Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
3.4. Một số hoạt động hỗ trợ nhân đạo của Liên Hợp Quốc ứng phó với thảm họa
họa thiên nhiên (2000-2015)
3.4.1. Hỗ trợ nhân đạo của Liên hợp quốc sau cơn sóng thần ở Ấn Độ Dương năm 2004 năm 2004
Cơn sóng thần năm 2004 bất ngờ tấn công vào bờ biển Ấn Độ Dương (Tsunami 2004) đã gây ra nhiều thiệt hại về người và tài sản cho 12 nước, trong đó một số nước như Thái Lan, Indonesia, Ấn Độ và Sri Lanka bị thiệt hại nặng nhất, gây nên một THTN dữ dội trên diện rộng chưa từng có38. Chất lượng và năng lực của mạng lưới HTNĐ quốc tế không đủ khả năng ứng phó với THTN tấn cơng bất ngờ ở phạm vi rộng như vậy. Các nỗ lực HTNĐ được cung cấp trong tình trạng lộn xộn, hoảng loạn và thiếu cơ chế lãnh đạo và điều phối. Mặc dù, nguồn tài chính được huy động rất nhanh và đáp ứng được 85% Quy trình kêu gọi hợp nhất của LHQ nhưng thiếu sự điều phối, hoạt động chồng chéo nên gây ra sự lãng phí trong
phân phối dịch vụ và hàng viện trợ. Bản thân hệ thống HTNĐ của LHQ cũng có nhiều hạn chế vì khơng có sự chuẩn bị ứng phó với trường hợp THTN tấn công liên quốc gia dữ dội nên LHQ rơi vào thế bị động và thiếu sự thống nhất về phân cơng trách nhiệm, vai trị trong phối hợp và điều hành giữa trụ sở chính với Đội HTNĐ cấp quốc gia. Lực lượng quân đội của một số nước tham gia vào việc cứu trợ chỉ trong vài giờ ngay sau khi thảm họa tấn công nhưng họ cũng rơi vào tình trạng cạnh tranh với các tổ chức nhân đạo khác.
Ở cấp quốc gia, sự yếu kém trong công tác cảnh báo sớm và quản lý rủi ro THTN, thiếu lịng tin vào chính quyền địa phương là các nhân tố gây cản trở sự ứng phó. Những bài học kinh nghiệm từ sự ứng phó với THTN sau Tsunami 2004 và xu hướng gia tăng THTN đã dẫn đến yêu cầu cải cách phương thức hoạt động HTNĐ quốc tế để tạo ra một môi trường hoạt động có trật tự và kết nối chặt chẽ hơn được ghi nhận trong Chương trình cải cách HTNĐ và Khung hành động Hyogo về Giảm rủi ro thảm họa năm 2005.
3.4.2. Phối kết hợp giữa Liên hợp quốc và ASEAN ứng phó với thảm họa thiên nhiên ở Myanmar năm 2008 nhiên ở Myanmar năm 2008
Cơn bão Nargis bất ngờ xảy ra vào ngày 2 và 3 tháng 5 năm 2008 ở Myanmar gây ra sự tàn phá trên diện rộng khu vực đồng bằng ở hai tỉnh Yangon và Ayeyarwady. Đây là một trong những cơn bão lốc tồi tệ nhất ở Myanmar tính đến thời điểm đó. Chính phủ Myanmar cho biết khoảng 140 nghìn người chết, khoảng 800 nghìn người bị mất nhà cửa và hơn 20 nghìn người bị thương. Tổng thiệt hại tài sản khoảng 4.057 triệu USD, tương đương với 21% GDP của Myanmar những năm trước đó [ASEAN, 2008, tr.11]. Myanmar lâm vào tình trạng khủng hoảng nhân đạo trong khi đang phải đương đầu với XĐVT nội bộ ở hai tỉnh Kayin và Kachin. Trong quan hệ quốc tế, các nước phương Tây đang áp đặt các chế tài về kinh tế, tài chính và đi lại đối với chính quyền quân sự của Myanmar do sự đàn áp đối với các nhà hoạt động chính trị dân chủ năm 1988 và từ chối kết quả bầu cử nghị viện năm 1990. LHQ và Myanmar khơng có mối quan hệ thân thiết nên các chương trình phát triển của UNDP rất hạn chế, LHQ không cử đại diện đến Myanmar.
