Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
4.1. Đánh giá về hỗ trợ nhân đạo của Liên Hợp Quốc ứng phó với thảm họa
4.1.2. Đánh giá về hiệu quả hoạt động hỗ trợ nhân đạo của Liên Hợp Quốc
4.1.2.1. Thành tựu trong hoạt động hỗ trợ nhân đạo của Liên hợp quốc
Hơn 15 năm qua, LHQ đã có nhiều thành cơng nhất định trong việc cải cách phương thức hoạt động để có được kết quả về chất lượng và số lượng HTNĐ so với trước năm 2000. Những thành tựu đó bao gồm:
Thứ nhất, LHQ đã cố gắng tăng cường khả năng gắn kết trong quá trình triển
khai chương trình HTNĐ.
Kể từ năm 1991 khi ĐHĐ LHQ ban hành Nghị quyết 46/182 xác nhận vai trò lãnh đạo và điều phối của LHQ và sau hai lần cải cách năm 2005 và 2011, hoạt động HTNĐ của LHQ đã có nhiều tiến bộ đáng kể, đặc biệt là sự hoàn thiện và phát triển của vai trò Điều phối cứu trợ khẩn cấp và các Cơ quan đại diện LHQ đã
góp phần vào hiệu quả của việc ứng phó với THTN. Ở một mức độ nhất định, Chương trình cải cách đã cố gắng thiết lập những chuẩn mực và xây dựng chính sách HTNĐ đưa tới sự thay đổi về thủ tục và cấu trúc của hệ thống HTNĐ của LHQ. Việc triển khai phương thức Nhóm phối hợp đã giúp giảm bớt sự cạnh tranh
giữa các tổ chức, chương trình trong hoạt động và có sự phân cơng lao động rõ
ràng. Sự thống nhất về khai thác chung các dịch vụ hạ tầng như viễn thông, vận chuyển, hậu cầu đã giúp cắt giảm đáng kể chi phí và làm cân đối các hoạt động
triển khai HTNĐ trên hiện trường.
Thứ hai, LHQ tiếp tục nhận được nhiều nguồn tài trợ cho hoạt động HTNĐ.
Mặc dù các nguồn tài trợ vẫn tăng đều hàng năm cho hoạt động HTNĐ nhưng
vẫn không đủ đáp ứng cho nhu cầu theo Lời kêu gọi HTNĐ của LHQ vì số lượng các cuộc khủng hoảng nhân đạo do XĐVT hay THTN đều có xu hướng gia tăng,
thậm chí kéo dài hoặc tái diễn thường xuyên. Trong hoàn cảnh hạn chế nguồn vốn
tài trợ như vậy, LHQ vẫn là nơi nhận được nhiều vốn nhất so với các tổ chức HTNĐ khác (trung bình là 61% trong tổng số vốn huy động từ 2009-2013) [Development Initiatives, 2015, tr.67]. Sáu cơ quan đại diện LHQ như OCHA,
WFP, FAO, UNRAW43, UNICEF và UNHCR vẫn nhận được nguồn tài chính hàng năm từ các nhà tài trợ thuộc DAC phục vụ cho các lĩnh vực HTNĐ cụ thể. Quỹ ứng phó khẩn cấp trung tâm và Quỹ huy động cho quốc gia tiếp tục nhận được vốn góp
tự nguyện từ nhiều nguồn khác nhau. Đây là những nguồn cơ bản phục vụ cho hoạt động HTNĐ của LHQ trong thời gian qua.
Thứ ba, hoạt động HTNĐ đã tiếp cận đến nhiều đối tượng được hưởng lợi hơn.
