Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
4.1. Đánh giá về hỗ trợ nhân đạo của Liên Hợp Quốc ứng phó với thảm họa
4.1.3. Cơ hội và thách thức đối với hỗ trợ nhân đạo của Liên Hợp Quốc
4.1.3.1. Cơ hội đối với hỗ trợ nhân đạo của Liên hợp quốc
Thứ nhất, có thêm nhiều chủ thể phi truyền thống tham gia HTNĐ.
Sự gia tăng và khó dự đốn của các mối hiểm họa tự nhiên đang đặt ra yêu cầu tăng cường sự hợp tác quốc tế hơn nữa để ứng phó kịp thời với THTN. LHQ cũng như chính phủ các nước đều nhận thức được rằng một mình LHQ hay một quốc gia không thể và không đủ nguồn lực để ứng phó. Do đó, cùng với sự phát triển đa chiều và nhiều tầng nấc trong quan hệ quốc tế, hợp tác quốc tế trong lĩnh vực HTNĐ được củng cố bằng các mối quan hệ song phương giữa các quốc gia hoặc giữa các tổ chức khu vực (như EU và ASEAN, ECOWAS và ASEAN, EU và ECOWAS), hay là hợp tác liên khu vực giữa Trung tâm ứng phó thảm họa Thái Bình Dương và AHA Centre, mạng lưới nhân đạo của các quốc gia Hồi giáo, cộng đồng người Do thái. Bên cạnh đó, Phong trào Chữ thập đỏ và Trăng lưỡi liềm cũng có một hệ thống thiết chế HTNĐ riêng ở cấp quốc tế, khu vực và quốc gia. Các mối quan hệ hợp tác quốc tế này tương đối hiệu quả vì khơng vướng vào cơ chế và thủ tục cấp vốn phức tạp như hệ thống LHQ. Nếu LHQ thay đổi cách tiếp cận theo hướng phân quyền nhiều hơn cho các Chủ thể địa phương, mở rộng diễn đàn IASC thì LHQ có thể thu hút thêm sự gắn kết của các chủ thể trong quá trình xây dựng chính sách HTNĐ tồn cầu. Ngược lại, vai trị của LHQ có thể bị giảm sút vì các tổ chức khu vực, liên khu vực vẫn luôn là chỗ dựa tin cậy của các quốc gia thành viên
khi có yêu cầu HTNĐ. Sự hiện diện của văn phòng OCHA ở từng khu vực là cần thiết để tăng cường chia sẻ thông tin, hỗ trợ kỹ thuật cho HTNĐ trong khu vực sẽ giúp kết nối chặt chẽ hơn hoạt động HTNĐ của LHQ với các tổ chức khu vực và quốc gia. Rõ ràng là trên thực tế khơng cịn một hệ thống HTNĐ đơn lẻ mà đã xuất hiện nhiều hệ thống đa phương cùng hoạt động. Đây là cơ hội tốt cho LHQ tìm kiếm thêm nhiều đối tác có năng lực ứng phó với khủng hoảng nhân đạo trong phạm vi tồn cầu.
