Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.2. Cơ sở thực tiễn
2.2.1. Cơ sở pháp lý hình thành hệ thống thiết chế hỗ trợ nhân đạo của Liên hợp quốc hợp quốc
Sự ra đời của LHQ vào năm 1945 với tư cách là một IGO lớn nhất và có tuyên bố rõ ràng trong Hiến chương về việc duy trì hịa bình và an ninh quốc tế cũng như thúc đẩy sự hợp tác giữa các quốc gia “trong việc giải quyết các vấn đề quốc tế về
kinh tế, xã hội, văn hóa, hoặc vấn đề có tính nhân đạo, nhằm thúc đẩy và khuyến khích tơn trọng quyền con người và tự do cơ bản cho tất cả mọi người khơng có sự phân biệt về giới tính, thành phần, ngơn ngữ hoặc tôn giáo” [UN, 1945, Điều 1
Khoản 3] nhận được nhiều sự chú ý của cộng đồng quốc tế và tạo nên một tình đồn kết, tương thân tương ái giữa các dân tộc trên thế giới. Cụ thể là trong Chiến tranh thế giới thứ Hai, một thỏa thuận về thành lập Văn phòng cứu trợ và tái thiết (Agreement for United Nations Relief and Rehabilitation Administration- UNRRA) đã được 43 nước ký kết ngày 9/11/1943 nhằm mục đích cung cấp sự cứu trợ đến những người tị nạn và các khu vực thoát khỏi sự kiểm soát của khối trục Berlin.
Việc ghi nhận trong bản Hiến chương LHQ năm 1945 về HTNĐ tạo cơ sở pháp lý cho LHQ và các quốc gia thành viên có trách nhiệm cùng chung tay cứu giúp những người đang ở trong tình trạng khủng hoảng nhân đạo dù ở bất kỳ nơi nào trên thế giới. Một số cơ quan đại diện đã dần được hình thành để tạo nên “một gia đình LHQ” và kiêm nhiệm chức năng HTNĐ.
Công việc chủ yếu của LHQ sau năm 1945 là tập trung giải quyết hậu quả của chiến tranh với việc thành lập UNICEF (11/12/194623
) và UNHCR (1/1/195124) thay cho UNRRA để cứu trợ trẻ em và người tị nạn. Ảnh hưởng của việc thiếu nguồn cung cấp lương thực tại những khu vực bị chiếm đóng quân sự và do thời tiết hạn hán ở châu Âu và Á đã dẫn tới nạn đói xảy ra ở nhiều nước, giá lương thực leo cao. Trước tình hình đó, FAO đã được 34 nước ký thành lập tại Quebec, Canada ngày 16 tháng 10 năm1945, LHQ tham gia vào ngày 24 tháng 10 năm 1945. FAO có nhiệm vụ xóa bỏ tình trạng đói và suy dinh dưỡng, quản lý có hiệu quả hệ thống lương thực thế giới, đảm bảo an ninh lương thực và mọi người đều có thể tiếp cận được với nguồn lương thực đầy đủ và có chất lượng, giúp cho cuộc sống khỏe mạnh hơn. Nhưng thời gian dài sau đó LHQ khơng có nhiều hoạt động tích cực trong vấn đề HTNĐ quốc tế.
Vào những năm 1960-1970, tình hình khủng hoảng nhân đạo lan rộng do các cuộc XĐVT ở châu Phi, nhiều THTN xảy ra ở Nam Mỹ và Trung Á đã đặt ra yêu cầu nâng cao năng lực ứng phó của LHQ. Chương trình lương thực thế giới (WFP) đã được LHQ, FAO và một số cơ quan đại diện triển khai năm 1961 theo Nghị quyết của ĐHĐ LHQ A/RES 1714 nhằm viện trợ lương thực cho các khu vực đang trong tình trạng nạn đói khẩn cấp. LHQ tiếp tục hồn thiện bộ máy bằng việc thành lập UNDP ngày 22 tháng năm 1965 với phạm vi hoạt động tương đối rộng, bao gồm quản trị dân chủ, giảm đói nghèo, ngăn chặn khủng hoảng, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, tư vấn và trợ giúp kỹ thuật cho các quốc gia, phối hợp cứu trợ khẩn cấp. Năm 1997, Tổng thư ký Kofi Annan bổ sung nhiệm vụ ngăn chặn THTN cho
23 . Nghị quyết ĐHĐ LHQ số 57(I) /1946 về thành lập Quỹ khẩn cấp cho nhi đồng quốc tế LHQ (UNICEF).
