5. Kết cấu luận văn
1.2.3. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Phân cấp quản lý ngân sách là việc xử lý các mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương trong hoạt động của NSNN, từ đó cho phép hình thành một cơ chế phân chia chia ranh giới quyền lực về quản lý ngân sách nhà nước giữa các cấp chính quyền. Vì vậy nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương về cơ bản bao gồm 3 nội dung chủ yếu sau:
Một là, phân cấp về ban hành chế độ chính sách, tiêu chuẩn, định mức: Trong quản lý NSNN, chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức có vai trò vị trí hết sức quan trọng. Đó không chỉ là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán, phân bổ ngân sách và kiểm soát chi tiêu, mà còn là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách của cấp chính quyền.
Thông qua việc phân cấp nhằm làm rõ vấn đề cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức tiêu chuẩn, phạm vi, mức độ của mỗi cấp chính quyền, cơ sở pháp lý này được dựa trên hiến pháp hoặc các đạo luật tổ chức hành chính, từ đó định ra hành lang pháp lý
cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với trách nhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp, đảm bảo tính ổn định, tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong phân cấp nhà nước.
Theo quy định của luật NSNN năm 2002 đã phân cấp rộng hơn cho chính quyền cấp tỉnh trong công tác quản lý và điều hành ngân sách các cấp ở địa phương. Về cơ bản, nhà nước Trung ương giữ vai trò quyết định các loại thu như thuế, phí, lệ phí, vay nợ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu thực hiện thống nhất trong cả nước.
Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh quyết định một số chế độ thu phí gắn với quản lý đất đai, tài nguyên thiên nhiên, gắn với chức năng quản lý hành chính nhà nước của chính quyền địa phương và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật. Việc huy động vốn để xây dựng kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh, được quyết định chế độ chi ngân sách phù hợp với đặc điểm của địa phương. Riêng chế độ chi có tính chất tiền lương, tiền công, phụ cấp, trước khi quyết định phải có ý kiến của các bộ ngành, lĩnh vực.
Hai là, phân cấp về mặt vật chất, tức là phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách địa phương:
Có thể nói đây luôn là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều bất đồng nhất trong quá trình xây dựng và triển khai các đề án phân cấp quản lý ngân sách. Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng miền trong cả nước.
Ngân sách Trung ương hưởng các khoản thu tập trung quan trọng không gắn trực tiếp với công tác quản lý của địa phương như: Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thu từ dầu thô,… hoặc không đủ căn cứ chính xác để phân chia như: Thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành, đồng thời đảm bảo nhiệm vụ chi cho các hoạt động có tính chất, nhiệm
vụ chiến lược quan trọng của Quốc gia như: Chi đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội , chi quốc phòng an ninh, chi giáo dục, y tế, chi đảm bảo xã hội do Trung ương quản lý…và hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách.
NSĐP được phân cấp nguồn thu để bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ được giao gắn trực tiếp với công tác quản lý tại địa phương như: Thuế nhà đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập cá nhân đối với người có thu nhập cao.
Nhiệm vụ chi NSĐP gắn liền với nhiệm vụ quản lý, phát triển kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh do địa phương trực tiếp quản lý, việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách trong điều kiện tự nhiên xã hội và trình độ quản lý ở các vùng miền khác nhau, là động lực quan trọng để khơi dậy các khả năng của địa phương, xử lý kịp thời các nhiệm vụ của nhà nước trên phạm vi từng địa phương.
Ngân sách cấp trên thực hiện nhiệm vụ bổ sung cho ngân sách cấp dưới, dưới hai hình thức: Bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu.
Nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp được quy định cụ thể tại điều 31, 32, 33, 34 Luật NSNN năm 2002. Trong đó quy định nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách của địa phương như sau:
* Nguồn thu ngân sách địa phương gồm:
- Các khoản thu NSĐP hưởng 100% theo cơ chế phân cấp hiện tại, các khoản thu mà NSĐP được hưởng 100% gồm các khoản thu như: Thuế, phí, lệ phí và các khoản thu nộp ngân sách khác, cụ thể:
+ Thu từ thuế: Thuế nhà đất, thuế tài nguyên (không kể thuế tài nguyên hoạt động dầu khí); thuế môn bài; thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thuế sử dụng đất nông nghiệp.
+ Thu từ phí và lệ phí: Lệ phí trước bạ, phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật từ các khoản phí, lệ phí do các cơ quan đơn vị thuộc địa phương tổ chức thu, không kể phí xăng dầu.
