Chương 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
4.1. Đánh giá về hỗ trợ nhân đạo của Liên Hợp Quốc ứng phó với thảm họa
4.1.1. Đánh giá về hệ thống thiết chế và cơ chế điều phối hỗ trợ nhân đạo
THẢM HỌA THIÊN NHIÊN (2000-2015)
4.1. Đánh giá về hỗ trợ nhân đạo của Liên hơp quốc ứng phó với thảm họa thiên nhiên
4.1.1. Đánh giá về hệ thống thiết chế và cơ chế điều phối hỗ trợ nhân đạo của Liên hợp quốc Liên hợp quốc
4.1.1.1. Đánh giá về hệ thống thiết chế hỗ trợ nhân đạo của Liên hợp quốc
Thành công
Thứ nhất, Nghị quyết 46/182 đã xây dựng một khung pháp lý cho việc hình
thành hệ thống thiết chế về HTNĐ của LHQ và hướng tới sự cộng tác với nhiều chủ
thể khác nhau. LHQ đã thể hiện được vai trò lãnh đạo và điều phối hoạt động trong mạng lưới HTNĐ quốc tế. Các chủ thể khác cũng cơng nhận vai trị khơng thể thiếu của LHQ trong việc xây dựng các chuẩn mực và luật lệ hoạt động, dẫn dắt các chủ thể HTNĐ khác tham gia và tự nguyên tuân thủ các quy tắc chung.
Thứ hai, Để thực hiện hai vai trò lãnh đạo và điều phối hoạt động HTNĐ,
LHQ đã hoàn thiện cơ cấu tổ chức nội bộ với ba vị trí chuyên trách là Điều phối viên cứu trợ khẩn cấp, IASC và OCHA ở cấp quốc tế và Điều phối viên HTNĐ
quốc gia và Đội HTNĐ cấp quốc gia. Các Cơ quan đại diện LHQ vừa thực hiện nhiệm vụ hỗ trợ phát triển vừa tham gia vào các hoạt động HTNĐ khi cần thiết.
Thứ ba, Chương trình cải cách là bước đổi mới rõ nét nhất, khắc phục được
nhược điểm trước đó khi hệ thống HTNĐ của LHQ bị coi là rỗng lõi hay được gọi là một tổ chức thiếu kết cấu, không đủ năng lực ở cấp trung tâm để lãnh đạo và điều phối sự phối kết hợp không chỉ trong nội bộ LHQ (giữa các Cơ quan đại diện LHQ có sứ mệnh, nhiệm vụ, mục tiêu ưu tiên và cấu trúc quản lý khác nhau) mà còn với
các chủ thể khác (nhà tài trợ, lực lượng quân sự, chính phủ các nước và NGO) trong mạng lưới HTNĐ quốc tế. Chương trình cải cách khẳng định vai trị khơng thể thiếu
nhiều nhà hoạt động thực tiễn cũng thừa nhận rằng chỉ có LHQ mới đủ khả năng và điều kiện để lấp đi lỗ hổng về cấu trúc khi xác định ai giữ vai trò lãnh đạo và điều phối hợp tác thế nào trong mạng lưới HTNĐ quốc tế.
Hạn chế:
Thứ nhất, HĐKTXH khơng có thẩm quyền quyết định về vấn đề HTNĐ.
HĐKTXH luôn bị xem là phần yếu nhất trong hệ thống của LHQ. Không giống với HĐBA, Hiến chương LHQ khơng có quy định về nghĩa vụ của các quốc gia thành viên hoặc hệ thống LHQ phải thực hiện các quyết định của HĐKTXH. Mặc dù, các nhiệm vụ được giao cho HĐKTXH phụ trách tương đối rộng và phức tạp, bao gồm phối hợp các hoạt động kinh tế, xã hội, môi trường và các hoạt động liên quan của hệ thống LHQ, nhưng HĐKTXH không được trao thẩm quyền đưa ra các chế tài áp dụng nếu các tổ chức liên quan của LHQ khơng thực hiện theo quyết định của mình. HĐKTXH cũng không tham gia quyết định các vấn đề ngân sách. Do đó, những nước đang phát triển dễ bị tổn thương trước THTN sẽ khơng có cơ hội để bày tỏ mong muốn của mình, các hỗ trợ từ bên ngồi đều có tính bị động và khơng kịp thời.
Thứ hai, Chương trình cải cách đã có nhiều thay đổi để giúp nâng cao vai trị
và vị trí của LHQ trong mạng lưới HTNĐ quốc tế nhưng chưa có thay đổi thực sự theo hướng mở để tăng cường sự phối kết hợp với các chủ thể khác ngoài hệ thống LHQ. Cơ hội cho các chủ thể ngồi LHQ tham gia vào q trình ra quyết định là rất ít vì mọi quyền lực đều hướng tâm vào các cơ quan lãnh đạo như IASC, OCHA, Điều phối viên HTNĐ quốc gia và Đội HTNĐ cấp quốc gia, trong đó các Cơ quan đại diện LHQ chiếm đa số. Một số ít NGO quốc tế có mối quan hệ lâu dài với LHQ mới được mời tham gia.