Thứ hai, có thêm nhiều nguồn tài chính mới phục vụ cho HTNĐ
Năm 2016 đánh dấu sự tiếp tục khả năng huy động nguồn tài chính cho HTNĐ của mạng lưới HTNĐ quốc tế đạt tới 27,3 tỷ USD, tăng gần 6% so với ba năm trước [Development Initiatives, 2017, tr.28]. Các xu hướng HTNĐ cho quốc gia ngày càng đa dạng về hình thức, có thể là cấp tài trợ gián tiếp và đa phương thơng qua Quỹ ứng phó khẩn cấp trung tâm của LHQ hoặc cấp tài trợ hoặc cung cấp hàng hóa trực tiếp và song phương (cấp chính thức cho Chính phủ nước sở tại hoặc cấp phi chính thức thông qua các NGO quốc tế và khu vực tư nhân). Ngoài nguồn vốn chủ yếu từ OECD, EU và các tổ chức ngân hàng phát triển đa phương, sự đóng góp từ khu vực tư nhân đã tăng rõ rệt. Các nguồn tài chính bổ sung khác như cấp khoản vay, tiền chuyển từ nước ngồi về cho người thân, quỹ tín thác, sự đóng góp của các cơng ty, các tổ chức Hồi giáo, tiền đóng góp từ thiện của cộng đồng người Do thái, quyên góp tự nguyện từ công chúng đã khắc phục một phần sự thiếu hụt vốn đáp ứng nhu cầu HTNĐ. Tổng thư ký LHQ Ban Ki-Moon nhận xét là tính chất của nguồn vốn này đã chuyển từ tài trợ sang cấp vốn và làm thay đổi cấu trúc viện trợ. Trước đây vốn tài trợ ngắn hạn từ ODA là nguồn chủ yếu để phục vụ cho HTNĐ nhưng hiện nay nhiều sản phẩm tài chính có thể được kết hợp để phục vụ cho các trường hợp khủng hoảng nhân đạo, thậm chí được sử dụng cho những kế hoạch dài hạn hơn [UNGA, 2016].
Thứ ba, sự hỗ trợ của công nghệ giúp hoạt động HTNĐ trở nên thuận tiện và
nhanh chóng hơn, đơn giản hóa việc cấp vốn cho người dân đồng thời cắt giảm được nhiều chi phí quản lý hành chính, nhân sự và vận tải. Số lượng người được nhận HTNĐ tăng dần hàng năm. Nhà kinh tế học Paul Niehaus và nhà chính trị học
ổn định thu nhập, hơn thế, các phương thức sáng tạo cịn giúp dân chủ hóa viện trợ quốc tế vì các phương thức này dựa vào người tiếp nhận để thu thập dữ liệu và sau đó cho phép họ tham gia nhiều hơn vào việc tự cứu trợ cho bản thân [Barnett M, Walker P., 2015, tr.138-139].
Thứ tư, năng lực ứng phó của quốc gia với THTN tốt hơn giúp cho việc triển
khai HTNĐ hiệu quả hơn.
Một trong những cản trở gây ra sự kém hiệu quả của HTNĐ được chỉ ra là Chủ thể địa phương không được trao quyền và tham gia trong quá trình triển khai HTNĐ quốc tế. Nhận thức được vấn đề này, WHS năm 2016 đề nghị LHQ và các Cơ quan đại diện LHQ và Đội HTNĐ cấp quốc gia ở cấp quốc gia tăng cường hỗ trợ nhiều hơn cho các Chủ thể địa phương. Thông qua đào tạo, nâng cao năng lực giúp họ có khả năng tiếp nhận và triển khai các dự án dài hạn sau khi các tổ chức nhân đạo quốc tế rút đi. Sự hợp tác giữa các tổ chức quốc tế, NGO quốc tế và địa phương là chìa khóa cho việc thực hiện các dự án hiệu quả. Hơn thế, các NGO, tổ chức dân sự xã hội địa phương cần được xem là đối tác thực hiện lâu dài, tin cậy vì họ có nhiều kinh nghiệm và hiểu biết về truyền thống và lịch sử địa phương. HTNĐ ở Ethiopia là một ví dụ cho thấy một phương thức phối kết hợp thành công của sự bổ sung lẫn nhau trong Nhóm phối hợp liên tổ chức chiến lược do Điều phối viên của LHQ cùng với một quan chức của Ethiopia đồng điều hành. Trong khi đó, chính phủ Mauritania chủ động làm việc với các chủ thể HTNĐ và viện trợ phát triển để cung cấp dịch vụ xã hội đáp ứng nhu cầu của người dân trong thời gian ngắn, trong khi các chương trình bảo trợ xã hội hướng đến các hộ gia đình dễ bị tổn thương. Các chương trình được thực hiện song song giúp cho người dân thốt khỏi tình trạng khủng hoảng nhân đạo một cách nhanh chóng.