Ngày 6 tháng 10 năm 1953 Quỹ đổi tên là Quỹ nhi đồng quốc tế LHQ nhưng vẫn giữ tên là UNICEF.
24.UNHCR tiếp nhận nhiệm vụ của Tổ chức người tị nạn quốc tế thành lập ngày 15 tháng 12 năm 1946 theo
UNDP và vị trí Điều phối viên cứu trợ khẩn cấp giao cho UNDP. Bên cạnh đó, LHQ đã thành lập Quỹ tín thác năm 1965 để có thể tài trợ 50.000 USD cho một quốc gia thành viên bị ảnh hưởng bởi THNT.
Năm 1971, ĐHĐ LHQ tiếp tục ban hành Nghị quyết 2816 để thành lập Điều phối viên Cứu trợ Thảm họa và Tổ chức Cứu trợ Thảm họa (UNDRO) với mục đích hỗ trợ các quốc gia ứng phó với THTN và các thảm họa khác thông qua hai chiến lược: thứ nhất, sự phối hợp cứu trợ quốc tế với việc huy động, hướng dẫn và phối hợp hoạt động giữa LHQ với các tổ chức ngoài LHQ; thứ hai, lập kế hoạch trước thảm họa nhằm giảm thiểu rủi ro và hậu quả bất lợi của THTN. Do hạn chế về tài chính và nguồn nhân lực nên UNDRO chưa thực sự đóng vai trị là cơ quan dẫn dắt hoạt động HTNĐ ứng phó với THTN. Do đó, năm 1974, ĐHĐ LHQ đã kêu gọi Tổng thư ký cung cấp đội ngũ nhân viên, trang thiết bị đầy đủ để Văn phòng Điều phối viên Cứu trợ Thảm họa cung cấp một hệ thống dịch vụ khắp thế giới nhằm giúp huy động và phối hợp việc cứu trợ. Trên cơ sở đó, một số văn phịng khu vực được thành lập và hoạt động song song với UNDRO như Văn phòng Hoạt động Khẩn cấp ở châu Phi (OEOA) và Văn phịng Điều phối Chương trình Hỗ trợ Kinh tế và Nhân đạo cho Afghanistan (UNOCA) vào giữa những năm 1980 đã ghi nhận sự tham gia nhiều hơn của LHQ để giải quyết hậu quả của các thảm họa và trường hợp khẩn cấp, tuy nhiên các văn phịng này hoạt động với tính chất tạm thời.
