CHƢƠNG 2 PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá chung công tác quản lý tài chính của Tổng cục Dự trữ Nhà nƣớc
3.3.2. Hạn chế và nguyên nhân
3.3.2.1. Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý tài chính của Tổng cục Dự trữ Nhà nước và các đơn vị dự toán các cấp thuộc Tổng cục Dự trữ Nhà nước còn một số hạn chế sau:
Thứ nhất, việc xây dựng và thực hiện quy chế chi tiêu nội bộ và quản lý sử dụng tài sản công
Các đơn vị dự toán thuộc Tổng cục DTNN đã xây dựng và ban hành Quy chế chi tiêu nội bộ tuy nhiên, tính hệ thống và cơ sở khoa học để xây dựng các chỉ tiêu định mức còn chƣa cao và đồng bộ, chƣa tạo đƣợc động lực thực sự khuyến khích cán bộ công chức sử dụng kinh phí tiết kiệm hiệu quả, do đó, cần phải tiếp tục sửa
đổi, hoàn thiện cho phù hợp với điều kiện thực tế. Các khoản thanh toán các dịch vụ công cộng nhƣ chi phí điện, nƣớc, thông tin liên lạc hiện tại chỉ thanh toán theo hóa đơn thực tế chƣa xây dựng đƣợc định mức. Các định mức chi tiêu đều đƣợc xây dựng bằng mức trần theo các Thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ Tài chính. Trong quản lý sử dụng xăng dầu, điện nƣớc, văn phòng phẩm, tài sản công, còn lỏng lẻo, chƣa có hình thức xử phạt với những cán bộ, công chức gây thất thoát, lãng phí nguồn NSNN nên ý thức của một số ngƣời còn chƣa cao.
Thứ hai, bất cập từ khâu chuẩn bị xây dựng dự toán
Các định mức hiện dùng đều dựa trên phƣơng pháp phân bổ chi tiêu kinh điển, tức là dựa chủ yếu trên nguồn lực đầu vào, chúng không tạo ra cầu nối ràng buộc giữa việc sử dụng ngân sách và hiệu quả chi tiêu.
Định mức phức tạp và xơ cứng, thiếu tính linh hoạt cần thiết để khuyến khích tính chủ động sáng tạo của đơn vị sử dụng ngân sách đồng thời chƣa ràng buộc về trách nhiệm chi tiêu với kết quả đầu ra.
Một sổ định mức còn mâu thuẫn với nhau và lạc hậu; hơn nữa, các định mức chi này, dù thích hợp hay không, cũng chỉ đƣợc sử dụng để xây dựng các dự toán Ngân sách ban đầu. Còn việc phân bổ ngân sách cuối cùng vẫn phụ thuộc vào nhiều yếu tổ khác nữa, chẳng hạn nhƣ "thƣơng lƣợng". Mặc dù hệ thống giao ngân sách ổn định từ 3 đến 5 năm, song hệ thống phân bổ dựa trên kết quả hỗn hợp giữa định mức và thƣơng lƣợng nhƣ vậy vẫn tỏ ra kém hiệu quả và ít công bằng trong việc phân bổ chi tiêu.
Lập ngân sách ngắn hạn, chủ yếu ngân sách hàng năm, do đó không đƣợc đánh giá, xem xét sự phân bổ nguồn lực gắn kết với những chƣơng trình phát triển kinh tế -xã hội hàng năm. Thiếu vắng hệ thống các tiêu chí thích hợp để xác định thứ tự ƣu tiên chi tiêu. Cách phân bổ ngân sách hiện nay không dựa trên nền tảng lý luận tài chính Nhà nƣớc trong nền kinh tế thị trƣờng, thiếu chiến lƣợc rõ ràng, không cho phép đạt đƣợc các mục tiêu chi NSNN đề ra mà còn góp phần làm cho nguồn chi eo hẹp càng cạn kiệt hơn. Phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào đã tạo ra điểm yếu cơ bản là không khuyến khích đơn vị chi tiết kiệm ngân sách, vì nó
không đặt ra yêu cầu ràng buộc hợp lý, chặt chè giữa số kinh phí đƣợc phân bố với kết quả đạt đƣợc ở đầu ra do sử dụng ngân sách đó.
Lập ngân sách theo yếu tố đầu vào đã tạo ra những ƣu tiên trong phân bổ bị lệch lạc, méo mó. Nguồn lực của cải xã hội đƣợc đầu tƣ vào những dự án, mang lại lợi ích xã hội rất thấp, trong khi ngân sách thiếu nguồn lực cho những nhu cầu thiết yếu nhƣ: y tế, văn hóa, giáo dục.
