Trƣớc MIC Sau MIC Thời hạn vay 40 năm 32 năm Thời gian ân hạn 10 năm 8 năm Vốn tài trợ/tổng vốn
đầu tƣ
80% 70% (còn lại huy động từ nguồn OCR) Lãi suất 0% 1 - 1,5%/năm
Nguồn: Bộ Tài chính (2010)
Hiện nay, nguồn vốn vay thông thƣờng (Official Cash Rate - OCR) của ADB với lãi suất vay theo điều kiện thị trƣờng là LIBOR cộng một khoảng chênh lệch (Margin), phí cam kết là 0,15% /năm trên số vốn cam kết vay nhƣng chƣa rút, đồng tiền nhận vay là ngoại tệ mạnh (lựa chọn trong số các đồng tiền Đô la Mỹ, Euro, hoặc Yên Nhật), thời hạn vay tối đa 25 năm, trong đó có 5 - 8 năm ân hạn, lãi suất 6,5 - 7%.
Đối với các nhà tài trợ khác bao gồm một số nƣớc Tây Âu, Bắc Âu, Đông Bắc Á và Đông Nam Á,... vốn tài trợ chỉ chiếm tỷ lệ nhỏ. Các điều kiện ƣu đãi về vốn vay ODA của các nƣớc này thấp hơn nhiều so với ba nhà tài trợ lớn nói trên nhƣ: lãi suất gần với lãi suất thƣơng mại, thời hạn vay và ân hạn ngắn, có trƣờng hợp yêu cầu kết hợp giữa tài trợ bằng vốn ODA, vay kém ƣu đãi với các khoản vay thƣơng mại khác. Các quy định về đấu thầu, cung cấp thiết bị thƣờng dành thuận lợi cho nƣớc tài trợ và các doanh nghiệp của các nƣớc này.
Nhƣ vậy, đối với các khoản vay của các tổ chức tài chính quốc tế, mức độ ƣu đãi cao hơn hẳn so với tài trợ từ các nƣớc, nhƣng các tổ chức này đều đặt ra các yêu cầu với mức độ khác nhau trong việc điều chỉnh các chính sách vĩ mô, đặc biệt là các chính sách tài chính, tiền tệ và cơ cấu lại khu vực doanh nghiệp nhà nƣớc... theo quan điểm riêng của các tổ chức này. Gần đây một số nƣớc nhƣ Nhật Bản cũng đặt ra các điều kiện về điều chỉnh chính sách tƣơng tự nhƣ các tổ chức tài chính quốc tế.
2.1.4. Lợi ích và bất lợi khi sử dụng các nguồn vốn ưu đãi 2.1.4.1. Lợi ích của Bên tài trợ
Các nƣớc giàu khi cung cấp viện trợ thƣờng gắn với những lợi ích và chiến lƣợc nhƣ mở rộng thị trƣờng, mở rộng hợp tác có lợi cho họ, đảm bảo mục tiêu về an ninh - quốc phòng hoặc theo đuổi mục tiêu chính trị,... Vì vậy, họ đều có chính sách riêng hƣớng vào một số lĩnh vực mà họ quan tâm hay họ có lợi thế. Những mục tiêu ƣu tiên này thay đổi cùng với tình hình phát triển kinh tế - chính trị - xã hội trong nƣớc, khu vực và trên thế giới.
Về kinh tế, các nƣớc giàu khi cấp viện trợ thƣờng yêu cầu nƣớc tiếp nhận vay vốn phải chấp nhận dỡ bỏ dần hàng rào thuế quan bảo hộ các ngành công nghiệp non trẻ và bảng thuế xuất nhập khẩu hàng hoá của nƣớc tài trợ. Nƣớc tiếp nhận các nguồn vốn ƣu đãi cũng đƣợc yêu cầu từng bƣớc mở cửa thị trƣờng bảo hộ cho những danh mục hàng hoá mới của nƣớc tài trợ; yêu cầu có những ƣu đãi đối với các nhà đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài nhƣ cho phép họ đầu tƣ vào những lĩnh vực hạn chế, có khả năng sinh lời cao.