Do có mối quan hệ căng thẳng với cộng đồng quốc tế nên khi THTN xảy ra, chính quyền quân sự e ngại tiếp nhận HTNĐ quốc tế. Ngày 3 tháng 5 năm 2008, Thủ tướng Thein Sein đã tuyên bố tình trạng khẩn cấp ở hai tỉnh Yangon và Ayeyarwady, đồng thời kích hoạt Ủy ban Trung ương Sẵn sàng với Thảm họa để phân công nhiệm vụ cho bộ trưởng các ngành tiến hành cơng tác tìm kiếm, cứu trợ và tái thiết.
Ở cấp địa phương, các tổ chức cộng đồng, tôn giáo, các doanh nghiệp đưa ra lời kêu gọi trong nước hỗ trợ tiền và hàng hóa. Chính phủ Myanmar chỉ chấp nhận viện trợ của một số ít tổ chức qun góp nước ngồi trên cơ sở thỏa thuận song phương và khơng sẵn lịng cho phép các tổ chức và nhân viên viện trợ quốc tế tiếp cận rộng hơn vì lo ngại sự can thiệp quốc tế. Cộng đồng quốc tế phản đối kịch liệt và gây áp lực với chính quyền quân sự Myanmar, thậm chí Thủ tướng Pháp Bernard Kouchner đề nghị kêu gọi HTNĐ khẩn cấp phải được thực hiện ngay theo nguyên tắc “Trách nhiệm bảo vệ” mà khơng cần sự đồng ý của Chính phủ Myanmar. Trước tình hình đó, ASEAN đã thể hiện vai trị lãnh đạo trong các tình huống khẩn cấp mà trước đây chưa bao giờ làm và các biện pháp ngoại giao nhân đạo đã được thực hiện. Các thành viên ASEAN, bao gồm cả Myanmar đã đi tới sự nhất trí là ASEAN giữ vai trị lãnh đạo trong HTNĐ sau thảm họa. ASEAN hoạt động như là một cầu nối ngoại giao giữa các nước thành viên với cộng đồng quốc tế. ASEAN đã thuyết phục được Chính phủ Myanmar phối hợp với Thư ký ASEAN để thiết lập và triển khai Nhóm đánh giá nhanh tình trạng khẩn cấp.
Trên cơ sở báo cáo đánh giá rủi ro vào ngày 8 tháng 5 năm 2008, ngoại trưởng các nước ASEAN đạt được sự nhất trí là thiết lập hai nhóm làm việc: Lực lượng làm nhiệm vụ HTNĐ do Tổng thư ký ASEAN lãnh đạo (AHTF); và Nhóm làm việc ba bên bao gồm ASEAN - Chính phủ Myanmar - LHQ đóng tại Yangon (TCG) để tạo điều kiện cho hoạt động hàng ngày, phối hợp quản lý và lập kế hoạch viện trợ nhân đạo, tái thiết sau thảm họa. Mơ hình TCG được thiết kế theo kiểu hỗ trợ quốc tế kết hợp với các đặc điểm của khu vực để làm giảm sự đe dọa và giữ thể diện cho chính quyền quân sự của Myanmar. Mặc dù các NGO và nhiều tổ chức khác không được tham gia vào TCG, nhưng họ được ủy thác lập báo cáo định kỳ và đánh giá tác
động xã hội. Cơ sở của OCHA đã được lập ngay tại hiện trường với sự tham dự của ASEAN. TCG đã đạt được một số thành công nhất định khi thuyết phục được chính phủ Myanmar cấp visa cho hơn 4 nghìn nhân viên của các tổ chức nhân đạo vào cứu trợ trong giai đoạn khẩn cấp. Đồng thời, TCG đã đạt được sự nhất trí để thiết lập một bộ tiêu chuẩn cho quá trình giám sát trong giai đoạn khôi phục sau THTN trong thời gian 3 năm từ 2009-2011. Ngày 10 tháng 7 năm 2008, LHQ đã ban hành Lời kêu gọi Nhanh tại New York để tìm kiếm nguồn tài trợ, ngay sau đó, 349 triệu USD đã được huy động từ cộng đồng quốc tế ủng hộ Myanmar [ASEAN, 2010, tr.26].
