Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
4.2. Khuyến nghị giải pháp nâng cao hiệu quả hỗ trợ nhân đạo ứng phó vớ
4.2.3. Đổi mới hoạt động hỗ trợ nhân đạo của Liên Hợp Quốc thích ứng vớ
thức mới
Thứ nhất, LHQ nên triển khai rộng rãi mơ hình “Một LHQ” theo phương thức
“Thống nhất hành động” ở cấp quốc gia.
Những cải cách thí điểm ở Việt Nam về xây dựng “Một LHQ” và “Thống nhất hành động” đã cho thấy những mặt tích cực khi các Cơ quan đại diện LHQ cùng phối kết hợp dưới sự lãnh đạo của Điều phối viên HTNĐ quốc gia / Điều phối viên thường trú để xây dựng chương trình HTNĐ cho nước sở tại. Mặc dù, các Cơ quan đại diện LHQ vẫn giữ vai trị Trưởng Nhóm phối hợp nhưng sự gắn kết với chương trình chung của Đội HTNĐ cấp quốc gia giúp giảm bớt sự cạnh tranh giữa các Nhóm, tạo nên tính thống nhất và ổn định trong hệ thống. Hơn nữa, phương thức “Thống nhất hành động” sẽ giúp các Cơ quan đại diện LHQ cùng với Chủ thể địa phương và NGO tiến hành các chương trình đánh giá nhu cầu chung HTNĐ, từ đó giúp họ lập kế hoạch phục hồi và tái thiết phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội của từng quốc gia cụ thể. Nếu làm được như vậy, LHQ đã giúp các quốc gia gắn kết giữa cứu trợ khẩn cấp với phát triển, giúp họ duy trì MDGs và hướng tới SDGs.
Thứ hai, LHQ tăng cường nhận thức về việc lập kế hoạch phục hồi trước khi
thiên tai tấn công.
Việc lập kế hoạc khôi phục sau THTN là cơng việc đương nhiên phải làm của chính phủ và các cơ quan liên quan, nhưng với cách làm như vậy, chúng ta sẽ tốn thêm rất nhiều thời gian cho việc điều tra, đánh giá, phân cơng trách nhiệm và tìm nguồn tài trợ trong khi đời sống của cộng đồng bị ảnh hưởng đòi hỏi phải được hỗ trợ ngay và đáp ứng đúng nhu cầu. Ông Jim Yong Kim, Chủ tịch WB đã khẳng định “thời tiết cực đoan đe dọa kéo những nỗ lực chống đói nghèo lại hàng thập kỷ. Do đó, xây dựng khả năng đối phó với thảm họa khơng chỉ có trên phương diện kinh tế mà còn là yêu cầu về mặt đạo đức” [World Bank, 2016]. Nếu chúng ta khơng có những sự đổi mới trong nhận thức và cách tiếp cận về phịng chống thiên tai thì sẽ tước mất cơ hội phát triển bền vững của cộng đồng ở khu vực bị ảnh hưởng. Tăng cường năng lực đối phó và năng lực thích nghi với các hiện tượng thời tiết khắc nghiệt địi hỏi chúng ta phải có sẵn các chiến lược và kế hoạch bài bản về ứng phó, phục hồi và phát triển trước khi có thiên tai xảy ra.
Thực tiễn cho thấy sau cơn bão Katrina năm 2005, nước Mỹ đã mất 10 năm để khôi phục lại khu vực đông nam bang New Orleans. Ngược lại, nước Nhật là nơi thường xuyên phải hứng chịu các thảm họa thiên nhiên như động đất và sóng thần nhưng cơng tác phục hồi sớm sau thảm họa được tiến hành một cách khoa học và có sự chuẩn bị từ trước khi thiên tai xảy ra, do đó cuộc sống của người dân ở những vùng bị ảnh hưởng sớm trở lại bình thường. Chỉ mất 5 năm sau trận động đất mạnh 9.0 Mw và cơn sóng thần cao 38,5 mét đánh vào khu vực Tohoku năm 2011 gây ra lũ lụt, sạt lở, cháy nổ, sập nhà cửa, thiệt hại nhiều cơ sở hạ tầng và sự cố hạt nhân ở ba nhà máy điện, Chính phủ Nhật Bản và người dân địa phương đã khôi phục được một phần thiệt hại vật chất để sớm đưa họ trở về xây dựng lại nhà cửa. Sự khác nhau trong hiệu quả khôi phục sau thiên tai giữa Nhật Bản với một số nước là ở chỗ nhận thức về sự chuẩn bị cho cơng tác ứng phó với THTN thơng qua việc chuẩn bị sẵn các phương án phục hồi trước khi thiên tai tấn cơng.