Nguồn vốn ƣu đãi từ các nƣớc giàu cung cấp cho các nƣớc nghèo cũng thƣờng gắn với việc mua các sản phẩm từ các nƣớc này đôi khi không hoàn toàn phù hợp, thậm chí là không cần thiết đối với các nƣớc nghèo. Ví dụ nhƣ các dự án ODA, vay kém ƣu đãi trong lĩnh vực đào tạo, lập dự án và tƣ vấn kỹ thuật, phần trả cho các chuyên gia nƣớc ngoài thƣờng chiếm đến hơn 90% (bên nƣớc tài trợ ODA thƣờng yêu cầu trả lƣơng cho các chuyên gia, cố vấn dự án của họ quá cao so với chi phí thực tế cần thuê chuyên gia nhƣ vậy trên thị trƣờng lao động thế giới).
2.1.4.2. Lợi ích đối với nước tiếp nhận viện trợ
Nguồn vốn ƣu đãi đƣợc đánh giá là nguồn ngoại lực quan trọng giúp các nƣớc đang phát triển thực hiện các chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội của mình. Vai trò của của các nguồn vốn ƣu đãi thể hiện trên các giác độ cơ bản nhƣ:
Thứ nhất, vốn ƣu đãi là nguồn vốn bổ sung giúp cho các nƣớc nghèo đảm bảo chi đầu tƣ phát triển, giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nƣớc. Vốn vay với đặc tính ƣu việt là thời hạn cho vay dài (thƣờng là 25 - 40 năm), thời gian ân hạn (là thời gian từ khi vay đến khi trả vốn gốc đầu tiên) thƣờng là 5 - 10 năm, lãi suất thấp (khoảng từ
0,25% đến 2%/năm, đôi khi không có lãi, chỉ có phí), phí dịch vụ từ 0,75 - 1,1% trên tổng số tiền vay (Đào Thị Anh Vân, 2006). Chỉ có nguồn vốn lớn với điều kiện cho vay ƣu đãi nhƣ vậy thì Chính phủ các nƣớc đang phát triển mới có thể tập trung đầu tƣ cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế nhƣ đƣờng sá, điện, nƣớc, thuỷ lợi và các công trình hạ tầng xã hội nhƣ giáo dục, y tế. Những cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội đƣợc xây dựng mới hoặc cải tạo nhờ nguồn vốn ƣu đãi là điều kiện quan trọng thúc đẩy tăng trƣởng nền kinh tế của các nƣớc nghèo. Theo tính toán của các chuyên gia của WB, đối với các nƣớc đang phát triển có thể chế và chính sách tốt, khi các nguồn vốn ưu đãi tăng lên 1% GDP thì tốc độ tăng trưởng tăng thêm 0,5%.
Khoản tiền mà một quốc gia có đƣợc không phải là một yếu tố quan trọng đối với sự tăng trƣởng, mà chính là vấn đề cách sử dụng toàn bộ nguồn vốn ƣu đãi nhƣ thế nào cho có hiệu quả - không chỉ tiền, mà cả đất đai, trang thiết bị và lao động nữa. Một tài liệu công bố năm 1968 của WB nhận thấy rằng “gia tăng cung cấp vốn không lý giải đƣợc đến tối đa hơn một nửa sự tăng trƣởng GNP ƣớc tính tại nhiều nƣớc đƣợc nghiên cứu”. WB cho rằng, trong hầu hết các trƣờng hợp, ít ra một nửa sự tăng trƣởng là do những thay đổi nâng cao chất lƣợng sức lao động và hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn lực.