Trong nhiều năm qua, năng lực ứng phó với THTN của nhiều quốc gia đã được cải thiện rõ rệt. Nhiều nước như Philippines, Thái Lan, Singapore, Việt Nam, Banglades đã có hệ thống pháp luật về quản lý rủi ro thảm họa và cơ cấu tổ chức phục vụ việc ứng phó được thiết lập từ trung ương xuống địa phương để sẵn sàng triển khai công tác cứu trợ. Thậm chí, một số nước như Nhật Bản có nguồn tài chính mạnh đủ khả năng cung cấp kịp thời cho việc cứu trợ sau cơn sóng thần năm 2011.
Bên cạnh đó, nhiều chủ thể phi truyền thống như các tổ chức tôn giáo, các
công ty xuyên quốc gia và các tổ chức khu vực đã mở rộng vai trò để tham gia vào hoạt động cứu trợ khẩn cấp. Ví dụ ở khu vực Đông Nam Á, AHA Centre đã trở thành nơi thu thập và chia sẻ thơng tin, nhanh chóng giúp các Chủ thể địa phương như Phillipines, Lào, Thái lan khắc phục hậu quả của THTN. Sự đóng góp lớn nhất của AHA Centre là đào tạo các nhân viên HTNĐ cho cả khu vực, luyện tập chung về ứng phó khẩn cấp và tạo điều kiện cho chính phủ các nước trong khu vực chịu
trách nhiệm nhiều hơn trong công tác ứng phó với THTN. AHA Centre có nhiều
mối quan hệ với các NGO quốc tế do đó các hoạt động cứu trợ trong khu vực cũng được cải thiện đáng kể khi có sự đóng góp các nguồn lực từ các NGO. Rõ ràng là khi năng lực quản lý rủi ro thảm họa của quốc gia và khu vực được tăng cường thì nhu cầu cần HTNĐ quốc tế sẽ giảm bớt, nhờ đó LHQ có thể tập trung nguồn lực để
hỗ trợ các quốc gia xây dựng năng lực chống chịu và thích ứng với THTN tốt hơn
và tập trung hướng tới đạt SDGs vào năm 2030.
4.1.3.2. Thách thức đối với hỗ trợ nhân đạo của Liên hợp quốc
Thứ nhất, xu hướng biến đổi khí hậu và thời tiết cực đoan gia tăng khó dự
đốn hơn.
Các nhà khoa học khí hậu và tổ chức nhân đạo đều thừa nhận hậu quả của BĐKH đã có nhiều tác động tiêu cực đến đời sống xã hội theo hai xu hướng: một là những hiện tượng thời tiết cực đoan với cường độ mạnh và khó dự đốn như mưa bão, lũ lụt, động đất gây ra những rủi ro bất ngờ; hai là hiện tượng hạn hán, nước biển dâng, xâm nhập mặn diễn ra từ từ nhưng dai dẳng. Các hiện tượng này diễn ra thường xuyên hơn và các khu vực trên trái đất đều bị ảnh hưởng với mức độ ảnh hưởng khác nhau. Bên cạnh những hiện tượng thời tiết cực đoan và BĐKH, xu hướng đơ thị hóa, gia tăng dân số, suy giảm mơi trường đất và nước, tình trạng di cư vẫn tiếp tục và ảnh hưởng đến vị trí, mức độ và tính chất của nhu cầu HTNĐ.
Những sự thay đổi đó địi hỏi LHQ và chính phủ các nước cần phải xác định các kế
hoạch ứng phó với rủi ro THTN khác nhau phù hợp tính chất của từng loại mối hiểm họa tự nhiên, bao gồm các biện pháp quản lý rủi ro thảm họa và các biện pháp
mang tính chất kinh tế-xã hội để giảm bớt tính dễ bị tổn thương của cộng đồng, đảm
bảo an sinh xã hội và kế sinh nhai bền vững cho người dân.