trước thảm họa. Văn phịng Giảm rủi ro thảm họa của LHQ đã cung cấp bản hướng dẫn về giai đoạn phục hồi sau thảm họa, trong đó khuyến khích các quốc gia xây dựng kế hoạch phục hồi trước khi thiên tai tấn công. Xây dựng kế hoạch phục hồi sau thảm họa là một việc làm tất yếu nhưng đã bộc lộ hạn chế trong việc chậm trễ chuyển đổi từ giai đoạn cứu trợ khẩn cấp sang phục hồi sớm, khả năng dịch bệnh bùng phát, kinh tế bị đình trệ, học tập của trẻ em bị gián đoạn càng làm tăng nguy cơ dễ bị tổn thương của người dân ở những nước nghèo khi phải chờ đợi đánh giá thiệt hại, lập phương án hỗ trợ, tìm kiếm nguồn vốn và triển khai phục hồi. Công việc tự khắc phục hậu quả thiên tai của người dân và chính quyền địa phương khơng mang tính kế hoạch đặt ra nhiều thách thức đối với các nhà lập pháp và thực thi chính sách trong tình trạng khẩn cấp. Do đó, lập kế hoạch phục hồi trước khi thiên tai tấn cơng cần được nhìn nhận là cách tiếp cận mới trong chu trình quản lý rủi ro. Sự khác biệt của việc lập kế hoạch phục hồi trước khi thiên tai tấn công so với kế hoạch sau thảm họa là được xây dựng trên cơ sở các thơng tin thu thập hiện có và dự đốn khả năng tổn thất nếu thiên tai tấn cơng, từ đó xây dựng các kế hoạch, chiến lược và hành động cứu trợ và phục hồi sau thảm họa. Đồng thời, việc lập kế hoạch phục hồi trước khi thiên tai tấn công cũng giúp xác định kiểm tra các điểm mạnh và yếu của từng khâu, bộ phận cũng như dự tính nhu cầu cần hỗ trợ, từ đó lên phương án dự phịng tài chính và tìm kiếm nguồn tài trợ quốc tế. LHQ đã nhận thức được tính hiệu quả của việc lập kế hoạch phục hồi trước khi thiên tai tấn công những việc triển khai trên thực tế còn gặp nhiều trở ngại do các quốc gia chưa ý thức được việc này. Việc này đòi hỏi LHQ cần tăng cường vai trò tư vấn kỹ thuật nhiều hơn cho các quốc gia.
Thứ ba, LHQ nên có các giải pháp để hài hịa lợi ích của nhà tài trợ và người
hưởng lợi.
Mâu thuẫn giữa việc thỏa mãn lợi ích của một số nhà tài trợ chính phủ lớn và việc bảo đảm tất cả các nạn nhân của thảm họa đều nhận được sự cứu trợ vẫn đang là thách thức đối với mạng lưới HTNĐ quốc tế. Nói cách khác, lợi ích quốc gia và lợi ích cộng đồng cần được hài hòa trên tinh thần giá trị nhân văn của HTNĐ. Những cam kết của nhóm các nhà tài trợ chính phủ lớn tại WHS năm 2016 về giảm
bớt vốn tài trợ có điều kiện vẫn chưa trở thành hiện thực, thậm chí năm 2017, các tổ chức nhân đạo nhận được vốn cấp vơ điều kiện ít hơn các năm trước. Ngồi ra, mặc dù có hàng trăm triệu USD đổ về để hỗ trợ các Chủ thể địa phương nâng cao năng lực sau thảm họa nhưng thực tế cho thấy các Cơ quan đại diện LHQ, NGO quốc tế và các nhà tài trợ chính phủ vẫn kiểm sốt tồn bộ nguồn vốn và đưa ra các quyết định tài trợ. Những cam kết về “địa phương hóa” nguồn tài trợ cho các Chủ thể địa phương trực tiếp quản lý và sử dụng vẫn chưa được thực hiện. Những thách thức đó địi hỏi LHQ nên có những giải pháp để làm hài hịa lợi ích của các bên, thậm chí LHQ cần phải quyết tâm điều chỉnh lợi ích của chính mình nếu vừa muốn tiếp tục nhận vốn tài trợ vừa muốn gia tăng hiệu quả của HTNĐ thông qua phân phối nguồn tài trợ một cách công bằng để chấm dứt được tất cả các cuộc khủng hoảng, không bỏ quên bất cứ nạn nhân nào. Nhưng giải pháp căn cơ nhất mà LHQ và các nhà tài trợ nên thay đổi, đó là cấp nguồn tài trợ trực tiếp cho Chủ thể địa phương thơng qua các chương trình kết hợp giữa ba bên để cùng nhau thực hiện đánh giá nhu cầu, xác định hướng ưu tiên, cộng tác lập kế hoạch dài hạn và tạo điều kiện kết nối giữa HTNĐ và hỗ trợ phát triển phù hợp với nhu cầu và định hướng phát triển của nước sở tại. Sự phối kết hợp giữa ba bên như vậy sẽ giúp cho hoạt động HTNĐ quốc tế không chỉ đáp ứng được nhu cầu của người hưởng lợi mà cịn tạo ra tính minh bạch và sự tin cậy trong trách nhiệm giải trình với các nhà tài trợ và cộng đồng bị ảnh hưởng bởi thảm họa về các khoản tiền đã chi tiêu.
