CHƢƠNG 3 : PHÂN TÍCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG TẠI TRUNG QUỐC
4.1. Khái quát về nợ công và quản lý nợ công của Việt Nam giai đoạn
4.1.2. Thực trạng quản lý nợ công của Việt Nam
Nhƣ đã đề cập, số liệu nợ công và tỷ lệ nợ công trên GDP của Việt Nam không ngừng tăng cao và đến năm 2015 đã đạt ngƣỡng 61,3%, cao hơn các nƣớc láng giềng trong khu vực, trong khi các chỉ tiêu về thu nhập lại đang giảm dần. Có thể thấy, tình trạng nợ công của Việt Nam vẫn tiếp tục tăng nhanh và có
những dấu hiệu tiêu cực, sẽ làm ảnh hƣởng đến sự phát triển KTXH của đất nƣớc. Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó, nguyên nhân chính và xuất phát điểm đầu tiên của các hạn chế này là từ thực trạng quản lý nợ công của nƣớc ta.
Qua quá trình nghiên cứu tài liệu và tổng hợp các dữ liệu, tác giả tổng hợp những ƣu, nhƣợc điểm trong thực trạng quản lý nợ công của Việt Nam trong các nội dung chính sau đây:
4.1.2.1. Thực trạng quản lý nợ công của Việt Nam theo các tiêu chí chuẩn của HIPCS
Hình 4.2. Hệ thống các tiêu chí, chỉ tiêu đánh giá đƣợc hiệu quả quản lý nợ công của Việt Nam theo phƣơng pháp HIPCS
Nguồn: Tổng hợp từ [Tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam, 2011, trang 5 – trang 8]
Để đánh giá đƣợc hiệu quả quản lý nợ công của Việt Nam, đề tài khai thác các nội dung của phƣơng pháp và cơ sở mà Ngân hàng Thế giới áp dụng
Tiêu chí, chỉ tiêu đánh giá đƣợc hiệu quả quản lý nợ công
của Việt Nam theo phƣơng pháp HIPCS Tính ổn định của nợ nƣớc ngoài Sức mạnh thể chế và chất lƣợng chính sách quản lý nợ nƣớc ngoài Tính ổn định của nợ trong nƣớc Tính công bằng về gánh nặng nợ giữa thế hệ hiện tại và thế hệ tƣơng lai
để đánh giá hiệu quả quản lý nợ công cũng nhƣ tình trạng nợ công của các nƣớc nghèo có tỷ lệ nợ cao (viết tắt là phƣơng pháp HIPCs). Theo phƣơng pháp này, các tiêu chí, chỉ tiêu dƣợc dùng để đánh giá hiệu quả quản lý nợ công bao gồm hệ thống các tiêu chí, chỉ tiêu đƣợc tổng hợp trong hình 4.2 trên đây.
Theo đó, nghiên cứu tài liệu của TS. Mai Thu Hiền, và tác giả Nguyễn Thị Nhƣ Nguyệt: "Tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam", ấn hành năm 2011, các kết quả đánh giá hiệu quả quản lý nợ công của Việt Nam đƣợc cụ thể nhƣ sau:
* Tính ổn định của nợ nước ngoài
Tiêu chí tính ổn định của nợ nƣớc ngoài đƣợc đánh giá thông qua các chỉ tiêu sau:
- Tỷ lệ nợ nƣớc ngoài/xuất khẩu (NPV/X): Đo lƣờng giá trị hiện tại ròng của nợ nƣớc ngoài liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu xuất khẩu. Ngƣỡng an toàn của tỷ lệ này là 150%. [TS. Mai Thu Hiền, Nguyễn Thị Nhƣ Nguyệt, 2011, trang 5]
- Tỷ lệ nợ nƣớc ngoài/thu ngân sách nhà nƣớc (NPV/DBR): Đo lƣờng giá trị hiện tại ròng của nợ nƣớc ngoài liên quan đến khả năng trả nợ của quốc gia lấy từ nguồn thu ngân sách nhà nƣớc. Ngƣỡng an toàn của tỷ lệ này là 250%.