Sáng kiến về phương thức Nhóm phối hợp đã được ba bên triển khai và được xem như một mơ hình hợp tác mới giữa các đối tác HTNĐ với mong muốn tạo ra sự tin cậy, đưa ra các cam kết, cho phép tiếp cận các khu vực bị ảnh hưởng và chia sẻ thơng tin. Vai trị lãnh đạo và điều phối viên của ASEAN trong phương thức Nhóm phối hợp được đánh giá cao, tạo được lịng tin với Chính phủ Myanmar và các nước thành viên ASEAN, sự hợp tác đảm bảo tôn trọng nguyên tắc không can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia thành viên khác và tập trung vào sự ổn định khu vực và thiết lập nguyên tắc trách nhiệm chung. Can thiệp nhân đạo có giới hạn khơng chỉ cho mục đích hịa bình và an ninh mà cịn vì lợi ích xã hội của tất cả cộng đồng ASEAN.
Sự thành công trong HTNĐ sau cơn bão Nargis năm 2008 đã mở ra một phương thức tiếp cận mới, đó là xây dựng đối tác trong HTNĐ giữa một tổ chức quốc tế khu vực (với vai trò dẫn dắt) và LHQ (với vai trò tư vấn kỹ thuật và hỗ trợ tài chính), đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho sự hợp tác giữa các tổ chức nhân đạo quốc tế, các tổ chức tài chính quốc tế, WB với chính quyền Myanmar trong việc chuyển đổi từ giai đoạn cứu trợ khẩn cấp sang khôi phục và tái thiết trong hồn cảnh mơi trường chính trị đầy phức tạp [Centre for Humanitarian Dialogue, 2009, tr.13]. John Holmes, Điều phối viên cứu trợ khẩn cấp của LHQ trong chuyến viếng thăm Maynmar vào tháng 7 năm 2008 nhận xét rằng “cơn bão Nagis đã chỉ cho chúng ta một mơ hình mới về quan hệ đối tác nhân đạo, làm tăng thêm vị trí đặc biệt và năng lực của ASEAN đối với LHQ để làm việc một cách hiệu quả với Chính phủ [Mayanmar]” [Koh T., Seah S., Lin L. C., 2017, tr.105] Vai trò lãnh đạo của ASEAN được đánh giá là vô cùng quan trọng trong việc tạo dựng lịng tin với chính
phủ Myanmar và cứu sống các nạn nhân” [Yves-Kim, 2008, tr.41]. Sự phối hợp giữa LHQ và ASEAN ứng phó với THTN ở Myanmar đã chứng minh rằng nếu khơng có sự đồng ý của chính phủ nước sở tại và vai trị ủng hộ tích cực của tổ chức khu vực thì hoạt động HTNĐ của LHQ sẽ gặp nhiều khó khăn.
Đối với Myanmar, nhiều nhà quan sát cho rằng sự ứng phó với cơn bão Nargis đã có tác động tới việc cải cách trong vấn đề quản trị nhà nước. Các mối quan hệ giữa các IGO với chính phủ quân sự Myanmar dần được cải thiện hơn, qua đó tạo thêm cơ hội cho phát triển các chương trình hỗ trợ tái thiết lâu dài hơn và giúp Myanmar hội nhập kinh tế khu vực. Cải cách thể chế dưới sự cầm quyền của một chính quyền dân sự năm 2011 đã giúp cho Myanmar nhận được nhiều sự giúp đỡ về tài chính và kỹ thuật từ ASEAN và LHQ cũng như các nhà tài trợ ngoài LHQ cho giảm rủi ro thảm họa và xây dựng cộng đồng có khả năng chống chịu và thích ứng với thảm họa tốt hơn.