Tình hình THTN có xu hướng gia tăng đi kèm với tình trạng khủng hoảng nhân đạo do sự kiện XĐVT nội bộ diễn ra ở nhiều nơi đã cho thấy khả năng cứu trợ của LHQ khơng có hiệu quả. Theo đề xuất của nhóm nước G725 về vấn đề phối hợp và lãnh đạo HTNĐ và chỉ định một quan chức cấp cao phụ trách lĩnh vực này, có trách nhiệm báo cáo trực tiếp với Tổng thư ký LHQ, ĐHĐ LHQ ban hành Nghị quyết 46/182 ngày 19 tháng 12 năm 1991 về “Tăng cường sự phối hợp HTNĐ khẩn cấp của LHQ”. Nghị quyết 46/182 đánh dấu sự cải tổ và hoàn thiện về cơ cấu tổ chức trong hệ thống HTNĐ của LHQ nhằm: thứ nhất là thúc đẩy hơn nữa sự liên
kết và phối hợp hiệu quả giữa các đơn vị trong nội bộ cũng như đối tác bên ngoài LHQ; thứ hai là đổi mới cách thức hoạt động, vừa đảm bảo sự lãnh đạo và phối hợp
đồng bộ trong phạm vi hệ thống của LHQ vừa đảm bảo sự kết nối chặt chẽ với các đối tác nhằm đạt được hiệu quả trong mạng lưới HTNĐ quốc tế. Nghị quyết 46/182 đã thành lập thêm một đơn vị mới là IASC, là diễn đàn của các tổ chức nhân đạo và vị trí Điều phối viên cứu trợ khẩn cấp thay cho Điều phối viên Cứu trợ Thảm họa. Quy trình kêu gọi vốn hợp nhất và Quỹ ứng phó khẩn cấp trung tâm được lập ra để huy động sự đóng góp tự nguyện của cộng đồng quốc tế cho HTNĐ. Ngay sau khi Nghị quyết được thông qua, Tổng thư ký LHQ thành lập cơ quan phụ trách các vấn đề nhân đạo (DHA), đồng thời chỉ định Điều phối viên cứu trợ khẩn cấp kiêm phụ trách DHA. Năm 1998, Tổng thư ký tiến hành một số cải cách bộ máy, theo đó OCHA được thành lập thay cho DHA nhằm bổ sung một số nhiệm vụ như điều phối sự ứng phó với THTN, phát triển chính sách và tư vấn về HTNĐ.
Có thể nói hệ thống HTNĐ của LHQ được bắt đầu hình thành trong thế kỷ XX qua nhiều thời kỳ khác nhau để thích ứng với sự biến động và tính chất của khủng hoảng nhân đạo trên thế giới. Đây là một hệ thống tập hợp các Cơ quan đại diện LHQ với các nhiệm vụ khác nhau nhưng được đánh giá là phức tạp và có nhiều chương trình hoạt động bị chồng chéo [Zwitter.A, 2011, tr.57].
2.2.2. Vai trò của Liên hợp quốc trong mạng lưới hỗ trợ nhân đạo quốc tế
Mạng lưới HTNĐ quốc tế26
có sự phát triển đáng kể về số lượng loại hình, quy mơ sau Chiến tranh thế giới thứ Hai. Các chủ thể tham gia vào mạng lưới này bao gồm chủ thể thực hiện HTNĐ, nhà tài trợ và các quốc gia.
(i) Các chủ thể thực hiện hoạt động HTNĐ có sự mở rộng về số lượng và được chia thành hai nhóm:
+ Nhóm chủ thể truyền thống như ICRC, LHQ và các NGO được xem là ba trụ cột triển khai HTNĐ ở cấp quốc tế và quốc gia. Nhóm chủ thể này là hạt nhân
26. Hiện nay có nhiều ý kiến tranh luận về việc nên gọi là Mạng lưới (network) hay Hệ thống (system)
HTNĐ quốc tế. Khi xem xét vấn đề này dưới khung Lý thuyết về Tổ chức, cụ thể là thuyết mạng lưới hệ thống, tác giả Luận án nhận thấy đây chỉ là sự tập hợp một cách tự nguyện và ngẫu nhiên của những tổ chức có cùng mục đích là cố gắng làm điều gì đó để giảm nhẹ nỗi đau khổ cho các nạn nhân của các cuộc XĐVT hay thảm họa. Sự tập hợp đó tuy có tính chất hệ thống nhưng khơng ràng buộc chặt chẽ và tuân theo thứ bậc, có sự tơn trọng lẫn nhau và ở vị trí bình đẳng, độc lập giữa các chủ thể tham gia. Vì vậy, Luận án này sẽ sử dụng thuật ngữ “mạng lưới” để phản ánh đúng tính chất của các mối quan hệ giữa các chủ thể trong đó thay cho thuật ngữ “hệ thống” như cách gọi phổ biến hiện nay, ví dụ ALNAP xuất bản hàng năm một báo cáo về thực trạng của hệ thống HTNĐ để nói tới tình hình hoạt động của mạng lưới HTNĐ quốc tế. Để tránh nhầm lẫn, thuật ngữ “hệ thống” được sử dụng trong Luận án này là để chỉ hệ thống HTNĐ nội bộ của LHQ.
cốt lõi hình thành nên một mạng lưới HTNĐ quốc tế. Họ thường xuyên nhận được nguồn tài chính hỗ trợ chủ yếu từ các nước phương Tây, đặc biệt là các nước thuộc DAC của OECD.