Một quốc gia đƣợc xem là an toàn nếu nhƣ tỷ lệ NPV/X nhỏ hơn 150%; tỷ lệ NPV/DBR nhỏ hơn 250%. Theo mức ngƣỡng của HIPCs, chỉ tiêu thứ hai chỉ đƣợc sử dụng nếu nhƣ đáp ứng hai điều kiện: Tỷ lệ xuất khẩu/GDP (X/GDP) phải lớn hoặc bằng 30%; tỷ lệ thu ngân sách nhà nƣớc/GDP (DBR/GDP) phải lớn hơn 15%. [Tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam, 2011, trang 6]
Qua tính toán tại Việt Nam, kết quả cho thấy: Trong giai đoạn 2010 – 2014, tỷ lệ X/GDP của Việt Nam luôn ở mức cao, luôn trên 60%. Trong khi đó, tỷ lệ DBR/GDP trung bình ở mức trên 30%,thấp nhất là 22,35% vào năm 2009. Do đó, Việt Nam đáp ứng đƣợc hai điều kiện X/GDP 30% và DBR/GDP 15%. Ngoài ra, tỷ lệ NPV/X 150% (NPV/X thấp, luôn dƣới mức 60%) và NPV/DBR 250% (NPV/DBR luôn dƣới 150%). Nhƣ vậy, nợ công của Việt Nam đáp ứng đƣợc yêu cầu về nợ bền vững và đƣợc đánh giá là vẫn ở ngƣỡng an toàn mà Ngân hàng Thế giới đƣa ra.
* Sức mạnh thể chế và chất lượng chính sách quản lý nợ nước ngoài
Bảng 4.3. Mức ngƣỡng phụ thuộc vào chính sách và thể chế theo tiêu chuẩn của HIPCs
Mức ngƣỡng (%) Đánh giá sức mạnh thể chế và chất lƣợng chính sách Kém Vừa Mạnh NPV/GDP 30% 45% 60% NPV/X 100% 200% 300% NPV/DBR 200% 275% 350% NPV/GDP 30% 45% 60%
Nguồn: [Tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam, 2011, trang 6]
Ghi chú: NPV/GDP là Nợ nước ngoài/GDP
Qua tính toán ta thấy, từ năm 2001 đến năm 2010, ba chỉ số nợ công của Việt Nam là NPV/GDP 30% trong khi NPV/X < 60%, NPV/DBR < 150%. Điều này cho thấy thể chế và chính sách quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam xếp vào chỉ số CPIA3, tức là ở mức kém. Cho đến năm 2014, tính toán chỉ số này cũng thấy, thể chế và chính sách quản lý nợ nước ngoài của nước ta đang xếp vào mức độ kém hiệu quả.
* Tính ổn định của nợ trong nước
Nợ trong nước được đánh giá qua hai chỉ số là Nợ trong nước/GDP và Nợ trong nước/DBR.
Bảng 4.4. Ngƣỡng nợ trong nƣớc theo tiêu chuẩn của HIPCs
Tỷ lệ Mức ngƣỡng Nợ trong nƣớc/GDP 20% – 25% Nợ trong nƣớc/DBR 92% – 167%
Nguồn: [Tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam, 2011, trang 7]
Theo tính toán tại Việt Nam, tỷ lệ Nợ trong nước/GDP về cơ bản luôn ở mức thấp hơn nhưng khá sát với ngưỡng 20%-25%. Đồng thời nợ trong nước/DBR luôn ở mức thấp hơn nhưng khá sát với ngưỡng 92%, do đó, nợ trong nước của Việt Nam được đánh giá là ổn định.
