Chương 2 : PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
4.2. Mục tiêu, quan điểm hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách
địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên
Hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý NSĐP là nhiệm vụ quan trọng, nhằm tạo cơ sở kinh tế vững mạnh, yếu tố vật chất cơ bản cho cả 3 cấp chính quyền địa phương thực hiện, chức năng nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên quá
trình tổ chức thực hiện phân cấp quản lý NSĐP ở địa phương nào cũng rất phức tạp, bao gồm nhiều mối quan hệ, những mối quan hệ này lại phụ thuộc chặt chẽ vào nội dung và cơ chế phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Khi cơ chế phân cấp quản lý kinh tế- xã hội thay đổi thì cơ chế phân cấp quản lý NSNN cũng phải thay đổi theo, mà yếu tố quan trọng trong phâp cấp quản lý NSNN là phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ở mỗi cấp ngân sách. Như vậy có thể khẳng định mục tiêu, quan điểm trong việc hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý NSNN là đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách cấp trên, tức là đảm bảo khả năng cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện các chức năng của ngân sách cấp trên, nhưng đồng thời, cơ chế đó phải đảm bảo tính độc lập của ngân sách cấp dưới, tức là sau khi được phân cấp quản lý ngân sách thì chính quyền các cấp được quyền quyết định ngân sách của mình. Như vậy sẽ đảm bảo được nguyên tắc độc lập của các cấp ngân sách, nhưng không thoát ly sự kiểm tra giám sát của ngân sách cấp trên trong việc chỉ đạo, chi phối, điều hòa, kiểm tra, kiểm soát ngân sách cấp dưới; đảm bảo cân đối ngân sách các cấp, hạn chế bổ sung kinh phí cho ngân sách cấp dưới. Những mục tiêu, quan điểm cụ thể đó là:
4.2.1. Mục tiêu
a. Tạo môi trường tài chính ngân sách lành mạnh nhằm giải phóng và phát triển nguồn lực, phân bổ ngân sách một cách hợp lý, đảm bảo công bằng, sử dụng có hiệu quả nguồn NSĐP, phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, ổn định phát triển, góp phần tăng trưởng kinh tế cao, bền vững, thực hiện xóa đói giảm nghèo, đảm bảo an ninh xã hội.
b. Tăng cường phân cấp quản lý ngân sách, đảm bảo tính thống nhất về thể chế của NSĐP và vai trò chủ đạo của ngân sách cấp trên, đồng thời phát huy tính chủ động sáng tạo của ngân sách các cấp chính quyền cơ sở trong quản lý và sử dụng NSĐP. Từng bước đổi mới cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện các công việc được NSĐP cấp kinh phí.
c. Nâng cao quyền hạn và trách nhiệm của các cấp, các ngành, các đơn vị sử dụng kinh phí từ NSĐP.
d. Nâng cao tính minh bạch, dân chủ và công khai trong công tác quản lý NSĐP.
e. Đáp ứng yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, phù hợp với cơ chế thị trường có sự điều tiết của nhà nước, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế.
f. Mở rộng dân chủ trong phân cấp quản lý chi NSNN ở địa phương, phát huy tối đa tính sáng tạo của các cấp ngân sách của tỉnh Thái Nguyên trong việc khai thác các nguồn thu và mở rộng đầu tư phát triển.
4.2.2. Quan điểm
4.2.2.1. Phân cấp quản lý NSNN phải thực hiện đồng bộ, phù hợp và gắn với phân cấp quản lý hành chính về kinh tế - xã hội
Đây là quan điểm có tính chất mở đầu, đặt nền móng cho việc hình thành cơ chế phân cấp quản lý NSNN. Vì phân cấp quản lý ngân sách chính là hệ quả của việc phân cấp quản lý kinh tế- xã hội, cho nên phải phù hợp và gắn chặt với phân cấp quản lý kinh tế- xã hội. Phân cấp quản lý ngân sách phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội; phải dựa trên cơ sở các chức năng và nhiệm vụ quản lý hành chính về kinh tế - xã hội của các cấp chính quyền. Từ đó, hình thành các nguồn kinh phí đủ đảm bảo cho việc thực hiện chức năng và nhiệm vụ của các cấp chính quyền.
Chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương nói riêng và nhà nước nói chung trong nền kinh tế thị trường không phải là can thiệp trực tiếp vào mọi hoạt động của nền kinh tế - xã hội, mà cần trở lại chức năng vốn có của mình là quản lý hành chính; còn chức năng quản lý sản xuất kinh doanh do các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế thực hiện. Những chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mỗi cấp chính quyền được cụ thể hóa trong các luật cơ bản của nhà nước, phải triệt để tôn trọng những quy định của Hiến pháp và các Luật tổ chức bộ máy chính quyền địa phương.
Hơn nữa, kinh tế thị trường không có sự chia cắt giữa kinh tế trung ương và kinh tế địa phương mà chỉ có một nền kinh tế thống nhất. Do vậy, hệ thống NSNN phải thống nhất đòi hỏi cơ chế phân cấp phải thông suốt, đồng bộ. Phân cấp quản lý ngân sách của các cấp chính quyền địa phương, một mặt phải phù hợp với phân cấp quản lý hành chính về kinh tế - xã hội, mặt khác phải đảm bảo tính thống nhất của nền tài chính quốc gia.
4.2.2.2. Phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách cấp trên và tính chủ động, sáng tạo của ngân sách cấp dưới
Cơ chế phân cấp phải giải quyết tốt mối quan hệ giữa tập trung, thống nhất với phân cấp, phân quyền. Phân cấp quá mức ngân sách sẽ dẫn đến phân tán, manh mún, làm yếu vai trò chỉ đạo của ngân sách cấp trên; ngược lại, tập trung quá mức sẽ dẫn đến tệ quan liêu, độc đoán của cấp trên và làm cho cấp dưới bị động, ỷ lại.
Để bảo đảm tính tập trung, thống nhất thì ngân sách tỉnh phải tập trung các nguồn lực chiếm tỷ trọng lớn, giữ vai trò chủ đạo, vừa đảm bảo đáp ứng các nhiệm vụ chi trọng yếu, những chính sách xã hội lớn, thực thi các nhiệm vụ chung, vừa có điều kiện chi viện, chi phối, điều hòa sự mất cân đối trong phát triển giữa các huyện với nhau.
Xu hướng ngày nay là phân cấp nhiều hơn và rộng rãi hơn cho chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cơ sở. Những công việc trực tiếp phục vụ nhu cầu chung của cộng đồng dân cư trên địa bàn cần được giao cho cấp cơ sở. Như vậy, NSĐP nói chung, ngân sách cấp huyện nói riêng, một mặt vẫn mang tính phụ thuộc, nhưng mặt khác cần được phát huy tính chủ động, năng động, sáng tạo trong việc khai thác nguồn thu và phân bổ chi tiêu.
4.2.2.3. Phân cấp phải đảm bảo ổn định cả nguồn thu và nhiệm vụ chi tương đối lâu dài, phù hợp với tình hình thực tế của từng địa phương và có tính khả thi trong quá trình thực hiện
- Sự phân công, phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội là cơ sở của phân cấp quản lý NSNN. Vì vậy, trên cơ sở phân định rõ ràng nhiệm vụ
và quyền hạn của chính quyền các cấp huyện, cấp xã phường sẽ tương ứng có các nhiệm vụ chi và nguồn thu ổn định lâu dài.
- Về thu, đó là những khoản thu để các cấp chính quyền địa phương bảo đảm đáp ứng các nhu cầu chi tiêu đã được phân cấp. Việc hình thành nguồn thu ở địa phương có nhiều cách khác nhau. Có thể toàn bộ số thu trên địa bàn tỉnh được tập trung về ngân sách tỉnh sau đó chuyển về cấp phát cho mọi nhu cầu chi tiêu của địa phương. Có thể phân định nguồn thu của địa phương thành 3 nguồn chính: các khoản thu ổn định (hay còn gọi là thu 100%), các khoản thu phân chia và các khoản được nhận trợ cấp từ ngân sách cấp trên.