Đổi mới cách thức phân phối viện trợ từ cấp hàng hóa sang phát tiền mặt và thẻ mua hàng đã giúp cho việc cứu trợ thuận tiện hơn. Đáng chú ý Chương trình cấp tiền mặt làm thay đổi cách tiếp cận phân phối từ việc ưu tiên cho việc cấp phát hết nguồn hàng cung cấp của nhà tài trợ sang thỏa mãn nhu cầu của người được hưởng lợi khi họ có thể tự quyết định cái gì thực sự cần nhất đối với họ. Đồng thời, Chương trình cấp tiền mặt đáp ứng được yêu cầu về trách nhiệm giải trình đối với cộng đồng và tính minh bạch của dòng tiền được phân phát, vốn lâu này là điểm yếu nhất trong hoạt động HTNĐ của mạng lưới HTNĐ quốc tế.
Một số nhân tố sau đây đã góp phần vào thành cơng của LHQ:
Thứ nhất, Nghị quyết 46/182 của ĐHĐ LHQ là một dấu ấn quan trọng thể
hiện cam kết của các quốc gia thành viên đối với ghi nhận vai trò trung tâm và duy nhất của LHQ trong sự lãnh đạo và điều phối mạng lưới HTNĐ quốc tế.
Thứ hai, thiết lập quan hệ đối tác là trọng tâm trong chương trình nghị sự của
LHQ nhằm tăng cường khả năng đối phó với các thách thức toàn cầu trong thế kỷ XXI. Mối quan hệ đối tác dựa trên nguyên tắc tự nguyện cộng tác trong các lĩnh vực HTNĐ và phát triển trên phạm vi toàn cầu, khu vực và quốc gia). Các Cơ quan đại diện của LHQ là chủ thể tham gia chính và tích cực xây dựng các quan hệ đối tác.
Ngoài sự hợp tác với các chủ thể truyền thống, nhiều chủ thể mới đã tham gia trực tiếp HNĐT làm đa dạng hơn các mối quan hệ hợp tác quốc tế đan xen nhiều tầng, nấc giữa LHQ với các tổ chức nhân đạo khu vực và xuyên khu vực (giữa LHQ với Trung tâm thảm họa Châu Á-Thái Bình Dương). Sự cộng tác này mang lại lợi
ích cho LHQ trong một số trường hợp khó tiếp cận HTNĐ như ở Myanmar hay ở những nước vừa xảy ra THTN vừa có XĐVT ở châu Phi khi LHQ khơng thể hiện được vai trò lãnh đạo và điều phối trực tiếp triển khai HTNĐ.
Một số Cơ quan đại diện LHQ như UNDP, UNICEF có mối quan hệ hợp tác
quốc tế rất tốt với các quốc gia. Họ đã cùng với các chính phủ lập kế hoạch hành động dài hạn, ngắn hạn ứng phó với THTN, điển hình là Nhóm bảo về quyền trẻ em và nước sạch, vệ sinh do UNICEF lãnh đạo. Hay là dưới hình thức đồng lãnh đạo giữa UNICEF và NGO như Save the Children International trong Nhóm giáo dục đã giúp thúc đẩy chất lượng của sự ứng phó với tình trạng khẩn cấp. Ngồi ra, các Cơ quan đại diện LHQ cũng tích cực đưa ra các cam kết tăng cường quan hệ đối tác thông qua việc tham vấn với một số NGO quốc tế lớn như Oxfam, Save the Children International để xây dựng khung nguyên tắc và tính chịu trách nhiệm trong quan hệ đối tác khi tiến hành HTNĐ trên hiện trường.
Thứ ba, một số nhà tài trợ chính phủ lớn như Anh, Mỹ, Nauy, WB luôn đồng
hành cùng LHQ với vai trò tư vấn xây dựng chính sách và chiến lược về HTNĐ
toàn cầu như Sáng kiến tài trợ nhân đạo tốt (Good Humanitarian Donorship
Initiatives) hoặc Nhóm các nhà tài trợ hỗ trợ OCHA (OCHA Donor Support Group), xây dựng nội dung thảo luận tại các hội nghị cấp cao, diễn đàn về HTNĐ
quốc tế.