* Tính công bằng về gánh nặng nợ giữa thế hệ hiện tại và thế hệ tương lai
Như đã phân tích ở trên, thông qua chỉ số ICOR, ta thấy rằng hiệu quảsử dụng nợ công và hiệu quả của các dự án đầu tư còn rất thấp. Việt Nam vay nợ để đầu tư và phát triển kinh tế - xã hội, song hiệu quả đầu tư thấp khiến nguồn thu hồi để trả nợ trong tương lai từ các dự án này thấp và bị hạn chế. Các khoản vay và chi tiêu hiện tại của chính phủ không tạo nên nguồn thu hiệu quả trong tương lai; chúng làm tăng sức ép lên bội chi mới. Hậu quả là, thế hệ tương lai sẽ phải chịu gánh nặng nợ cao hơn thế hệ hiện tại. Tóm lại, tính công bằng liên thế hệ về gánh nặng nợ ở Việt Nam được đánh giá là thấp.
4.2.2.2. Công cụ quản lý nợ công tại Việt Nam
Hiện nay, nƣớc ta quản lý nợ công bằng 04 công cụ chính:
Cụ thể, các công cụ đó là: Chiến lƣợc dài hạn về nợ công; Chƣơng trình quản lý nợ trung hạn; Kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm của Chính
phủ; Các chỉ tiêu an toàn và giám sát nợ công. Nội dung sử dụng các công cụ này đƣợc quy định cụ thể trong Nghị định số 79/2010/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 14 tháng 07 năm 2010 Về nghiệp vụ quản lý nợ công. [Nghị định số 79/2010/NĐ-CP, 2010]
Thứ nhất, chiến lƣợc dài hạn về nợ công gồm các nội dung nhƣ đánh giá thực trạng nợ công và công tác quản lý nợ công trong giai đoạn thực hiện Chiến lƣợc trƣớc đó; mục tiêu, định hƣớng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công,..
Căn cứ để xây dựng chiến lƣợc dài hạn về nợ công là kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội 5 năm và 10 năm, các kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ cũng nhƣ các nghị quyết, quyết định về chủ trƣơng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ của Đảng, Nhà nƣớc và Chính phủ,...
Thứ hai, chƣơng trình quản lý nợ trung hạn gồm các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp về huy động, sử dụng vốn vay, trả nợ và cơ chế, chính sách, tổ chức quản lý nợ trong giai đoạn 3 năm liền kề để thực hiện các chỉ tiêu an toàn về nợ đã đƣợc Quốc hội xác định trong mục tiêu, định hƣớng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công.
Thứ ba, kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ có nội dung gồm: Kế hoạch vay trong nƣớc (gồm kế hoạch huy động vốn cho ngân sách nhà nƣớc và kế hoạch huy động vốn cho đầu tƣ phát triển); Kế hoạch vay nƣớc ngoài, đƣợc thực hiện thông qua các hình thức huy động, gồm vay ODA, vay ƣu đãi, vay thƣơng mại và đƣợc chi tiết theo chủ nợ nƣớc ngoài; Kế hoạch trả nợ, đƣợc chi tiết theo chủ nợ, có phân định trả nợ gốc và trả nợ lãi, trả nợ trong nƣớc và trả nợ nƣớc ngoài.
Thứ tư là các chỉ tiêu an toàn và giám sát nợ công. Các chỉ tiêu giám sát nợ công, nợ nƣớc ngoài của quốc gia bao gồm: nợ công so với tổng sản phẩm quốc dân (GDP), nợ nƣớc ngoài của quốc gia so với GDP, nghĩa vụ trả nợ
nƣớc ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất nhập khẩu, nợ chính phủ so với GDP... [Nghị định số 79/2010/NĐ-CP, 2010]
Về cơ bản, thực tiễn, các công cụ này đã đƣợc áp dụng đầy đủ trong thực tiễn và đem lại kết quả bƣớc đầu trong vấn đề kiểm soát nợ công.
Tuy nhiên, bên cạnh đó, thực trạng áp dụng các công cụ này vẫn còn những hạn chế, bất câp cần phải khắc phục trong giai đoạn tới. Cụ thể:
- Chiến lƣợc dài hạn về nợ công đã đƣợc xây dựng, tuy nhiên, hệ thống các văn bản hƣớng dẫn thực hiện các kế hoạch thuộc chiến lƣợc chƣa đƣợc hoàn thiện, nhiều nội dung chiến lƣợc còn chung chung, chƣa đƣợc cụ thể hóa. Chiến lƣợc chƣa đƣợc chi tiết bằng các văn bản kế hoạch hành động cụ thể.