Tạo ra những quy định đặc biệt, hình thành những quỹ tiền tệ riêng biệt tách ra khỏi ngân sách để thực hiện những chƣơng trình có tính ƣu tiên. Từ đó giảm đi rất nhiều vai trò của ngân sách và vi phạm những nguyên tắc thống nhất trong quán lý ngân sách.
Chƣa xây dựng đƣợc các kế hoạch tăng cƣờng cơ sở vật chất về các trang thiết bị, phƣơng tiện phục vụ hoạt động có tính chất dài hạn và trung hạn làm căn cứ điều hành ngân sách, phân bổ dự toán, bố trí nguồn lực cụ thể từng năm để thực hiện. Thực tế, trong những năm qua công tác điều hành ngân sách của Tổng cục Dự trữ Nhà nƣớc còn mang tính ngắn hạn theo dự toán đƣợc Bộ Tài chính giao từng năm, dẫn đến bị động trong công tác bố trí ngân sách của cả giai đoạn và còn tình trạng bố trí ngân sách dàn trải nhiệm vụ, chƣa ƣu tiên tập trung nhiệm vụ cấp bách, phân bổ dự toán thực hiện các nhiệm vụ chi về tăng cƣờng cơ sở vật chất, mua sắm hiện đại hoá còn chậm.
Thứ ba, một số bất cập khác còn tồn tại trong thực hiện các văn ban liên quan Hệ thống chính sách chi NSNN chƣa đầy đủ và cụ thể để làm căn cứ quản lý chi NSNN. Trƣớc hết, Luật NSNN cần cụ thể hơn, rõ ràng hơn, đầy đủ căn cứ pháp lý hơn về lĩnh vực chi để giảm văn bản hƣớng dẫn. Thứ hai, các văn bản dƣới Luật NSNN cần quy định chế tài mạnh hơn, cụ thể hơn trách nhiệm của cá nhân, tổ chức đối với nhũng vi phạm trong quản lý ngân sách nhƣ thanh quyết toán sai, chuẩn chi sai, hạch toán sai dẫn đến thất thoát ngân sách, ...
Việc cập nhật các văn bản có liên quan thƣờng chƣa đƣợc quan tâm sát sao, dẫn đến việc thanh toán bị chậm trễ do không hoàn thành đúng các chứng từ thanh toán. Nhất là những hoạt động hoặc chi tiêu dùng tiền tạm ứng, sẽ khôna, đƣợc phản
ánh đúng, đầy đủ kịp thời. Điều này gây khó khăn cho cả ngƣời thanh toán và cả các nhà quản lý.
Công tác nghiên cứu cụ thể hoá và ban hành các cơ chế chính sách trong công tác quản lý tài chính còn chậm và chƣa chủ động, đặc biệt là ban hành định mức chi đặc thù phục vụ nhiệm vụ chuyên môn về nhập, xuất, bảo quản các loại hàng hoá dự trữ quốc gia thuộc phạm vi quản lý (lƣơng thực, vật tƣ, thiết bị cứu hộ cứu nạn), theo đó ảnh hƣởng tới công tác lập dự toán, chấp hành và quyết toán của các đơn vị dự toán trong hệ thống Tổng cục Dự trữ Nhà nƣớc; công tác rà soát và kiểm tra các văn bản hƣớng dẫn chƣa đƣợc tiến hành thƣờng xuyên để kịp thời điều chỉnh, bổ sung cho phù hợp với thực tế thực hiện nhiệm vụ.
Thứ tư, công tác xây dựng dự toán, thẩm định dự toán trong một số đơn vị chƣa
sát với thực tế, chƣa có căn cứ dẫn đến tình trạng phải điều chỉnh dự toán nhiều lần trong năm; công tác xét duyệt, thẩm định quyết toán còn chậm, nhất là việc ký ban hành Thông báo xét duyệt, thẩm định quyết toán, nội dung xét duyệt, thẩm định quyết toán về cơ bản mới chỉ xem xét, tổng hợp số liệu quyết toán mà chƣa xem xét, đánh giá toàn diện công tác quản lý tài chính trong một năm ngân sách của đơn vị đƣợc xét duyệt, thẩm định quyết toán.
Thứ năm, chƣa đẩy mạnh việc ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác quản lý tài chính nên các công việc nghiệp vụ, chế độ báo cáo về cơ bản đều thực hiện thủ công là chính, dẫn đến việc chƣa đảm bảo về thời gian, chất lƣợng từ khâu lập dự toán, kế hoạch, chấp hành thực hiện dự toán và công tác quyết toán.
