mới cách thức phân phối dịch vụ HTNĐ như Goolge sử dụng điện thoại thông minh giúp việc quyên góp tiền mặt nhanh chóng và giúp người dân ở khu vực bị ảnh hưởng bởi THTN có thể tiếp nhận được dịch vụ HTNĐ một cách nhanh nhất.
Các nhà tài trợ chính phủ mới ngồi DAC (như Trung Quốc, Brazil, Thổ Nhĩ Kỳ, các nhà nước Vùng Vịnh, Nga v.v) đã đóng góp tăng dần nguồn tài trợ hàng năm (từ 88,7 triệu USD năm 2000 lên 223,9 triệu USD năm 2009 và 2,3 tỷ USD năm 2013) để hỗ trợ trực tiếp cho các nước bị ảnh hưởng bởi thảm họa hoặc thông qua các Cơ quan đại diện LHQ và Quỹ ứng phó khẩn cấp trung tâm [Development Initiatives, 2010, tr.30]. Mặt khác, việc tăng nguồn tài trợ song phương khiến cho một số nhà tài trợ trực tiếp tham gia vào việc phân phối HTNĐ. Điều này cũng là nguyên nhân kéo theo sự gia tăng các tổ chức tham gia vào lĩnh vực HTNĐ.
- Thứ ba, nguồn vốn hỗ trợ tăng hàng năm vẫn khơng đáp ứng được nhu cầu
Dịng vốn HTNĐ ngày càng tăng trong 15 năm đầu của thế kỷ XXI, đặc biệt là sau khi LHQ thiết lập cơ chế cấp vốn mới thơng qua Quỹ ứng phó khẩn cấp trung tâm theo Nghị quyết 46/182. Trong giai đoạn 1990-1998, tổng số vốn HTNĐ tăng từ 2 tỷ USD lên 5 tỷ USD. Trong giai đoạn 2000-2004, số vốn huy động tăng dần từ 6,5 tỷ USD lên 8,4 tỷ USD. Riêng năm 2005, mức cam kết đóng góp cao nhất là 14 tỷ USD và 85% vốn đã được huy động để hỗ trợ các nước bị ảnh hưởng sau cơn sóng thần ở biển Ấn Độ Dương [Development Initiatives, 2006, tr.7 và 47].
28. Trong giai đoạn 2001- 2010, các nhà tài trợ chính phủ cung cấp 99 tỷ USD, trong đó 95% vốn từ các nước
DAC. 5 nhà tài trợ chính phủ lớn nhất là Mỹ, Anh, Đức, Thụy điển và tổ chức EU thường xuyên đóng góp hơn 69% trong tổng vốn viện trợ từ các nhà tài trợ chính phủ [Development Initiatives, 2010, tr.11]
CAP của LHQ: Chưa đáp ứng yêu cầu Đã cấp vốn Tổng số vốn yêu cầu Tổng nguồn vốn HTNĐ từ các nguồn
Nguồn: CHSAlliance (2015)
Hình 3.1: Vốn cấp cho HTNĐ theo Lời kêu gọi hỗ trợ của LHQ (2006-2014)
Trong giai đoạn 2006-2014, mạng lưới HTNĐ quốc tế tiếp tục ứng phó với tình trạng khẩn cấp do XĐVT nhưng có chiều hướng giảm dần, đặc biệt là giảm một nửa (từ năm 2012 đến năm 2014). Ngược lại, ứng phó với THTN có xu hướng tăng hơn hai phần ba trong cùng thời kỳ. Năm 2010 được nhìn thấy tình trạng khủng hoảng nhân đạo trong cả hai trường hợp XĐVT và THTN ở mức cao nhất trong giai đoạn 2006-2014 (181 trường hợp). Mặc dù có sự tăng đáng kể về quy mơ và phạm vi HTNĐ, tăng từ 12,5 tỷ USD lên 24,5 tỷ USD trong giai đoạn 2006-2014 nhưng việc giải ngân hàng năm rất chậm so với cam kết của các nhà tài trợ chính phủ. Nguồn vốn tài trợ chưa bao giờ đáp ứng đủ Lời kêu gọi hỗ trợ của LHQ. Việc gia tăng khủng hoảng và sự tác động lẫn nhau giữa các thách thức như khan hiếm nước, biến đổi thời tiết, giá lương thực biến động và đơ thị hóa nhanh đã dẫn đến sự thiếu hụt về năng lực tài chính và hoạt động ứng phó của chính phủ và tổ chức nhân đạo. Các tổ chức nhân đạo được yêu cầu ứng phó nhiều nơi, thời gian kéo dài và chi phí lớn hơn. Xu hướng này đã tạo ra sự cần thiết phải tăng cường đầu tư vào giảm rủi ro và quản lý khủng hoảng nhưng cơ chế hiện tại khơng đủ khả năng hoặc khơng có cơ cấu ứng phó. Mức đáp ứng vốn hỗ trợ cao nhất là 65% trong năm 2013 và 67% năm 2014. Các khoản hỗ trợ tự nguyện từ chính phủ các nước, các tổ chức khu vực như
năm 2014-2016 so với các năm trước nhưng chỉ đáp ứng được khoảng 38% - 45% theo lời kêu gọi của LHQ (xem Hình 3.1).