Thứ hai, HTNĐ đang trở thành công cụ phục vụ cho lợi ích quốc gia của các
nhà tài trợ chính phủ.
HTNĐ vốn được xem là biểu tượng của sự đoàn kết của cộng đồng quốc tế trên tinh thần tự nguyện, nhưng để có thể thành cơng thì sự ủng hộ chính trị của các quốc gia, đặc biệt là cấp nguồn tài trợ là vô cùng cần thiết. Những sáng kiến mà LHQ đưa ra tại WHS năm 2016 một lần nữa khẳng định rằng nếu thiếu sự quan tâm và ủng hộ của các chính trị gia, HTNĐ khơng đạt được hiệu quả cao. Nhưng thực tế cho thấy trong đời sống chính trị quốc tế, HTNĐ đã và đang trở thành công cụ được một số quốc gia, thường là nhà tài trợ lớn có ảnh hưởng trong quan hệ quốc tế sử dụng làm quyền lực mềm để đáp ứng các mục tiêu riêng của mình và trở thành một phần trong chính sách đối ngoại của họ. Do đó, các cơ quan phụ trách vấn đề nhân đạo đã được thiết lập, trực thuộc hay có mối liên hệ với Bộ Ngoại giao. Ví dụ: Cơ quan viện trợ quốc tế của Australia (AusAid) được sáp nhập vào Bộ ngoại giao với phương châm hành động là “Viện trợ vì thương mại” (Aid for Trade). Cơ quan phát triển quốc tế của Mỹ (USAID) cũng có mối liên hệ chặt chẽ với Bộ Ngoại giao dưới thời Tổng thống Obama.
Rhoda Margesson (2015) cho rằng phương tiện truyền thơng đã có tác dụng thúc giục mọi người phải làm một điều gì đó để giúp đỡ các nạn nhân bị ảnh hưởng bởi thảm họa ở nơi nào đó. Trong hồn cảnh đó, đối với nhà tài trợ chính phủ, HTNĐ trở thành một phương tiện của sự can thiệp và được xem là một cơng cụ chính sách mềm dẻo nhất có thể đưa ra nhanh chóng để chứng minh mình là quốc gia có trách nhiệm. Định hướng chính trị của nhà tài trợ chính phủ đã tác động xấu đến mơi trường HTNĐ khi họ có xu hướng tập trung tài trợ vào những cuộc khủng hoảng nhân đạo lớn mà giới truyền thống đưa tin dồn dập nhưng lờ đi những cuộc khủng hoảng nhân đạo được gọi là “bị bỏ quên”. Thực tế cũng cho thấy chính phủ dễ được thông qua đề xuất tài trợ cho hoạt động HTNĐ ứng phó với THTN khi được sự ủng hộ rộng rãi của công chúng trong nước hơn so với việc các quốc gia sử dụng học thuyết trách nhiệm bảo vệ để can thiệp vào quốc gia
khác trong hoàn cảnh XĐVT. Nhưng LHQ khơng có khả năng đảm bảo sự phân chia bình đẳng các nguồn vốn theo nhu cầu của người dân mà phụ thuộc vào định hướng của nhà tài trợ chính phủ khi cấp khoản vốn có điều kiện. Vì lẽ đó, LHQ và một số NGO tiếp nhận tài trợ bị cho là “kẻ đồng phạm” với ý đồ chính trị của một số nhà tài trợ chính phủ. Điều này cũng gây ra sự phân tán, thiếu kết nối và chiến lược trong môi trường tài trợ khi mỗi nhà tài trợ chính phủ theo đuổi những chính sách đối ngoại riêng. Những toan tính đó có thể thấy ở một số nhà tài trợ chính phủ lớn, càng đóng góp nhiều tài chính cho LHQ, tiếng nói của họ càng có trọng lượng tại các tổ chức, diễn đàn của LHQ.