3.4.3. Hỗ trợ nhân đạo của Liên hợp quốc ở Haiti sau động đất năm 2010
Trận động đất 7.3 độ richter đã tấn công vào thủ đô Port-au-Prince của Haiti ngày 12 tháng 10 năm 2010 để lại hậu quả nặng nề cho một đất nước được xếp vào loại nghèo nhất của vùng Tây bán cầu và là một trong 50 nước nghèo nhất thế giới theo xếp hạng của UNDP39, thường xuyên hứng chịu thiên tai, nguy cơ tính dễ bị tổn thương trước thảm họa rất cao. Hơn thế, tình hình an ninh của đất nước luôn bất ổn do những cuộc xung đột phe phái nội bộ, bộ máy chính phủ thay đổi thường xuyên. Đất nước ln sống dựa vào viện trợ nước ngồi và sự sự bảo hộ của Lực lượng gìn giữ hịa bình (DPKO) và Phái đồn duy trì ổn định ở Haiti (MINUSTAH). Trong khi hậu quả của trận động đất năm 2008 chưa được khôi phục, trận động đất năm 2010 tiếp tục gây ra nhiều tổn thất40. Những thách thức cho việc ứng phó sau THTN ở Haiti rất lớn khi năng lực quản trị của Chính phủ gần như
39. 55% người dân Haiti có thu nhập $1.25/ngày; thu nhập bình qn đầu người là $660; 58% dân số khơng
tiếp cận được với nước sạch và vệ sinh. Sự tàn phá để lại hậu quả là chỉ ít hơn 2% diện tích đất rừng che phủ. (Office of the Secretary-General‟s Special Adviser on Community-based Medicine & Lesson from Haiti (2010) www.lessonsfromhaiti.org/lessons-from-haiti/key-statistics).
40. Hơn 220 nghìn người bị chết (trong đó có nhiều quan chức chính phủ và chuyên gia HTNĐQT), hơn 300
nghìn người bị thương và hơn 1.3 triệu người bị mất nhà cửa. 60% cơ sở hạ tầng (bao gồm tòa nhà văn phòng, nghị viện, bệnh viện, trường học, cơ sở sản xuất, bến cảng, đường bộ v.v) bị phá hủy nghiêm trọng, ước tính, thiệt hại sau khi tiến hành đánh giá nhu cầu là khoảng 7.8 tỷ đô la Mỹ (xem Office of the Secretary- General‟s Special Adviser on Community-based Medicine & Lesson from Haiti (2010)
bị tê liệt, tình hình an ninh bất ổn, người dân nghèo đói, dịch tả phát sinh ngay sau THTN, cơ sở hạ tầng giao thông bị hư hại nên ảnh hưởng rất lớn đến năng lực tổ chức và triển khai cứu trợ ở khu vực thủ đô Port-au-Prince. Chính phủ Haiti đã phải tun bố tình hình vượt q tầm kiểm sốt và kêu gọi HTNĐ quốc tế.
Trận động đất ở Haiti như là một phép thử về tính hiệu quả của cơ chế điều phối Nhóm của LHQ và sự kết hợp với chính quyền Haiti. Cách tiếp cận này đã được áp dụng ở Haiti sau khi hai cơn bão tấn công năm 2008, nhưng với trận động đất năm 2010 thì đây là lần đầu tiên các tổ chức nhân đạo quốc tế phải ứng phó với một THTN xảy ra ở đơ thị với mức độ thiệt hại lớn hơn, sự hỗn độn xuất hiện khắp nơi và công tác cứu trợ phức tạp hơn nhiều so với khu vực nông thôn. Năng lực ứng phó với THTN của chính phủ Haiti kiệt quệ.