+ Các khoản thu ngoài thuế: Tiền sử dụng đất, tiền cho thuê đất, thuê mặt nước, không kể tiền thuê mặt nước thu từ hoạt động dầu khí; tiền đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất, tiền cho thuê và bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước, thu nhập từ vốn góp của NSĐP, tiền thu hồi vốn của NSĐP tại các cơ sở kinh tế, thu từ quỹ dự trữ của cấp tỉnh, viện trợ không hoàn lại của các tổ chức cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho địa phương theo quy định của pháp luật, thu từ quỹ đất công ích và hoa lợi công sản khác, phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật từ các khoản thu sự nghiệp của các đơn vị do địa phương quản lý .
+ Các khoản thu khác: Huy động từ tổ chức cá nhân theo quy định của pháp luật, đóng góp của tổ chức cá nhân trong nước và ngoài nước, thu từ đầu tư xây dựng các công tình thiết kế hạ tầng, thu kết dư NSĐP, các khoản thu phạt, tịch thu và thu ngân sách, thu bổ sung từ ngân sách cấp trên, thu chuyển nguồn từ năm trước chuyển sang.
Các khoản thu chia theo tỷ lệ % giữa ngân sách Trung ương (NSTW) và NSĐP, các khoản thu chung cả NSTW và NSĐP cùng hưởng theo tỷ lệ % gồm 05 loại chủ yếu. Đây là những khoản có số thu lớn, có tính đàn hồi cao, nhạy cảm với hoạt động kinh tế, có tính điều tiết cao, cụ thể là:
+ Thuế giá trị gia tăng không kể thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu. + Thuế thu nhập doanh nghiệp không kể thuế thu nhập doanh nghiệp hạch toán toàn ngành.
+ Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao.
+ Thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hoá tiêu thụ trong nước. + Phí xăng dầu.
Tỷ lệ phần trăm các khoản thu phân chia các khoản thu chính là cái "van" điều chỉnh nguồn thu giữa các địa phương, bảo đảm sự phát triển hài hoà giữa các địa phương. Địa phương nào có điều kiện phát triển kinh tế thuận lợi, có nguồn thu lớn thì tỷ lệ (%) này thấp; ngược lại, địa phương nào
kinh tế chậm phát triển, nguồn thu nhỏ thì tỷ lệ này tăng lên. Tỷ lệ phân chia này do Chính phủ quyết định cho tất cả các khoản thu phân chia, được xác định riêng cho từng tỉnh (thành phố).
Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu (và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới) được ổn định từ 35 năm (gọi là thời kỳ ổn định ngân sách). Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu ngân sách hàng năm (phần ngân sách địa phương được hưởng) để chi cho các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết thu nộp về ngân sách cấp trên (đối với các địa phương có điều tiết ngân sách về cấp trên).
Các khoản thu phân chia giữa ngân sách tỉnh (thành phố) với ngân sách huyện (thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh) gồm: thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà đất.
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định nguồn thu cho các cấp chính quyền huyện, xã theo nguyên tắc (phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế; phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi ổn định theo thời gian của thời kỳ ổn định ngân sách. Kết thúc mỗi thời kỳ ổn định ngân sách sẽ có sự điều chỉnh tỷ lệ phần trăm (%) và bảo đảm các yêu cầu sau:
- Gắn với nhiệm vụ và khả năng quản lý của từng cấp, hạn chế việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; khuyến khích các cấp tăng cường quản lý thu, chống thất thu, hạn chế phân chia các nguồn thu quy mô nhỏ cho nhiều cấp.
- Ngân sách xã, thị trấn được hưởng tối thiểu 70% đối với khoản thu: thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; Thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất.
- Ngân sách thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh được hưởng tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ (không kể lệ phí trước bạ nhà, đất).
Như vậy, Luật ngân sách năm 2002 một mặt khẳng định quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định nguồn thu ngân sách của cấp huyện, xã; mặt khác lại mở rộng nguồn thu và quyền tự chủ của cấp xã, huyện bằng cách quy định cấp xã được hưởng tối thiểu là 70% (5 nguồn thu) và cấp huyện được hưởng 50% nguồn thu lệ phí trước bạ. (Luật ngân sách 1996 chưa quy định như vậy).