Thứ ba, với cơ chế tự chủ tài chính, các Cơ quan đại diện LHQ cũng tham gia
vào môi trường cạnh tranh tìm kiếm nguồn vốn, điều này làm cho LHQ được nhận xét là khơng có gì khác so với các chủ thể nhân đạo ngoài hệ thống. Sự cạnh tranh để tìm kiếm nguồn vốn trên thị trường và sự gắn kết lỏng lẻo trong mạng lưới HTNĐ quốc tế khơng tạo ra sự khuyến khích cho các chủ thể khác thấy cần thiết phải hợp tác với LHQ. Do đó, LHQ khó có thể đạt được mục tiêu chia sẻ trách nhiệm chung với các chủ thể khác trong hoạt động HTNĐ.
Thứ tư, Nghị quyết 46/182 đã tạo ra sự phân biệt giữa “người trong” (các Cơ
quan đại diện LHQ) với “người ngoài” (ICRC/ IFRC, một số NGO đại diện) được mời tham dự tại các cuộc họp của IASC nên một số chủ thể nhận xét dường như chính LHQ đang tách xa khỏi mạng lưới HTNĐ quốc tế [Dalton M., 2003, tr.22]. LHQ thiết lập Phương thức Nhóm phối hợp với kỳ vọng là lấp lỗ chỗ trống trong hoạt động HTNĐ nhưng thực chất vẫn tạo ra “một hệ thống riêng của bản thân nó, gây ra sự không phù hợp và giới hạn khả năng sử dụng” [Weiss.T., 2012, tr.96]. Các NGO khơng thích thú với cách tiếp cận hướng tập trung quyền lực vào LHQ, cịn ICRC và IFRC có hệ thống HTNĐ riêng nên khơng mặn mà với các chính sách và chiến lược của IASC khi trong đó phản ánh rất nhiều lợi ích quốc gia thơng qua tiếng nói của các Cơ quan đại diện tại diễn đàn IASC.
Thứ năm, mâu thuẫn lợi ích tồn tại ngay trong hệ thống thiết chế của LHQ
cũng là nguyên nhân gây ra sự thiếu lòng tin của các nhà tài trợ và các đối tác khác. Một mặt, LHQ đảm nhận việc thiết lập các chuẩn mực và đánh giá nhu cầu cần hỗ trợ, mặt khác, LHQ vừa thực hiện việc phân phối hỗ trợ vừa tiến hành kiểm tốn các hoạt động của mình và các tổ chức khác.
4.1.1.2. Đánh giá về cơ chế điều phối hỗ trợ nhân đạo của Liên hợp quốc Thành cơng
Thứ nhất, LHQ đã có nhiều nỗ lực cải cách để hoàn thiện cơ chế lãnh đạo và
điều phối nhằm tăng cường hơn nữa hiệu quả hoạt động HTNĐ. Thành công của Chương trình cải cách là xây dựng một cơ chế phối hợp linh hoạt, tăng khả năng dự báo và ứng phó một cách chiến lược hơn. Sự gắn kết trong một Nhóm đã giúp các thành viên trong và ngồi hệ thống HTNĐ của LHQ có ý thức tn thủ các chuẩn mực chung, cùng hoạt động theo mục tiêu đạt kết quả chung. Sự phân công lao động rõ ràng và chia sẻ thơng tin giữa các Nhóm làm cho mạng lưới HTNĐ quốc tế hoạt động có trật tự và tổ chức hơn, giúp họ làm việc tập thể để hướng tới một cơ chế phối kết hợp bao trùm, trong đó mỗi chủ thể để cảm thấy như họ thuộc về nơi đó [Adinolfi C., 2005, tr.47].
Thứ hai, với việc xây dựng Lời kêu gọi hợp nhất để các tổ chức nhân đạo cùng
cho mạng lưới HTNĐ quốc tế giảm bớt sự lộn xộn trong quá trình kêu gọi vốn trên thị trường và xác định được thứ tự ưu tiên của những khu vực cần HTNĐ.
Hạn chế:
Thứ nhất, Chương trình cải cách khơng xác định rõ ràng vai trị và chức năng
của hệ thống phối kết hợp giữa các bộ phận, vị trí đã dẫn đến sự trùng lặp thẩm
quyền điều phối (ví dụ: Đội HTNĐ cấp quốc gia và Trưởng Nhóm phối hợp đều giữ vai trò lãnh đạo trên hiện trường). Mặc dù, việc thiết kế phương thức Nhóm phối hợp là theo định hướng tập trung quyền lực lãnh đạo vào LHQ nhưng cơ chế ra
quyết định đồng thuận đã không tạo ra một hình thức lãnh đạo mang tính mệnh lệnh
của Điều phối viên HTNĐ quốc gia đối với Đội HTNĐ cấp quốc gia, giữa Trưởng Nhóm phối hợp với các thành viên.