Đánh giá năng lực hoạt động cứu trợ của LHQ tại Haiti, IASC đã thực hiện các cuộc phỏng vấn các Trưởng Nhóm phụ trách từng lĩnh vực dịch vụ và đại diện của các tổ chức nhân đạo quốc tế khác tham gia như IFRC, các NGO. Một số nhận xét về vai trò điều phối và lãnh đạo của LHQ thơng qua phương thức Nhóm phối hợp được đánh giá là ít có hiệu quả trên nhiều phương diện:
Thứ nhất, OCHA không phát huy được vai trị điều phối các Nhóm
Phối hợp HTNĐ được tổ chức ngay lập tức trên cơ sở tiếp nối mạng lưới Nhóm đã được hình thành sau THTN năm 2008, OCHA đã cử nhân viên đến hỗ trợ ngay trong tuần đầu tiên sau thảm họa nhưng phải mất 3 tuần sau HTC mới hoạt động được. Một số nhóm thiếu điều phối viên có kinh nghiệm, dẫn tới khoảng trống trong chỉ huy hoạt động và khơng có khả năng phối hợp giữa các Nhóm. Sự chồng chéo trong hoạt động giữa Nhóm điều phối chung với Nhóm phụ trách quản lý trại và điều phối trại (CCCM) khi CCCM mở rộng vai trò điều phối vượt quá phạm vi hoạt động của mình nhưng OCHA khơng đủ khả năng để phân xử phạm vi trách nhiệm của từng Nhóm căn cứ theo khu vực.
Việc bố trí sắp xếp lại các bộ phận làm việc của văn phòng OCHA bị phá hủy chiếm mất nhiều thời gian. Trong tình hình đó, Cơ quan bảo vệ dân sự và HTNĐ của EU (ECHO) đã đóng vai trị tích cực giúp OCHA thiết lập Nhóm tư vấn chiến lược và Nhóm hỗ trợ kỹ thuật liên tổ chức. Trung tâm chỉ huy ứng phó với những
khu vực ngồi thủ đơ Port-au-Prince cũng được thiết lập lại nhưng khơng có sự phối hợp giữa các Nhóm hoạt động ở thủ đơ Port-au-Prince với các Nhóm làm việc ở hai tỉnh Jacmal và Leogane. Các Nhóm làm việc độc lập với nhau và OCHA đã không thể hỗ trợ cho Đội HTNĐ cấp quốc gia để đưa ra những chỉ dẫn cụ thể xác định vai trò của họ trong sự phối hợp giữa các Nhóm. OCHA cũng không xác định thẩm quyền của Điều phối viên HTNĐ quốc gia để thay thế tổ chức đại diện Nhóm khi họ có vi phạm hoặc khơng thể đảm đương được vị trí lãnh đạo Nhóm.
Một khó khăn nữa trong q trình triển khai hỗ trợ nhân đạo ở Haiti là sự phối hợp giữa OCHA với DPKO và MINUSTAH. Sau khi thảm họa xảy ra, DPKO đã thiết lập một đường dây nóng và trở thành trạm thơng tin của LHQ với giới truyền thơng và các tổ chức ngồi LHQ. Trong khi OCHA chưa thể tìm được người thích hợp cử đến Haiti để trợ giúp cho Đội HTNĐ cấp quốc gia thì MINUSTAH đã tìm kiếm sự hướng dẫn về HTNĐ ở DPKO hơn là ở OCHA. MINUSTAH hoạt động ở Haiti với tư cách là một phái đoàn thống nhất của LHQ (UN integrated mission) và Điều phối viên HTNĐ quốc gia được giao thêm hai vai trò: vừa hoạt động với tư cách là Điều phối viên thường trú, vừa là Phó đặc phái viên của Tổng thư ký phụ trách Bộ phận các Vấn đề Dân sự, Bộ phận Phối hợp Phát triển và Nhân đạo (HDCS) và các bộ phận kỹ thuật khác (như giới, bảo vệ trẻ em, chăm sóc y tếv.v)