+ Nhóm chủ thể phi truyền thống bao gồm lực lượng quân sự của quốc gia có thể huy động HTNĐ quốc tế trong trường hợp cần thiết. Lực lượng bảo vệ an ninh và quân sự tư nhân, các tổ chức tôn giáo, công ty tư nhân, tổ chức dân sự, tổ chức Do thái và các tình nguyện viên cá nhân đóng vai trị tích cực trong việc cung cấp tài chính cho hoạt động nhân đạo. Họ có thể hoạt động độc lập hoặc phối hợp với các chủ thể truyền thống nói trên, tuy nhiên HTNĐ khơng phải là chức năng chính nên họ có cách tiếp cận và các mục tiêu khác nhau.
Một số tổ chức phụ trách các vấn đề nhân đạo ở cấp khu vực như ECHO ở EU, AHA Centre ở Đông Nam Á và ECOWAS, Cơ quan quản lý khẩn cấp thảm họa vùng Ca-ri-bê (CDERA), Trung tâm điều phối ngăn chặn THTN ở Trung Mỹ (CEPRDENAC) tham gia tích cực vào HTNĐ ở các nước trong khu vực, thậm chí ECHO cịn tham gia trực tiếp vào hoạt động cứu trợ và cấp tài chính tại các khu vực khác. Các tổ chức này ngày càng có mối quan hệ hợp tác chặt chẽ với LHQ trong việc định hướng chiến lược, phối hợp triển khai các hoạt động HTNĐ cụ thể trong phạm vi khu vực.
(ii) Các nhà tài trợ cho hoạt động HTNĐ, bao gồm hai nhóm:
+ Nhóm các nhà tài trợ chính phủ truyền thống: chủ yếu là các nước thuộc DAC của OECD là các nhà tài trợ lớn, thường xuyên;
+ Nhóm các nhà tài trợ mới nổi như Trung Quốc, Brazil, Thổ Nhĩ kỳ, quỹ của một số nước vùng Vịnh lập ra đã tham gia tích cực vào HTNĐ trên cơ sở song phương hoặc thơng qua việc góp vốn vào các quỹ của LHQ hoặc các tổ chức nhân đạo khu vực. Sự tham gia của nhóm này khơng thường xuyên như các nhà tài trợ truyền thống mà tùy thuộc vào mục tiêu của chính sách đối ngoại hay mối quan hệ quốc tế trong khu vực hoặc khơng vì mục tiêu chính trị nào (như quỹ tư nhân). (iii) Các quốc gia vừa là thành viên LHQ vừa là thành viên của ICRC. Họ có thể tham gia với tư cách là các nhà tài trợ song phương hoặc là nước tiếp nhận viện trợ
Trong mạng lưới HTNĐ quốc tế đó, Nghị quyết 46/182 quy định LHQ “có vai
trị trung tâm và duy nhất để quy định sự lãnh đạo và điều phối những nỗ lực của cộng đồng quốc tế hỗ trợ các nước bị ảnh hưởng.” [UN 1991, Khoản 12, Phụ lục I]
Sự lãnh đạo của LHQ được thực hiện thông qua hệ thống các cơ quan, đơn vị trực thuộc thực hiện HTNĐ và vai trò lãnh đạo của những người đứng đầu phụ trách các tổ chức đó trong q trình triển khai chương trình HTNĐ ở cấp quốc tế và quốc gia. Vai trò lãnh đạo hoạt động HTNĐ của LHQ được định nghĩa là:
“Việc đưa ra một tầm nhìn và mục tiêu rõ ràng cho việc ứng phó nhân đạo,
xây dựng một sự đồng thuận mà có thể tập hợp các nhân viên nhân đạo xung quanh tầm nhìn và các mục tiêu đó; và tìm ra những cách để cùng hiện thực hóa tầm nhìn cho lợi ích của những người bị ảnh hưởng trong môi trường đầy thử thách và thù địch” [ALNAP, 2011, tr.4].