Tiểu kết
Trong chương này, Luận án tập trung phân tích những thành tựu, hạn chế về hoạt động HTNĐ của LHQ trong giai đoạn 2000-2015. Luận án đã tiến hành phân tích các ngun nhân góp phần thúc đẩy hay cản trở tính hiệu quả trong hoạt động HTNĐ của LHQ nói riêng và mạng lưới HTNĐ quốc tế nói chung. Để đánh giá được vai trò trung tâm và duy nhất của LHQ trong việc điều phối và lãnh đạo mạng lưới HTNĐ quốc tế, Luận án đã phân tích dưới dạng lớp cắt để nhìn sâu hơn vào nội bộ hệ thống thiết chế HTNĐ của LHQ cũng như các mối quan hệ với các chủ thể khác, tìm ra những điểm mạnh và yếu trong hệ thống thiết chế và cơ chế điều phối hoạt động HTNĐ của LHQ.
Thành tựu lớn nhất trong hoạt động HTNĐ của LHQ là xây dựng được một hệ thống thiết chế và phương thức Nhóm phối hợp để tạo ra một môi trường nội bộ hoạt động ổn định, có trật tự và tăng cường hợp tác quốc tế với các tổ chức khu vực và các quốc gia. Trên cơ sở đó, LHQ đã khẳng định tính chính danh cũng như vai trị trung tâm và duy nhất của LHQ trong sự lãnh đạo và điều phối HTNĐ của mạng lưới HTNĐ quốc tế. Bên cạnh việc trực tiếp cung cấp các dịch vụ cứu trợ, LHQ cịn tích cực thúc đẩy các quốc gia tham gia và ký kết Khung hành động Hyogo và Sendai nhằm thay đổi nhận thức về ứng phó với THTN: từ việc cứu trợ khẩn cấp sang quản lý rủi ro thảm họa, tăng cường xây dựng năng lực chống chịu và thích ứng với THTN cho các quốc gia và cộng đồng địa phương. Sự kết hợp giữa các mục tiêu chấm dứt khủng hoảng nhân đạo với việc xây dựng và đạt được MDGs trong giai đoạn 2000-2015 đã góp phần giảm bớt tính dễ bị tổn thương trước thiên tai, giúp các quốc gia từng bước chuyển sang phấn đấu đạt SDGs.
Ngoài những thành tựu nêu trên, hoạt động HTNĐ của LHQ có những hạn chế nhất định. Hạn chế lớn nhất đó là việc quá tập trung quyền lực vào hệ thống thiết chế HTNĐ và cơ chế điều phối của LHQ. Điều này làm trở ngại đến việc kêu gọi và thu hút thêm nguồn vốn tài trợ từ các nhà tài trợ phi truyền thống cũng như ngăn chặn sự tham gia của các quốc gia vào quá trình triển khai HTNĐ của LHQ tại nước sở tại. Cơ chế điều phối hướng tâm vào các Cơ quan đại diện LHQ không tạo nên sự gắn kết với các tổ chức HTNĐ ngoài hệ thống LHQ, dẫn đến một mạng lưới
HTNĐ quốc tế lỏng lẻo, cạnh tranh gay gắt trong thị trường tài trợ, thiếu lịng tin lẫn nhau và LHQ khơng có tiếng nói tin cậy với các chủ thể khác. Những hạn chế này làm giảm vai trò lãnh đạo của LHQ trong môi trường HTNĐ. Tuy nhiên, cũng cần khẳng định là sự tham gia của LHQ vào hoạt động HTNĐ quốc tế đã giúp các quốc gia bị ảnh hưởng bởi THTN khắc phục được tình trạng khẩn cấp và chấm dứt khủng hoảng nhân đạo tạm thời, cho dù là kết quả ở mỗi quốc gia được đánh giá khác nhau.