Thứ hai, sự ưu tiên có tính đặc quyền dành cho các Cơ quan đại diện LHQ
giữ vị trí Trưởng Nhóm phối hợp phản ánh cách tiếp cận lấy LHQ làm trung tâm
và tập trung quyền lực vào LHQ. Như vậy khó thu hút được sự tham gia của các chủ thể khác dẫn đến mạng lưới HTNĐ quốc tế ngày càng phân tán và lỏng lẻo về
mặt tổ chức hoạt động. Đặc quyền này đã tạo nên tính quan liêu trong việc giải
quyết các thủ tục hành chính ở từng bộ phận cũng như toàn hệ thống thiết chế HTNĐ của LHQ.
Thứ ba, khi Cơ quan đại diện LHQ nắm vị trí Trưởng Nhóm, họ có xu hướng
rút ra khỏi chức năng triển khai HTNĐ trực tiếp trên hiện trường và tập trung vào
chức năng giám sát chiến lược. Nếu xu hướng này trở thành hiện thực, các Cơ quan đại diện LHQ có nguy cơ mất đi tính chính danh trong vai trị lãnh đạo Nhóm phối hợp với tư cách là chủ thể không thể thiếu để điều phối mạng lưới HTNĐ quốc tế ở cấp quốc gia [Gillmann.N, 2010, tr.304].
Thứ tư, Điều phối viên HTNĐ quốc gia có vai trị quan trọng nhất trong cơ
chế điều phối hoạt động. Mơ hình phổ biến hiện nay LHQ đang áp dụng là chỉ định Điều phối viên thường trú đại diện cho LHQ ở nước sở tại kiêm vị trí của Điều phối viên HTNĐ quốc gia. Mơ hình kết hợp hai trong một này có thể tạo điều kiện cho việc triển khai HTNĐ của LHQ thuận lợi và kịp thời hơn khi Điều
phối viên thường trú có mối quan hệ tốt với chính phủ nước sở tại. Tuy nhiên, Điều phối viên thường trú là người có ít kinh nghiệm trong lĩnh vực HTNĐ nên các hoạt động ứng phó với THTN của Đội HTNĐ cấp quốc gia không được chú ý,
phần lớn các kế hoạch HTNĐ đều do người đứng đầu các Cơ quan đại diện LHQ
tại nước sở tại chủ động xây dựng và quyết định. Do đó, tiếng nói của Điều phối viên thường trú có thể khơng có trọng lượng với các Cơ quan đại diện LHQ. Thậm chí việc Điều phối viên thường trú kiêm vai trò Điều phối viên HTNĐ quốc gia
nảy sinh xung đột mang tính chất tự nhiên khi Điều phối viên HTNĐ cấp quốc gia
phải lập hai báo cáo hoạt động để trình cho chính mình (với tư cách là Điều phối viên thường trú) và OCHA.
Mơ hình thứ hai là LHQ cử một Điều phối viên HTNĐ quốc gia độc lập ở nước sở tại, nhưng rất khó để Điều phối viên HTNĐ quốc gia thực hiện quyền quản lý và ra mệnh lệnh đối với các Cơ quan đại diện LHQ vốn được trao quyền hoạt động độc lập và tự chủ tài chính, chỉ có trách nhiệm báo cáo với trụ sở chính của họ. Theo báo cáo sơ bộ của IASC về đánh giá sự cải cách hoạt động HTNĐ thì “ít có sự tiến bộ trong việc đảm bảo trách nhiệm giải trình của các Trưởng Nhóm cho Điều
phối viên HTNĐ quốc gia” [IASC, 2006b, tr.9]. Vai trò lãnh đạo cá nhân của Điều
phối viên HTNĐ quốc gia bị thách thức rất nhiều, nếu họ không phải là người có
kinh nghiệm và được đào tạo kỹ năng chỉ huy thì khó có thể hồn thành được nhiệm vụ mà Điều phối viên cứu trợ khẩn cấp giao phó.
Thứ năm, nhiều tổ chức nhân đạo tỏ ra thất vọng với việc áp dụng một cách
máy móc phương thức Nhóm phối hợp cho tất cả các trường hợp khủng hoảng nhân đạo ở các quốc gia khác nhau. Hơn thế, mơ hình này đã trở nên khơng phù hợp khi sáng kiến về phân phối viện trợ thơng qua Chương trình cấp tiền mặt có hiệu quả hơn, có thể hỗ trợ kịp thời cho người dân ở khu vực bị ảnh hưởng bởi THTN. Do đó, việc phân chia thành các Nhóm phối hợp khác nhau có thể ở một phạm vi nhất định là khơng cần thiết, vì thế LHQ cần phải có sự đánh giá lại phương thức Nhóm phối hợp để loại bỏ những dịch vụ hay hàng hóa mà người dân có thể tự cung cấp, tăng cường đầu tư các dịch vụ HTNĐ mang tính cơ bản và lâu
dài hơn như chăm sóc ý tế, củng cố hệ thống giáo dục, hỗ trợ người dân tìm kiếm
kế sinh nhai bền vững.