Thứ tư, sự tiến bộ về công nghệ đã hỗ trợ một phần cho hoạt động HTNĐ.
Khi năng lực của các chủ thể HTNĐ hạn chế thì những đổi mới về cơng nghệ như điện thoại di động đã mở ra nhiều cơ hội cho việc gây quỹ từ cộng đồng quốc tế và liên lạc nhanh chóng với người dân ở khu vực bị thiên tai tấn công. Công
nghệ về dự báo thời tiết, khoa học khí hậu và hình ảnh vệ tinh đã góp phần cải
thiện hệ thống cảnh báo sớm về rủi ro thảm họa, tạo điều kiện cho mạng lưới HTNĐ quốc tế có thể dự đốn và chuẩn bị ứng phó tốt hơn với các mối hiểm họa tự nhiên. Tuy nhiên, để sử dụng các ứng dụng công nghệ vào việc gia tăng hiệu
quả của hoạt động HTNĐ thì cần có sự đầu tư vào lĩnh vực nghiên cứu và phát
trợ theo dự án. Trong khi đó, khu vực kinh tế tư nhân có khả năng đầu tư vào hệ
thống cảnh báo sớm, vì thế sự tham gia của chủ thể này sẽ giúp gia tăng hiệu quả của quản lý rủi ro thảm họa và có thể tiếp cận hỗ trợ người dân ở những khu vực
xa xôi, hẻo lánh nhanh hơn.
4.1.2.2. Hạn chế trong hoạt động hỗ trợ nhân đạo của Liên hợp quốc
Tăng cường hiệu quả trong HTNĐ luôn là mục tiêu hướng tới của mạng lưới HTNĐ quốc tế. Mặc dù hoạt động HTNĐ đã có nhiều sự tiến bộ nhưng vẫn chưa đáp ứng được đầy đủ nhu cầu của người dân bị ảnh hưởng bởi THTN và chấm dứt khủng hoảng nhân đạo. Có một số nguyên nhân được xem là nhân tố cản trở tính hiệu quả HTNĐ của LHQ cũng như mạng lưới HTNĐ quốc tế:
Về hệ thống thiết chế nội bộ:
Thứ nhất, LHQ giữ vai trò kép trong hoạt động HTNĐ
LHQ vừa giữ vai trò xây dựng các chuẩn mực, quy định, hướng dẫn về hoạt động HTNĐ vừa là người trực tiếp điều phối triển khai các chương trình và dự án HTNĐ trên hiện trường. Ngồi ra, LHQ vừa tham gia vào tìm kiếm tài trợ trong môi trường cạnh tranh về vốn vừa là nhà tài trợ cấp vốn cho các NGO đối tác hoặc Chủ thể địa phương của nước sở tại với tư cách là người thực hiện hay nhà thầu phụ cho các chương trình, dự án của LHQ.
Những vai trị kép đó đã gây ra sự phức tạp trong hoạt động của LHQ. Theo đánh giá của các chủ thể khác trong mạng lưới HTNĐ quốc tế, LHQ ln phải tự mình thỏa hiệp khi thực hiện các vai trị này vì lợi ích của bản thân LHQ thay vì lợi ích chung của mạng lưới HTNĐ quốc tế, vì thế LHQ khó tạo được sự tin cậy của các chủ thể khác. Hơn thế, với một cơ chế phân phối tài chính phức tạp và chậm chạp là nguyên nhân được cho là cách ứng phó của LHQ khơng linh hoạt để thích ứng với mọi hoàn cảnh, đặc biệt là trường hợp cứu trợ khẩn cấp khi thiên tai bùng phát dữ dội và trên diện rộng.