Bên cạnh việc phân tích và đánh giá những điểm mạnh và yếu trong hoạt động HTNĐ của LHQ, Luận án đã chỉ ra các cơ hội và thách thức mang tính chủ quan và khách quan mà LHQ đang đối mặt để đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động HTNĐ của LHQ nói riêng và MLHTNĐ nói chung. Điểm đáng chú ý nhất đó là nếu muốn nâng cao hơn nữa hiệu quả HTNĐ thì LHQ nên thực hiện một số cải tổ nhất định trong việc định hình lại vai trị của LHQ trong hoạt động HTNĐ dựa vào lợi thế so sánh cũng như có những bước đổi mới trong cách tiếp cận và phương thức triển khai HTNĐ.
KẾT LUẬN
Từ những nghiên cứu về hoạt động HTNĐ của LHQ ứng phó với THTN, Luận án rút ra một số kết luận sau đây:
Thứ nhất, HTNĐ ứng phó với THTN là vấn đề cấp bách khi BĐKH và thời tiết
cực đoan gia tăng tiếp tục gây ra những hậu quả khó lường cho con người ở các khu vực trên thế giới. Bảo vệ những đối tượng dễ bị tổn thương trước, trong và sau thiên tai là trách nhiệm chung cần được chia sẻ giữa các quốc gia, trong đó LHQ đóng vai trị trung tâm. LHQ đã nhận thức rất rõ vấn đề quản lý rủi ro thảm họa cần được các quốc gia quan tâm và đầu tư nhiều hơn nữa nhằm đưa ra các biện pháp phát triển kinh tế-xã hội bao trùm và công bằng hơn, bảo đảm an sinh xã hội, xây dựng năng lực chống chịu và thích ứng của cộng đồng trước thiên tai tốt hơn. Sự tham gia của LHQ để giải quyết các vấn đề HTNĐ thể hiện trách nhiệm của một tổ chức quốc tế lớn nhất tồn cầu. Yếu tố mặc định vai trị trung tâm và duy nhất của LHQ về lãnh đạo và điều phối hoạt động HTNĐ của cộng đồng quốc tế đã tạo cho LHQ tính chính danh và quyền lực xã hội trong mạng lưới HTNĐ quốc tế. Điều đó được thể hiện thơng qua hệ thống thiết chế và cơ chế điều phối hoạt động cũng như vai trò “lập pháp” xây dựng các chuẩn mực và hướng dẫn hoạt động cho cả mạng lưới HTNĐ quốc tế.
Thứ hai, trong giai đoạn 2000-2015, LHQ đã có nhiều cải cách về phương
thức hoạt động để phân công lao động rõ ràng hơn giữa các Cơ quan đại diện LHQ và các NGO tham gia phối hợp hoạt động. Tác động của những nỗ lực cải cách phương thức hoạt động được ghi nhận trong kết quả HTNĐ của LHQ và mạng lưới HTNĐ quốc tế cho các khu vực bị ảnh hưởng bởi THTN và có lời kêu gọi hỗ trợ quốc tế, tuy rằng mức độ thành công không phải lúc nào cũng đạt được như nhau ở các quốc gia. Điều này cho thấy là yếu tố góp phần vào hiệu quả của việc triển khai HTNĐ trên hiện trường là sự hợp tác quốc tế và thiện chí của tất cả các chủ thể tham gia mạng lưới HTNĐ quốc tế.
Thứ ba, hoạt động HTNĐ quốc tế chịu sự tác động đan xen giữa các yếu tố
pháp lý, đạo đức, quyền lực chính trị và lợi ích của từng chủ thể tham gia mạng lưới HTNĐ quốc tế. Do đó, quyền con người của các nạn nhân của THTN không phải lúc nào cũng được đặt ở vị trí ưu tiên trong hoạt động HTNĐ quốc tế, đặc biệt là
trong môi trường cạnh tranh và nguồn vốn tài trợ vẫn chủ yếu từ các nước lớn phương Tây. Những cam kết từ WHS năm 2016 vẫn chưa trở thành hiện thực, các nhà tài trợ và các tổ chức nhân đạo vẫn chưa tìm được tiếng nói chung. Do vậy, tình trạng khủng hoảng nhân đạo vẫn tiếp diễn ở nhiều nơi trên thế giới sau năm 2015.
Thứ tư, bước sang thế kỷ XXI, LHQ phải đối mặt với nhiều vấn đề an ninh phi
truyền thống, tuy nhiên LHQ chưa thực sự có nhiều thay đổi về tổ chức và cơ chế hoạt động để kịp thích ứng và ứng phó nhanh với những thách thức đó. Những đặc quyền đặc lợi trong hệ thống thiết chế HTNĐ của LHQ sinh ra bệnh quan liêu của một hệ thống phức tạp với nhiều tầng nấc, vì thế khó thu hút sự gắn kết của các chủ thể khác trong mạng lưới HTNĐ quốc tế. LHQ cũng phải đối mặt với xu hướng hợp tác quốc tế khu vực hoặc liên khu vực trong HTNĐ với nhiều cơ chế đa tầng và đa