Sự lãnh đạo hoạt động này có thành cơng hay khơng phụ thuộc năng lực điều phối của LHQ cũng như sự phối hợp giữa các cơ quan trong nội bộ hệ thống LHQ và sự cộng tác của các tổ chức nhân đạo khác trong mạng lưới HTNĐ quốc tế. Do đó vai trị điều phối của LHQ được hiểu là:
“Phát triển các chiến lược chung với các đối tác ở trong và ngoài hệ thống
LHQ, xác định nhu cầu HTNĐ tổng thể, phát triển kế hoạch hành động thực tế, giám sát quá trình và điều chỉnh chương trình khi cần thiết, tổ chức các diễn đàn phối hợp, huy động nguồn lực, chỉ ra các vấn đề chung cho các chủ thể hành động nhân đạo, quản lý cơ chế và công cụ HTNĐ” [OCHA, 2003a, tr.13-14]
Mục đích chính của vai trị “lãnh đạo” và “điều phối” của LHQ là tạo điều kiện cho các chủ thể khác nhau có thể cùng làm việc trong mơi trường HTNĐ, thúc đẩy tính hiệu quả để giải quyết khủng hoảng nhân đạo bằng việc bảo đảm khả năng dự đốn trước, năng lực giải trình tốt hơn và quan hệ đối tác chặt chẽ hơn. Hai định nghĩa nói trên đều thể hiện tính chất bao qt của tồn bộ q trình thực hiện chức năng HTNĐ của LHQ thông qua Cơ quan đại diện LHQ trong vai trò dẫn dắt và điều phối hoạt động với các chủ thể khác trong mạng lưới HTNĐ quốc tế cũng như sự tương tác giữa các chủ thể tham gia tự nguyện vào mạng lưới này. Tuy nhiên, sự
lãnh đạo của LHQ trong mạng lưới HTNĐ quốc tế khơng có tính chất chỉ huy, mệnh lệnh mà ban hành những hướng dẫn để các tổ chức tự nguyện hợp tác làm việc cùng nhau trong khi sự điều phối hoạt động vẫn luôn đảm bảo sự độc lập về tư cách chủ thể trong quá trình ra quyết định của từng tổ chức khi họ làm việc song song với nhau.
Yếu tố mặc định vai trò trung tâm của LHQ về lãnh đạo và điều phối trong mạng lưới HTNĐ quốc tế được thừa nhận rộng rãi là do tính chất pháp lý và thẩm quyền tối cao trong quan hệ chính trị quốc tế, có đóng góp rất lớn về các nguồn lực cho hoạt động này và có khả năng kết nối với các IGO, NGO khác và chính phủ các nước. Sự đóng góp tài chính huy động từ các quốc gia thành viên, tổ chức tư nhân và cá nhân cho các quỹ phục vụ HTNĐ của LHQ thể hiện sự tin cậy của họ đối với vai trị lãnh đạo tồn cầu và không thể thiếu của LHQ trong việc giải quyết các vấn đề quốc tế. Tuy vậy, với sự gia tăng số lượng chủ thể tham gia vào mạng lưới HTNĐ quốc tế đã tạo nên một hệ thống mở phức tạp với đặc điểm là gắn kết lỏng lẻo, chỉ mang tính xã hội và phụ thuộc nhiều vào nguồn lực bên ngoài [Seybolt, 2009, tr.1029]. Đây là những vấn đề đang thách thức vai trò trung tâm của LHQ về