Thứ hai, Chương trình Cải cách chưa thực sự thu hút các chủ thể ngoài hệ
thống LHQ tham gia.
này để phân cơng vai trị lãnh đạo ở cấp quốc tế và quốc gia cũng như lấp chỗ trống trong sự phối kết hợp giữa thành viên chưa đạt được kết quả như mong muốn. Lý do được giải thích là vì Chương trình cải cách q tập trung vào việc thay đổi quy trình triển khai HTNĐ và cấu trúc nội bộ của LHQ hơn là hướng tới việc cải thiện kết quả. Mặc dù, Chương trình cải cách đã có nhiều sự thay đổi đáng kể so với Nghị quyết 46/182 nhưng vẫn phản ánh một hệ thống “phức tạp và nặng nề” dưới sự chỉ huy và kiểm soát của các Cơ quan đại diện LHQ. Điều đó cho thấy, bản thân LHQ cũng khơng muốn nhượng bộ mảnh đất màu mỡ về lợi ích cho các chủ thể khác.
Thứ ba, các thành viên trong hệ thống HTNĐ của LHQ thiếu sự hiệp lực.
Hệ thống đa phương của LHQ với sự trợ giúp của các Cơ quan đại diện đã tạo nên một cơ chế ứng phó tồn cầu. Một số Cơ quan đại diện như UNICEF, UNHCR, IOM có trách nhiệm cung cấp sự hỗ trợ và bảo vệ nhóm đối tượng bị tổn thương, trong khi một số Cơ quan đại diện khác được giao hỗ trợ trong từng lĩnh vực cụ thể như an ninh lương thực (FAO), chăm sóc y tế (WHO), xây dựng nhà cửa (UN- Habitat) v.v. Về mặt lý thuyết, các Cơ quan đại diện LHQ thực hiện những gói hỗ trợ có tính chất bổ sung lẫn nhau giữa các Nhóm phối hợp, nhưng trên thực tế, họ đang phải đấu tranh để tìm kiếm một sự hài hịa chung để dễ dàng hợp tác và phối kết hợp hoạt động hơn. Nguyên nhân chủ yếu là do họ có cấu trúc quản trị, sứ mệnh khác nhau nhưng họ có thẩm quyền ngang nhau, tính tự chủ cao. Mỗi Trưởng đại diện của từng Cơ quan đại diện được chỉ định bởi cơ quan điều hành khác nhau, mỗi tổ chức có chương trình ưu tiên và ngân sách riêng. Trụ sở chính của mỗi tổ chức đặt ở các nước khác nhau. Weiss đã nhận xét là tồn tại nhiều thái ấp với nhiều lãnh chúa trong hệ thống cấu trúc phong kiến LHQ, điều này làm cản trở sự liên kết và gắn bó trong “gia đình” LHQ [Weiss, 2012, tr.74. Hơn thế, Weiss cũng cho rằng tìm kiếm sự đồng thuận trong một gia đình đơng thành viên là thực sự khó khăn, thậm chí cạnh tranh nhau trên thị trường để tìm kiếm nhiều tài trợ phục vụ cho hoạt động của từng tổ chức hơn là vì mục tiêu chung. Mặc dù họ là thành phần chủ chốt tạo nên hệ thống HTNĐ của LHQ nhưng khi cần ứng phó với trường hợp khẩn cấp, người ta thấy thiếu đi sự phối hợp toàn diện và liên kết giữa các cơ quan này. Điều phối viên cứu trợ khẩn cấp có vị trí ngang với Tổng giám đốc Cơ quan đại diện nên
không thể ép buộc họ phải tôn trọng các chỉ thị hoặc các quyết định đã nhất trí trên cơ sở đồng thuận. Bên cạnh đó, phần lớn văn phòng OCHA ở cấp quốc gia hoạt động tự chủ và khơng ủng hộ vai trị lãnh đạo của Điều phối viên HTNĐ quốc gia [Krueger S., 2016, tr.19].