Thứ sáu, công tác kiểm tra, tự kiểm tra chƣa đƣợc tiến hành thƣờng xuyên.
3.2.2.2. Nguyên nhân của hạn chế
Nguyên nhân khách quan:
Thứ nhất, về cơ chế tiền lƣơng và chỉnh sách đãi ngộ:
Cơ chế tiền lƣơng chƣa khuyến khích đƣợc cán bộ công chức yên tâm làm việc và cống hiến với khả năng cao nhất. Tiền lƣơng cho cán bộ công chức tuy đã đƣợc cải thiện thông qua các đợt nâng mức lƣơng tối thiểu của Nhà nƣớc (Nghị định số 66/2013/NĐ-CP quy định mức lƣơng tối thiểu 1.150.000 đồng/tháng có
hiệu lực từ ngày 1/7/2013 thay thế Nghị định số 22/2011/NĐ-CP quy định mức lƣơng tối thiểu 830.000 đồng/tháng có hiệu lực từ ngày 01/5/2011 thay thế Nghị định số 28/2010/NĐ-CP quy định mức lƣơng tối thiểu 730.000 đồng/tháng có hiệu lực từ ngày 01/05/2010; Nghị định 33/2009/NĐ-CP quy định mức lƣơng tối thiểu 650.000 đồng/tháng có hiệu lực từ 1/5/2009; Nghị định 166/2007/NĐ-CP quy định mức lƣơng tối thiểu 540.000 đồng/tháng và Nghị định 94/2006/NĐ-CP quy định điều chỉnh mức lƣơng tối thiểu 450.000 đồng/tháng), tuy nhiên, lƣơng không theo kịp mức trƣợt giá, mức lƣơng mới hiện tại vẫn chƣa cải thiện đƣợc đời sống cho CBCC, từ đó chƣa cải thiện đƣợc hiệu quả, chất lƣợng công việc, khó thu hút đƣợc đội ngũ cán bộ nòng cốt kế cận và các cán bộ chuyên gia có năng lực chuyên môn cao tâm huyết với công việc.
Thứ hai, về định mức chi NSNN:
Theo Quyết định số 151/2006/ỌĐ-TTg ngày 29/6/2006, Quyết định số 210/2006/ỌĐ-TTg ngày 12/9/2006 và Quyết định số 59/2010/ỌĐ-TTg ngày 30/9/2010 vẫn còn nhiều vấn đề cần tiếp tục hoàn thiện, bổ sung trong việc xác định định mức chi NSNN.
Căn cứ phân bổ dự toán cho các cơ quan Nhà nƣớc thực hiện chế độ tự chủ là theo định mức trên cơ sở biên chế đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt. Tuy nhiên, căn cứ xây dựng dự toán của các cơ quan Nhà nƣớc đƣợc xác định theo một số cơ sở chủ yếu nhƣ: các nhiệm vụ của năm kế hoạch, số thực hiện của các năm trƣớc liền kề, ..., trong khi đó, các cơ quan Nhà nƣớc hiện nay vẫn chƣa có một căn cứ xác đáng để quy định tỉ lệ giữa khối lƣợng công việc chuyên môn của mỗi cơ quan so với số lƣợng biên chế nhƣ thế nào là phù hợp. Do vậy, việc phân bổ NSNN theo định mức biên chế sẽ có tác động tiêu cực đến việc thực hiện tinh giản biên chế, khuyến khích các cơ quan nhà nƣớc tăng số lƣợng biên chế so với nhiệm vụ đƣợc giao. Việc xây dựng các định mức chi tiêu ngân sách vẫn chủ yếu dựa trên các yếu tố đầu vào, mà chƣa tính toán rõ ràng hiệu quả đầu ra của các khoản chi tiêu.
Thứ ba, chƣa có các quy chế về khung chi tiêu trung hạn hoặc ít nhất là ngân sách nhiều năm.
Luật NSNN hiện nay quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm. Tuy nhiên, trong thực tế, khi quyết định các chính sách chi hoặc quyết định các dự án chi đầu tƣ, ... có nghĩa là hình thành các nhu cầu chi nhiều năm. Nhƣ vậy, nếu không xây dựng một khung chi tiêu trung hạn hay ngân sách nhiều năm thì các cơ quan phải đối mặt với mâu thuẫn là nhiệm vụ thì có, nhƣng không rõ nguồn tài trợ cho các nhiệm vụ này nhƣ thế nào. Ở mức độ khái quát hơn, việc không có đƣợc một khung chi tiêu trung hạn, không có đƣợc các ƣớc tính hợp lý về khả năng nguồn lực dành cho khu vực công có nghĩa là không thể phân tích, đánh giá, lựa chọn các dự án, đề án chi tối ƣu cho một giai đoạn, không thể đảm bảo tính chủ động trong việc lập kế hoạch, bổ trí nguồn vốn một cách có hiệu quả. Không dự báo đƣợc khả năng nguồn lực cũng chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng các cơ chế, chính sách thƣờng quá tải, không có nguồn lực đối ứng để thực hiện.