Thứ hai, các nguồn vốn ƣu đãi giúp các nƣớc đang phát triển đào tạo nguồn nhân lực, bảo vệ môi trƣờng. Một lƣợng vốn vay lớn đƣợc các nhà tài trợ và các nƣớc tiếp nhận ƣu tiên dành cho đầu tƣ phát triển giáo dục, đào tạo, nhằm nâng cao chất lƣợng và hiệu quả của lĩnh vực này, tăng cƣờng một bƣớc cơ sở vật chất kỹ thuật cho việc dạy và học của các nƣớc này. Bên cạnh đó, một lƣợng vốn ƣu đãi khá lớn cũng đƣợc dành cho các chƣơng trình hỗ trợ lĩnh vực y tế, đảm bảo sức khoẻ cộng đồng. Nhờ có sự tài trợ của cộng đồng quốc tế, các nƣớc đang phát triển đã gia tăng đáng kể chỉ số phát triển con ngƣời của quốc gia mình.
Thứ ba, các nguồn vốn ƣu đãi giúp các nƣớc đang phát triển xoá đói, giảm nghèo, là một trong những tôn chỉ đầu tiên đƣợc các nhà tài trợ quốc tế đƣa ra khi hình thành phƣơng thức hỗ trợ phát triển chính thức. Mục tiêu này biểu hiện tính nhân đạo của vốn viện trợ. Trong bối cảnh sử dụng có hiệu quả, tăng vốn viện trợ một lƣợng bằng 1% GDP sẽ làm giảm 1% nghèo khổ, và giảm 0,9% tỷ lệ tỷ vong ở trẻ sơ
sinh. Nếu như các nước giầu tăng 10 tỷ USD viện trợ hằng năm sẽ cứu được 25 triệu người thoát khỏi cảnh đói nghèo (World Bank, 2005).
Thứ tƣ, các nguồn vốn ƣu đãi là nguồn bổ sung ngoại tệ và làm lành mạnh cán cân thanh toán quốc tế của các nƣớc đang phát triển. Đa phần các nƣớc nghèo rơi vào tình trạng thâm hụt cán cân vãng lai, gây bất lợi cho cán cân thanh toán quốc tế của các quốc gia này. Vốn viện trợ, đặc biệt các khoản trợ giúp của IMF có chức năng làm lành mạnh hoá cán cân vãng lai cho các nƣớc tiếp nhận, từ đó ổn định đồng bản tệ.
Thứ năm, các nguồn vốn ƣu đãi đƣợc sử dụng có hiệu quả sẽ trở thành nguồn lực bổ sung cho đầu tƣ tƣ nhân. Ở những quốc gia có cơ chế quản lý kinh tế tốt, vốn viện trợ đóng vai trò nhƣ nam châm “hút” đầu tƣ tƣ nhân. Đối với những nƣớc đang trong tiến trình cải cách thể chế, vốn viện trợ còn góp phần củng cố niềm tin của khu vực tƣ nhân vào công cuộc đổi mới của Chính phủ. Tuy nhiên, không phải lúc nào vốn viện trợ cũng phát huy tác dụng đối với đầu tƣ tƣ nhân. Ở những nền kinh tế có môi trƣờng bị bóp méo nghiêm trọng thì vốn viện trợ không những không bổ sung mà còn “loại trừ” đầu tƣ tƣ nhân. Điều này giải thích tại sao các nƣớc nghèo còn mắc nợ nhiều, mặc dù nhận đƣợc một lƣợng vốn viện trợ lớn của cộng đồng quốc tế song lại không hoặc tiếp nhận đƣợc rất ít vốn FDI.
Thứ sáu, các nguồn vốn ƣu đãi giúp các nƣớc đang phát triển tăng cƣờng năng lực và thể chế thông qua các chƣơng trình, dự án hỗ trợ công cuộc cải cách pháp luật, cải cách hành chính và xây dựng chính sách quản lý kinh tế phù hợp với thông lệ quốc tế.