- Chƣơng trình quản lý nợ trung hạn đã đề ra các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp về huy động, sử dụng vốn vay, trả nợ và cơ chế, chính sách, tổ chức quản lý nợ. Tuy nhiên, các cơ chế, chính sách vẫn chƣa thực sự thống nhất, đồng bộ, còn hạn chế trong quá trình triển khai thực hiện chƣơng trình, chính sách.
- Kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ đã đƣợc xác lập những quá trình triển khai thì còn nhiều vấn đề bất cập, dẫn đến vay, trả nợ không đúng kế hoạch, và các kế hoạch giải quyết các vấn đề phát sinh cũng chƣa đƣợc xây dựng, triển khai kịp thời, hiệu quả.
- Các chỉ tiêu an toàn và giám sát nợ công đã đƣợc xây dựng, nhƣng thực tế triển khai không hiệu quả. Việc tính toán chƣa thống nhất và chƣa cập nhật một cách thƣờng xuyên. Số liệu chƣa thực sự mang tính chính xác cao.
4.2.2.3. Đánh giá chung
* Ưu điểm
(1) Quản lý nợ công có kết quả đã góp phần thúc đẩy nhanh sự phát triển kinh tế- xã hội của nƣớc ta. Cụ thể: Việt Nam luôn có tốc độ tăng trƣởng khá, ngay cả năm 2009 khi kinh tế thế giới đang ở đà suy thoái, nhiều nền kinh tế lớn tăng trƣởng âm thì tốc độ tăng GDP của Việt Nam vẫn đạt 5,3%. Đạt
đƣợc kết quả đó có phần đóng góp quan trọng của nguồn vốn vay nợ nói chung và hiệu quả công tác quản lý nợ công nói riêng.
(2) Nợ công của Việt Nam vẫn nằm trong giới hạn an toàn theo mức ngƣỡng của HIPCs.
(3) Theo đánh giá của Bộ Tài chính, các chỉ số nợ của Việt Nam đang ở mức an toàn và nợ công đang đƣợc quản lý chặt chẽ theo quy định của Luật Quản lý nợ công, các khoản nợ trong nƣớc và nƣớc ngoài đều đƣợc thanh toán đầy đủ, không có nợ xấu.
(4) Các công cụ quản lý nợ công đã đƣợc xác lập và quy định cũng nhƣ triển khai đầy đủ trong thực tế: Chiến lƣợc dài hạn về nợ công; Chƣơng trình quản lý nợ trung hạn; Kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ; Các chỉ tiêu an toàn và giám sát nợ công. Điều này bƣớc đầu giúp công tác quản lý nợ công đạt kết quả tốt hơn.
* Nhược điểm
(1) Xét tính công bằng liên thế hệ về gánh nặng nợ công thì quản lý nợ công của Việt Nam còn kém hiệu quả. Tính công bằng liên thế hệ về gánh
nặng nợ ở Việt Nam được đánh giá là thấp, cần phải đƣợc cải thiện tốt hơn
nữa trong thời gian tới.
(2) Việc trả nợ nƣớc ngoài ở Việt Nam tuy vẫn ở trong mức độ an toàn, nhƣng có nguy cơ mất an toàn trong nhiều năm tới khi Việt Nam đã trở thành nƣớc có thu nhập trung bình, không còn đƣợc hƣởng ƣu đãi từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong khi vay nợ từ các ngân hàng thƣơng mại nƣớc ngoài gặp rất nhiều khó khăn.