Luật ngân sách 2002 quy định các tỷ lệ 70% và 50% chỉ là % tối thiểu. HĐND tỉnh vẫn là cơ quan quy định nguồn thu và tỷ lệ phân chia. Tỷ lệ phân chia của TW cho tỉnh và tỉnh với cấp huyện được thực hiện theo nguyên tắc: mỗi địa phương có một tỷ lệ chung đối với tất cả các khoản thu phân chia (tỷ lệ thống nhất cho các khoản thu thuộc diện phân chia). Tỷ lệ này được tính theo công thức dưới đây và thông báo cho các địa phương vào năm đầu của thời kỳ ổn định.
Bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên: chỉ các địa phương nghèo (tổng các khoản thu 100% và các khoản thu phân chia được mở đến 100% mà vẫn không đủ nguồn để thực hiện các nhiệm vụ chi được giao) mới có khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên để cân đối cấp dưới, đây là nguồn thu của ngân sách cấp dưới.
Số bổ sung cân đối từ ngân sách Trung ương cho ngân sách cấp tỉnh do Quốc hội quyết định; đối với ngân sách các cấp chính quyền địa phương do HĐND cấp trên quyết định.
Số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới ở địa phương được xác định theo nguyên tắc xác định số chênh lệch số chi và nguồn thu ngân sách cấp dưới (thu 100% và phân được hưởng tỷ lệ % từ các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách chính quyền địa phương).
Bổ sung có mục tiêu nhằm hỗ trợ ngân sách cấp dưới thực hiện các nhiệm vụ sau: Hỗ trợ thực hiện các phân cấp quản lý, chế độ mới do cấp trên ban hành chưa được bố trí trong dự toán ngân sách của năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, mức hỗ trợ cụ thể được xác định trên cơ sở khả năng cân đối của ngân sách các cấp có liên quan; Hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án quốc gia giao cho các cơ quan địa phương thực hiện. Mức hỗ trợ cụ thể thực hiện theo dự toán chi được cấp có thẩm quyền giao; Hỗ trợ thực hiện các mục tiêu chương trình, dự án có ý nghĩa lớn đối với yêu cầu phát triển kinh tế xã hội của địa phương, nằm trong quy hoạch và được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo đúng quy định của pháp luật về quản lý đầu tư và xây dựng, ngân sách cấp dưới đã bố trí chi nhưng không đủ nguồn, mức hỗ trợ theo phương án được cấp có thẩm quyền phê duyệt; Hỗ trợ một phần để xử lý các khó khăn đột xuất, khắc phục thiên tai, hoả hoạn, tai nạn trên diện rộng với mức độ nghiêm trọng, sau khi cấp dưới đã sử dụng dự phòng, một phần quỹ dự trữ tài chính địa phương nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu; Hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ cần thiết, cấp bách khác, mức bổ sung theo quyết định của cấp có thẩm quyền.
Số bổ sung theo mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định hàng năm. Mức bổ sung cụ thể được căn cứ khả năng cân đối ngân sách cấp trên và yêu cầu cụ thể của mục tiêu của cấp dưới. Việc sử dụng vốn bổ sung theo mục tiêu phải đúng mục tiêu quy định.
* Nhiệm vụ chi ngân sách địa phương gồm: - Chi đầu tư phát triển:
+ Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương quản lý.
+ Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của nhà nước theo quy định của pháp luật .
- Chi thường xuyên:
+ Các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do địa phương quản lý.
+ Quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội (phần giao cho ĐP). + Hoạt động của các cơ quan nhà nước, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam và tổ chức chính trị, xã hội ở địa phương.
+ Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị, xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội,tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật.
+ Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý.
+ Chương trình Quốc gia do Chính phủ giao cho địa phương quản lý + Trợ giá theo chính sách của nhà nước.
+ Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
+ Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tư. - Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh.
- Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới.
NSĐP được sử dụng nguồn thu hưởng 100%, số thu được phân chia theo tỷ lệ % đối với các khoản thu phân chia và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên để cân đối thu, chi ngân sách cấp mình, bảo đảm các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh được giao.
Tỷ lệ % phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương do HĐND cấp tỉnh quyết định. Các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương gồm:
+ Các khoản thu NSĐP được hưởng 100%.
+ Các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP, phần NSĐP được hưởng.
- Số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới ở địa phương được xác định theo nguyên tắc xác định số chênh lệch giữa số chi và
nguồn thu ngân sách các cấp dưới (thu 100% và phần được hưởng theo tỷ lệ %