2.1.4.3. Thách thức đối với các nước tiếp nhận các nguồn vốn ưu đãi.
Nguồn vốn ƣu đãi là khoản ngân sách quan trọng của Quốc gia, đóng góp tích cực vào sự phát triển của nƣớc đang phát triển, tuy nhiên, có thể nhận thấy nguồn vốn ƣu đãi cũng tiềm ẩn nhiều hậu quả bất lợi đối với các nƣớc tiếp nhận nếu nguồn viện trợ không đƣợc sử dụng hiệu quả, nhƣ làm tăng gánh nặng nợ quốc gia, lệ thuộc chính trị vào nhà tài trợ. Nguồn vốn ƣu đãi còn đƣợc gắn với các điều khoản mậu dịch đặc biệt nhập khẩu tối đa các sản phẩm của họ. Cụ thể là nƣớc cấp vốn ƣu đãi thƣờng đƣa ra yêu cầu ràng buộc nƣớc tiếp nhận phải chấp nhận sử dụng một số hàng
hoá, dịch vụ do họ sản xuất. Bỉ, Đức, Đan Mạch yêu cầu phải sử dụng khoảng 50%, Canada tới 65%, mức trung bình của các nƣớc OECD khoảng 22% viện trợ ƣu đãi phải đƣợc sử dụng để mua hàng hóa của các quốc gia viện trợ (Nguyễn Quang Vinh, 2005). Một số nƣớc yêu cầu dự án sử dụng nguồn vốn ƣu đãi phải do các công ty của nƣớc mình thực hiện nhƣ yêu cầu của Nhật Bản (Nguyễn Hữu Hiểu, 2007). Nhiều khi các nguồn vốn ƣu đãi đƣợc thực hiện theo ý tƣởng của nhà tài trợ chứ không phải là mong muốn của nƣớc tiếp nhận. WB cho rằng vốn ƣu đãi chỉ thực sự phát huy hiệu quả nếu các nƣớc nhận phát huy đƣợc tính chủ động (Ownership) trong thu hút và sử dụng, tuy nhiên do năng lực yếu kém của các nƣớc tiếp nhận, do sự can thiệp của các nhà tài trợ mà hầu hết các dự án, đặc biệt là các dự án hỗ trợ kỹ thuật đều do phía các nhà tài trợ thiết kế và trực tiếp quản lý (Nguyễn Hữu Hiểu, 2007). Nƣớc tiếp nhận vốn ƣu đãi tuy có toàn quyền quản lý sử dụng nhƣng thông thƣờng, các danh mục dự án sử dụng nguồn vốn ƣu đãi cũng phải có sự thoả thuận, đồng ý của nƣớc viện trợ, dù không trực tiếp điều hành dự án nhƣng họ có thể tham gia gián tiếp dƣới hình thức nhà thầu hoặc hỗ trợ chuyên gia. Do đó việc sử dụng vốn ƣu đãi là một sự đánh đổi (Nguyễn Quang Vinh, 2005). Mặt khác, chính sách viện trợ của các nƣớc giàu dành sự ƣu tiên đặc biệt cho các nƣớc nghèo mà chƣa chú ý đúng mức tới mức độ hấp thụ vốn của các quốc gia này.