Một số năm gần đây, Anh thường đứng trong 5 nước có nhiều đóng góp tài chính cho Quỹ ứng phó khẩn cấp trung tâm và tham gia tư vấn chiến lược về HTNĐ cho LHQ. Đặc biệt thông qua đại diện ở HĐBA và Ban điều hành của các Cơ quan đại diện LHQ, Anh có thể gây ảnh hưởng đối với LHQ. Anh cũng tích cực xây dựng mạng lưới quan hệ với các thành viên khác trong Ban điều hành của các Cơ quan đại diện. Bên cạnh đó, Anh đang có nhiều kế hoạch xây dựng đối tác với một số nhà tài trợ mới nổi như Trung Quốc, Ấn Độ và Braxin hay những nước có kinh nghiệm ứng phó với THTN như Philippines nhằm mục đích tìm kiếm thêm sự ủng hộ quốc tế về việc nên có cách tiếp cận rộng hơn để thúc đẩy hiệu quả của HTNĐ. Anh cũng đang cố gắng thuyết phục Mỹ và ECHO ủng hộ các sáng kiến của mình.
Đối với Mỹ, HTNĐ cịn được sử dụng để ngăn chặn khủng hoảng, cung cấp sự hỗ trợ cho các đồng minh của Mỹ và nhằm duy trì sự hiện diện của Mỹ ở một khu vực nào đó mà Mỹ cho là cần thiết. HTNĐ được sử dụng như thế nào và liệu nó có trở thành một cơng cụ chính sách có tính chiến lược hay khơng phụ thuộc vào từng hoàn cảnh và xem xét liệu chính phủ các nước khác đang làm gì và mức độ quan tâm của chính phủ Mỹ vào một khu vực như thế nào. Sự hỗ trợ của Mỹ cho Indonesia sau Tsunami năm 2004 và Philippines năm 2013 cho thấy sự quan tâm của Mỹ đối với các nước đồng minh ở khu vực Châu Á-Thái Bình Dương vừa nhằm củng cố sự hiện diện của Mỹ vừa đồng thời khai thác lợi ích kinh tế chính trị từ việc cung cấp HTNĐ. Điển hình là sau Tsunami năm 2004, việc Chính quyền Bush đã
và bỏ lệnh cấm vận vũ khí nhằm nối lại quan hệ với quân đội Indonesia để thiết lập quyền kiểm sốt tỉnh Aceh, phá tan phong trào địi độc lập tại khu vực đó và thiết lập sự kiểm soát tại đây. Mục tiêu chính của chính quyền Mỹ tại tỉnh Aceh là có được quyền khai thác tài nguyên thiên nhiên, đặc biệt là dầu mỏ. Các công ty xây dựng của Mỹ cũng nhanh chóng tìm mọi cách vận động hành lang để có được tiền từ WB và các tổ chức “viện trợ” khác do chính phủ Mỹ chi phối và cấp tiền để hỗ trợ xây dựng đường giao thông trên danh nghĩa là phục vụ tái thiết sau THTN, nhưng mục đích chính là xây dựng những con đường giao thông để phục vụ cho ngành công nghiệp gỗ và dầu lửa mà các công ty của Mỹ trúng thầu khai thác [Perkins J. 2014, tr.91-96].
HTNĐ cũng được xem là sức mạnh mềm tạo nên hình ảnh quốc gia. Ví dụ: những nỗ lực đóng góp tài chính của Anh đã được bù đắp bằng việc chọn Điều phối viên cứu trợ khẩn cấp là người Anh. Trong khi đó, Mỹ có cách tiếp cận trực tiếp hơn bằng những hành động tư vấn cải cách LHQ và Nghị viện Mỹ luôn sẵn