Thứ tư, các quyết định của IASC và OCHA khó có khả năng thực thi
Trong khi Chương trình cải cách khuyến khích sự lãnh đạo và điều phối hợp tác tốt hơn, nhưng trên thực tế qua nhiều trường hợp LHQ triển khai ứng phó với khủng hoảng nhân đạo do XĐVT hay THTN, người ta thấy là LHQ chưa thực sự thành cơng trong hai vai trị này. Nguyên nhân là do vấn đề thẩm quyền của IASC và OCHA.
IASC là một diễn đàn, qua đó các thành viên đều có quyền bày tỏ nguyện vọng và ý kiến của mình, tuy nhiên Ban thư ký của IASC thường tự lập chương trình nghị sự mà khơng có sự đóng góp của các thành viên. Mặc dù các quyết định liên quan đến việc xây dựng chiến lược HTNĐ đều phải có ý kiến đồng thuận tại cuộc họp nhưng cách làm hiện nay của IASC chủ yếu thơng qua q trình tham vấn ngoài cuộc họp và các quyết định của IASC khơng có tính ràng buộc nên khó thu hút được sự tuân thủ và thống nhất trong hành động của các thành viên. Khi các bên không đạt được sự đồng thuận sẽ làm chậm quá trình ra quyết định trong tình trạng khẩn cấp. Điều này là không thể chấp nhận được và IASC đã nhận ra vấn đề nhưng chưa có được giải pháp khắc phục.
Trong cấu trúc của hệ thống thiết chế HTNĐ của LHQ, OCHA khơng có bộ phận quản trị chính thức như Ban điều hành ở các Cơ quan đại diện LHQ nên khi thực thi vai trị điều phối, OCHA khơng có quyền lực điều hành chính thức với các Cơ quan đại diện LHQ và các đối tác. Khi rơi vào tình thế bế tắc khơng đạt được sự ủng hộ từ các Cơ quan đại điện LHQ và các đối tác khác nên OCHA thường phải đi tìm một giải pháp khác là nhờ bên thứ ba làm trung gian để đối thoại và tư vấn với các bên liên quan. Điều này dẫn đến khó dự đốn được kết quả và gây ra sự chậm trễ trong việc ứng phó với tình thế cấp thiết.
Trong mối quan hệ giữa các cơ quan đại diện LHQ với các NGO cho thấy là hạn chế. Với cấu trúc hướng tâm vào hệ thống HTNĐ của LHQ nên LHQ khơng thể
tìm được lợi ích gì ở trong đó. Mối quan hệ đó phản ánh thực trạng của mạng lưới HTNĐ quốc tế là một cấu trúc mở, phức tạp và lỏng lẻo. Sự quan tâm chính của các chủ thể trong mạng lưới HTNĐ quốc tế là chia sẻ thông tin, do vậy điều đáng lo ngại về tính chất lỏng lẻo của sự hợp tác là các thành viên chỉ dựa vào năng lực tổ chức và mối quan tâm của họ để đưa ra các hành động mà không quan tâm đến nhu cầu của người dân bị ảnh hưởng.
Về quan hệ với các chủ thể ngoài hệ thống HTNĐ của LHQ
Thứ nhất, Chủ thể địa phương khơng được mời tham gia Nhóm phối hợp.
Nghị quyết 46/182 đã khẳng định quốc gia có trách nhiệm đầu tiên trong việc ứng phó với THTN, cộng đồng quốc tế sẽ hỗ trợ khi có lời kêu gọi từ chính phủ nước bị ảnh hưởng. Cho tới nay, chính quyền địa phương, các NGO trong nước và cộng đồng dân cư bị ảnh hưởng bởi THTN (gọi chung là “Chủ thể địa phương”) không được mời tham gia xây dựng kế hoạch triển khai HTNĐ của Nhóm phối hợp. Thói quen hợp tác với các đối tác quen thuộc để cấp vốn và triển khai HTNĐ đã tồn tại từ lâu trong cách làm việc của LHQ và các nhà tài trợ thuộc DAC. Chương trình cải cách của LHQ cũng không đề cập tới Chủ thể địa phương nên họ chỉ được tham