Thứ tư, các hƣớng dẫn và đánh giá truớc, trong và sau chi NSNN còn lỏng lẻo. Sự lỏng lẻo này trƣớc hết bắt nguồn từ sự tách biệt giữa chi đầu tƣ và chi thƣờng xuyên. Hệ quả là các khoản chi thƣờng xuyên về cơ bản đƣợc điều chỉnh bởi Luật NSNN và các văn bản hƣớng dẫn Luật NSNN; trong khi đó các khoản chi đầu tƣ đƣợc quản lý bởi hệ thống các văn bản pháp lý về chi đầu tƣ. Điều đó có nghĩa là, không có một khung thống nhất để xem xét tổng chi phí và tổng lợi ích có đƣợc từ các đề án, dự án sử dụng ngân sách, vấn đề ở cấp vi mô hơn nhƣng nền tảng hơn, cốt lõi hơn là chƣa có các quy định cụ thể trong việc cái gì đƣợc xem là lợi ích, cái gì đƣợc xem là chi phí. Những vấn đê này là đặc biệt quan trọng đối với các khoản chi NSNN do đặc thù của các khoản chi này là có tính ảnh hƣởng, lan toả rộng và đôi khi không dễ dàng xác định đƣợc lợi ích. Chỉ khi xác định đƣợc tƣơng đối hợp lý các khoản chi phí, lợi ích này, hình thành một khung đánh giá thống nhất thì mới có thể so sánh các dự án, các đề xuất để lựa chọn giải pháp tối ƣu. Các đánh giá trong và sau khi thực hiện cũng chƣa đƣợc quy định cụ thể và chƣa đƣợc thực hiện nghiêm túc. Việc báo cáo định kỳ còn mang hình thức. Cơ chế thƣởng, phạt đối với việc tuân thủ hay chƣa tuân thu cũng không rõ ràng.
đủ, kịp thời: Luật NSNN chƣa quy định rõ trƣờng hợp thực hiện kiểm toán thì kiểm toán nhà nƣớc phải gửi báo cáo quyết toán NSNN tới Chính phủ, Quốc hội trƣớc kỳ họp, để cung cấp thông tin cho các cơ quan, tổ chức này trƣớc khi xem xét, phê chuấn. Luật cũng không quy định cụ thể là phải xử lý xong các sai phạm đƣợc phát hiện trƣớc khi trình Hội đồng Nhân dân, Quốc hội. Thời hạn Ọuốc hội phê chuẩn quyết toán ngân sách là 18 tháng kế từ khi kết thúc năm ngân sách là quá dài nên đã hạn chế tác dụng của công tác quyết toán đối với việc quản lý và điều hành năm sau.
Các nguyên nhân chủ quan của Tổng cục DTNN
Thứ nhất, Các đơn vị dự toán thuộc Tổng cục DTNN còn thụ động trong việc lập dự toán ngân sách gửi Tổng cục DTNN. Trong quá trình sử dụng ngân sách, các đơn vị dự toán trực thuộc Tổng cục chƣa chủ động lập kế hoạch và nghiên cứu tổng thể nhu cầu chi tiêu thực tế của đơn vị mình. Các đơn vị chƣa tính đƣợc hiệu quả sử dụng và đƣa ra các biện pháp triệt để thực hiện Luật Thực hành, tiết kiệm, chống lãng phí NSNN của các đơn vị chủ yếu đƣợc xây dựng trên số liệu đƣợc giao của Tổng cục DTNN
Thứ hai, năng lực, trình độ quản lý, điều hành NSNN từ các cấp quản lý còn nhiều bất cập, hạn chế.
Công tác thanh tra, kiếm tra giám sát chƣa đƣợc quan tâm đúng mức, khi phát hiện những sai sót việc làm rõ trách nhiệm tổ chức, cá nhân và xử lý chƣa nghiêm. Công tác giám sát đánh giá đầu tƣ, việc theo dõi, đánh giá hiệu quả dự án đang còn xem nhẹ.
Thứ ba, năng lực, trình độ của các đơn vị trực thuộc, cá nhân trong công tác tài chính còn yếu kém.
CHƢƠNG 4
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TẠI TỔNG CỤC DỰ TRỮ NHÀ NƢỚC GIAI ĐOẠN 2016-2020