- Về chi, đó là những nhiệm vụ gắn với thực tế quản lý trên địa bàn từng cấp chính quyền như bảo vệ trật tự công cộng, phòng cháy chữa cháy, vệ sinh công cộng, dịch vụ điện nước, cống rãnh, xây dựng và quản lý đường giao thông ở địa phương, xây dựng nhà ở, bảo vệ môi trường, giáo dục phổ thông, y tế cơ sở, văn hóa xã hội…Những nhiệm vụ chi của từng cấp chính quyền địa phương cần được gắn với các nhiệm vụ quản lý kinh tế, xã hội với tư cách là điều kiện, cơ sở vật chất để đảm bảo thực hiện nhiệm vụ của cấp chính quyền đó. Khi đó, về phương diện kế hoạch hóa và điều hành ngân sách, chính quyền địa phương sẽ được tự chủ hơn, góp phần thúc đẩy nhanh hơn quá trình xã hội hóa các lĩnh vực sự nghiệp ở địa phương, xóa bỏ sự bao cấp từ NSNN
4.2.2.4. Phân cấp quản lý NSNN phải bảo đảm tính công bằng, hợp lý, bao quát đầy đủ các hoạt động thu và chi của NSNN
Quan điểm này đòi hỏi khi thực hiện phân cấp cần tránh tình trạng do kết quả phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi mà một số địa phương được lợi (chi nhiều, thu ít), một số địa phương khác lại bị thiệt thòi (thu nhiều, chi ít). Do sự khác nhau giữa các địa phương về trình độ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh còn rất lớn về nhiều mặt (thị trường, dân số, khả năng nguồn
thu…). Vì thế đòi hỏi việc phân cấp phải căn cứ vào tình hình thực tế của mỗi địa phương, không thể áp dụng một mô hình phân cấp chung cho tất cả các khu vực hành chính, vì điều kiện đó sẽ làm giảm hiệu lực và hiệu quả quản lý, làm giảm ý nghĩa của phân cấp.
Để đảm bảo tính công bằng, hợp lý giữa các địa phương, cần tăng cường sức mạnh của ngân sách tỉnh, ngân sách cấp trên trong việc chi viện, chi phối cho các địa phương có điều kiện khó khăn, nguồn thu không đủ đáp ứng các nhiệm vụ chi, nhưng cần tránh khuynh hướng cân đối thay cho các địa phương sẽ tạo ra tâm lý ỷ lại, dựa dẫm, ngại vượt khó, không phát huy tính năng động, sáng tạo. Thông qua cơ chế bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới sẽ góp phần bảo đảm tính công bằng, hợp lý giữa các địa phương của tỉnh Thái Nguyên.
4.2.2.5. Kế thừa và phát huy những mặt tích của cơ chế phân cấp quản lý NSĐP trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2011 – 2015
Trong quá trình triển khai thực hiện, cơ chế phân cấp ngân sách địa phương giai đoạn 2011- 2015 đã đạt được nhiều kết quả quan trọng như: phân cấp nguồn thu phù hợp với phân cấp quản lý, từ đó tác động tích cực đến công tác khai thác nguồn thu ngân sách; phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách các cấp phù hợp với việc thực hiện nhiệm vụ chính trị được giao; góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, ổn định an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội…Do vậy trong quá trình xây dựng cơ chế phân cấp quản lý NSĐP cho các giai đoạn sau của tỉnh Thái Nguyên cần tiếp thu, kế thừa những ưu điểm của cơ chế phân cấp giai đoạn 2011 -2015; làm cơ sở vận dụng phù hợp với đặc điểm tình hình, điều kiện kinh tế - xã hội ở từng vùng, từng địa bàn hành chính, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Nguyên.