(3) Chi tiêu công mang nhiều rủi ro: Tình hình chi tiêu công ở Việt Nam không đạt hiệu quả cao. Vấn đề chi tiêu không đúng chế độ, sử dụng tài chính không đúng mục tiêu, không đúng nguồn, tình trạng bội chi, lãng phí và thất thoát diễn ra khá phổ biến. Việc cắt giảm đầu tƣ công đôi khi còn không hiệu
quả. Nhiều dự án trọng điểm đang đầu tƣ lại bị dừng đột ngột, mà một số khoản mục đầu tƣ cần cắt giảm nhƣ mua sắm thiết bị, máy móc, xe cộ… vẫn chƣa đƣợc cắt giảm nghiêm ngặt. Trong điều kiện thế giới đang gặp khủng hoảng, mức chi công tăng cao nhƣ trên cho thấy kỷ luật đầu tƣ công hiện nay của Việt Nam còn lỏng lẻo.
(4) Quản lý nợ công còn lỏng lẻo, chƣa đạt hiệu quả cao, chƣa thực sự nghiêm ngặt. Chính phủ đã phải dành một phần ngân sách không nhỏ để trả nợ, nhƣng vẫn không đủ và buộc phải đi vay thêm để đảo nợ, xuất phát từ hạn chế trong xây dựng chính sách quản lý nợ công hiệu quả, nhằm đảm bảo tính nghiêm ngặt trong chi tiêu và trân trọng từng đồng vốn vay.
(5) Mở rộng đầu tƣ công một cách ồ ạt nhƣng không hiệu quả dẫn đến nợ công tăng mạnh. Nhà nƣớc đầu tƣ rất lớn cho các công trình công cộng, đặc biệt là cơ sở hạ tầng, cảng biển, sân bay, đặc khu kinh tế... nhƣng đầu tƣ công dàn trải và lãng phí.
(6) Chính sách kích cầu của Chính phủ khiến bội chi ngân sách của Việt Nam tăng cao và buộc phải vay nợ để bù đắp ngân sách, dẫn đến nợ công tăng cao.
(7) Nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nƣớc ngày càng lớn. Tại Việt Nam, nợ doanh nghiệp nhà nƣớc và Chính phủ tăng rất nhanh trong một thời gian rất ngắn, trong đó mức tăng nợ của khu vực doanh nghiệp nhà nƣớc thật sự đáng lo. Với mức nợ của doanh nghiệp nhà nƣớc lớn nhƣ vậy, Chính phủ không nên loại nợ của doanh nghiệp nhà nƣớc ra khỏi nợ công của Việt Nam. (8) Các công cụ quản lý nợ công vẫn còn tồn tại những hạn chế, bất cập, nằm ở vấn đề triển khai trong thực tiễn, hạn chế trong nội dung các chƣơng trình, cơ chế, kế hoạch, chính sách. Chiến lƣợc dài hạn về nợ công đã đƣợc xây dựng, tuy nhiên, hệ thống các văn bản hƣớng dẫn thực hiện các kế hoạch thuộc chiến lƣợc chƣa đƣợc hoàn thiện, nhiều nội dung chiến lƣợc còn chung chung, chƣa đƣợc cụ thể hóa. Chiến lƣợc chƣa đƣợc chi tiết bằng các văn bản
kế hoạch hành động cụ thể. Chƣơng trình quản lý nợ trung hạn đã đề ra các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp về huy động, sử dụng vốn vay, trả nợ và cơ chế, chính sách, tổ chức quản lý nợ. Tuy nhiên, các cơ chế, chính sách vẫn chƣa thực sự thống nhất, đồng bộ, còn hạn chế trong quá trình triển khai thực hiện chƣơng trình, chính sách. Kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm của Chính phủ đã đƣợc xác lập những quá trình triển khai thì còn nhiều vấn đề bất cập, dẫn đến vay, trả nợ không đúng kế hoạch, và các kế hoạch giải quyết các vấn đề phát sinh cũng chƣa đƣợc xây dựng, triển khai kịp thời, hiệu quả. Các chỉ tiêu an toàn và giám sát nợ công đã đƣợc xây dựng, nhƣng thực tế triển khai không hiệu quả. Việc tính toán chƣa thống nhất và chƣa cập nhật một