Tiền quan trọng nhƣng không phải tất cả, để đạt đƣợc mục tiêu của viện trợ thì cần có sự kết hợp hài hòa giữa tiền của nhà tài trợ và thể chế của nƣớc tiếp nhận. Các nhà tài trợ có khi quá đề cao mục tiêu viện trợ dành cho nƣớc nghèo, dành cho các nƣớc này một lƣợng lớn vốn ƣu đãi trong khi các nƣớc này đa phần có thể chế yếu kém (Nguyễn Hữu Hiểu, 2007). Tại các nƣớc quản lý kinh tế vĩ mô tốt, các thể chế nhà nƣớc hiệu quả thì có khoảng 86% các dự án do WB triển khai thành công và tỷ lệ hoàn vốn cao, ngƣợc lại ở các nƣớc có hệ thống thể chế yếu kém thì tỷ lệ hoàn vốn chỉ đạt 48%. Đây cũng là nguyên nhân quan trọng làm giảm hiệu quả của nguồn vốn viện trợ. Một số nƣớc nhƣ Dămbia, Công gô, Tandania mặc dù nhận đƣợc nguồn vốn ƣu đãi lớn nhƣng không cải thiện đƣợc các chỉ tiêu kinh tế xã hội, cơ sở hạ tầng (Nguyễn Ngọc Anh, 2006). Một số nƣớc có cơ chế quản lý tốt, mặc dù chỉ nhận đƣợc viện trợ nhỏ nhƣng đã đạt đƣợc mức tăng trƣởng 2,2% tính trên đầu ngƣời. Với
những nƣớc vừa quản lý tốt, vừa có nhiều viện trợ thì tốc độ tăng trƣởng còn nhanh hơn nhiều và đối với những nƣớc có cơ chế quản lý tồi thì không có sự khác biệt nhƣ vậy (Alberto Alesina, David Dollar, 1998).
Bên cạnh mục đích thúc đẩy tăng trƣởng dài hạn và giảm nghèo đói ở những nƣớc kém phát triển thì các nguồn vốn ƣu đãi còn có mục tiêu tăng cƣờng lợi ích chiến lƣợc và chính trị ngắn hạn của các nƣớc tài trợ với những nƣớc nhận viện trợ (Nguyễn Ngọc Anh, 2006).
Có thể nhận thấy, nguồn vốn ƣu đãi giúp các nƣớc đang phát triển tăng cƣờng năng lực và thể chế thông qua các chƣơng trình, dự án hỗ trợ công cuộc cải cách pháp luật, cải cách hành chính và xây dựng chính sách quản lý kinh tế phù hợp với thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, nguồn vốn tài trợ cũng có hai mặt của vấn đề và tiềm ẩn nhiều hậu quả bất lợi đối với các nƣớc tiếp nhận nếu nguồn vốn ƣu đãi không đƣợc sử dụng hiệu quả, làm tăng gánh nặng nợ quốc gia, lệ thuộc chính trị vào nhà tài trợ (Đức Hạnh, 2006). Mặt khác, quá nhiều quy ƣớc, ràng buộc trong ký kết và sự đòi hỏi của mỗi nhà tài trợ khác nhau lại không giống nhau khiến việc triển khai của nƣớc nhận tài trợ cũng gặp khó khăn (Nguyễn Hữu Hiểu, 2007).
Tình trạng thất thoát, lãng phí; xây dựng chiến lƣợc, quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ƣu đãi vào các lĩnh vực chƣa hợp lý; trình độ quản lý thấp, thiếu kinh nghiệm trong quá trình tiếp nhận cũng nhƣ xử lý, điều hành dự án,… khiến cho hiệu quả và chất lƣợng các công trình đầu tƣ bằng nguồn vốn này còn thấp,... có thể đẩy nƣớc nhận vốn ƣu đãi rơi vào tình trạng nợ nần.
2.1.5. Các nguồn vốn ưu đãi trong bối cảnh của MIC 2.1.5.1. Khái niệm về mức thu nhập trung bình
Kể từ năm 1992, trong Bảng nợ Thế giới, WDT (World Debt Tables) 1992- 1993, Ngân hàng Thế giới đã thực hiện điều chỉnh: các chỉ tiêu đƣợc tính theo giá trị hiện tại; chỉ sử dụng hai chỉ tiêu Nợ/GNI và Nợ/Xuất khẩu để đánh giá và xếp loại mức độ nghiêm trọng về nợ của một quốc gia. Ngân hàng Thế giới phân nhóm thu nhập bằng cách kết hợp giữa tình trạng nợ và thu nhập nhƣ sau: