Tây Bắc là vùng miền núi phía tây của miền Bắc Bắc Việt Nam, bao gồm 4 tỉnh: Điện Biên, Lai Châu, Sơn La, Hòa Bình (theo Quyết định số 1064/QĐ-TTg ngày 8/7/2013 của Thủ tướng chính phủ). Diện tích vùng hiện là 50.728 km2 (Tổng cục Thống kê, 2018) chiếm 15% diện tích đất tự nhiên của cả nước. Đây là một trong 2 tiểu vùng của vùng TDMN phía Bắc Việt Nam, có vai trò đặc biệt quan trọng về Kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, môi trường sinh thái. Vùng có nhiều lợi thế và tiềm năng cho sản xuất nông, lâm nghiệp, thủy điện, khoáng sản, du lịch, kinh tế cửa khẩu do có chung đường biên giới với Lào và Trung Quốc.
Hình 4.1. Khu vực Tây Bắc Việt Nam
Nguồn: Mientaybac.com
Về vị trí địa lý khu vực Tây Bắc, phía Bắc giáp với Trung Quốc, phía Tây giáp với Lào, phía Nam và Đông Nam giáp với đồng bằng Sông Hồng và Bắc Trung Bộ, phía Đông giáp với tiểu vùng Đông Bắc.
(vii) Sự phân công nhiêm vụ của các Bộ ban ngành còn chồng chéo, gây khó khăn trong việc xác định trách nhiệm của các cơ quan này, cũng như gây khó khăn cho địa phương trong việc báo cáo và chịu sự chỉ đạo từ cấp trên. Ví dụ: cùng nội dung về vấn đề nước sinh hoạt, có nhiều chính sách đề cập và do các ngành quản lý khác nhau như: chương trình mục tiêu nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn do Bộ NN&PTNT quản lý, trong khi quyết định 134/QĐ-Ttg và 1592/QĐ-Ttg… do UBDT quản lý. Hay Nghị quyết 12/NQ-CP, trong mục phân công nhiệm vụ, Bộ NN & PTNT phụ trách dự án “Quy hoạch, sắp xếp, bố trí, ổn định dân cưở những nơi cần thiết”, còn UBDT phụ trách “Bố trí, sắp xếp ổn định dân cư vùng đặc biệt khó khăn, vùng biên giới, hộ dân tộc thiểu số còn du canh, du cư, dân di cư tự do và những nơi cần thiết”.
(viii) Hình thức hỗ trợ quy định “hỗ trợ trực tiếp”, hỗ trợ bằng tiền mặt không thu hồi mang tính chất cho không, điều này thể hiện cơ chế bao cấp của chính sách nhà nước, từ đó làm nảy sinh tư tưởng trông chờ, ỷ lại và làm giảm tính tự lực vươn lên của cá nhân, cộng đồng và một bộ phận các địa phương.
(ix) Việc xác định quỹđất cho việc thực hiện chính sách đất ở còn bất cập, chưa có chính sách đặc thù về đất đai đối với vùng DTTS khu vực Tây Bắc. (Xem thêm C18, C26, phụ lục 8).
(x) Một mẫu nhà chung cho các DTTS là không khả thi do phong tục tập quán, văn hóa khác nhau. (C18, phụ lục 8).
(xi) Chính sách khó khả thi, chủ yếu là do nguồn vốn để cho vay và cấp bù lãi suất còn eo hẹp, chưa đáp ứng được nhu cầu. (C27, phụ lục 8).
(ix) Ý kiến người dân về nội dung chính sách HTNO đối với người dân vùng DTTS khu vực Tây Bắc
Bảng 5.2. Ý kiến người dân về chính sách HTNO đối với người dân vùng DTTS khu vực Tây Bắc Nội dung Hộ Không được hỗ trợ Hộđược hỗ trợ Khác biệt Mean Xi (Hỗ trợ=1) - Mean Xi (Hỗ trợ =0)
Chính sách HTNO hiện nay là phù hợp 3,5 3,97 0,47***
Nội dung chính sách HTNO hiện nay là đầy đủ 3,28 3,60 0,32***
Chính sách HTNO là cần thiết 3,72 4,25 0,53***
Chính sách HTNO đáp ứng nhu cầu người dân 3,37 3,71 0,34***
Chính sách HTNO là có hiệu quả 3,39 3,90 0,51***
Nội dung chính sách là cụ thể, rõ ràng 3,36 3,86 0,49***
Ý kiến của người dân về chính sách HTNO, của nhóm các hộđược khảo sát cho thấy: Nhóm hộ nhận được hỗ trợ, đánh giá ở các ý kiến khảo sát đều cao hơn và sự khác biệt này là có ý nghĩa thống kê. Mức đánh giá về nội dung chính sách dao động từ 3,71 đến 4,25. Nhờ có chính sách mà hộ có điều kiện có nhà ở, đất ở, từđó giảm thiểu việc phải di cư hoặc cuộc sống tạm bợ trong rừng. Tuy nhiên, mức điểm này vẫn còn khoảng trống để tiếp tục cải thiện hơn nữa.
Mức đánh giá trung bình dao động từ 3,28 cho đến 3,72 đối với nhóm hộ không nhận được hỗ trợ. Trong đó cao nhất là ý kiến về sự cần thiết của chính sách HTNO, chứng tỏ nhu cầu cần thiết được hỗ trợ nhà ở, đất ở đối với người dân nơi đây. Mức đánh giá thấp nhất thuộc về ý kiến nội dung chính sách HTNO hiện nay là đầy đủ. Nhiều hộ cho rằng, mức hỗ trợ rất thấp và quy định về số lượng hộ được hỗ trợ hạn chế cũng nhưđiều kiện xét duyệt khó, vì vậy hộ không tiếp cận được nguồn hỗ trợ này.
Ngoài ra, theo ý kiến của các CBCQ các cấp, cho thấy đa số ý kiến cho rằng ức độđáp ứng của chính sách HTNO đối với người dân vùng DTTS khu vực Tây Bắc còn thấp, chưa đầy đủ hoặc còn thiếu so với nhu cầu của nhiều hộ dân (xem thêm C43-48, phụ lục 8).
Như vậy, từ ý kiến từ cấp Bộ, và khảo sát ý kiến người dân, và thông qua đánh giá các văn bản liên quan đến chính sách, cho thấy công tác hoạch định chính sách còn nhiều bất cập và cần thiết phải có biện pháp để khắc phục và hoàn thiện hơn nữa công tác này trong quy trình chính sách HTNO.
5.2. Công tác thực thi chính sách
Thực thi chính sách là khâu chuyển hóa nội dung chính sách từ văn bản vào cuộc sống thực tế. Đây là một khâu quan trọng của chu trình chính sách. Chính sách có hiệu quả hay không còn phụ thuộc rất lớn vào quá trình thực hiện, cách thức triển khai chính sách.
5.2.1. Tổ chức phân công nhiệm vụ thực thi chính sách
Để tổ chức thực hiện chính sách HTNO, cong tác tổ chức phân công nhiệm vụ từ trung ương đến địa phương đã được quy định cụ thể tại các Quyết định, thông tư hướng dẫn vv…
Cấp Trung ương
Để triển khai thực hiện chính sách hỗ trợ nhà ở cho vùng DTTS, hiện nay ở cấp trung ương, Bộ Kế hoạch & Đầu tư cùng Ủy ban dân tộc là hai đơn vị chịu trách nhiệm chính.
Bảng 5.3. Phân công nhiệm vụ cơ quan cấp Bộ
Cơ quan
phụ trách Nội dung nhiệm vụ Ghi chú
Bộ Kế hoạch và
Đầu tư
(i) Rà soát các đề suất chính sách thu hút nguồn lực ngoài ngân sách nhà nước vào vùng DTTS.
(ii) Bố trí vốn đầu tư cho các địa phương, vốn cấp bù chênh lệch lãi suất và chi phí quản lý cho Ngân hàng Chính sách xã hội trong kế hoạch đầu tư công trung hạn 2016 - 2020 và hằng năm, trình cấp có thẩm quyền theo quy định;
(iii) Chủ trì thẩm định các quyết định hỗ trợ vùng DTTS, trình thủ tướng phê duyệt
Phối hợp với Ủy ban dân tộc Bộ Tài chính, Ngân hàng CSXH phối hợp Ủy ban Dân tộc
(i) Ban hành các văn bản chỉđạo, thông tư hướng dẫn thực hiện chính sách hỗ trợđất ở cho đồng bào DTTS. (ii) Chủ trì tổng hợp nhu cầu, kế hoạch của các địa phương, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt vốn thực hiện. (iii) Kiểm tra, đánh giá việc thực hiện chính sách giải quyết đất ở cho đồng bào DTTS.
(iv) Tổng kết, báo cáo việc thực hiện chính sách
Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài Chính, Ngân hàng CSXH phối hợp Bộ Tài Chính Hướng dẫn cơ chế quản lý tài chính thực hiện chính sách; chủ trì bố trí kinh phí thường xuyên hằng năm; thực hiện cấp bù chênh lệch lãi suất và chi phí quản lý cho Ngân hàng Chính sách xã hội theo quy định.
Ngân hàng Chính sách
Xã hội
Hướng dẫn quy trình, thủ tục cho vay theo quy định đảm bảo đơn giản, rõ ràng, dễ thực hiện; căn cứ vào nhu cầu vốn đã được phê duyệt, xây dựng kế hoạch cho vay hằng năm và cả giai đoạn, định kỳ 6 tháng, hằng năm báo cáo kết quả thực hiện gửi Ủy ban Dân tộc tổng hợp. Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Chỉ đạo các cấp hội tổ chức tuyên truyền, vận động hội viên và toàn dân hưởng ứng, tham gia thực hiện có hiệu quả chính sách này
Để đảm bảo các quy định chung về việc xác định đối tượng thụ hưởng chính sách, bố trí nguồn lực, quản lý, chỉ đạo thực hiện các đề án hỗ trợ trực tiếp đất ở cho đồng bào DTTS, UBDT đã phối hợp cùng các Bộ ban ngành liên quan thẩm định các đề án từ các địa phương trình lên, tổng hợp rà soát nhu cầu hỗ trợ nhà ở, đất ở của các địa phương.
Cấp địa phương
Bảng 5.4. Phân công nhiệm vụ cơ quan cấp địa phương Cấp phụ
trách Nội dung nhiệm vụ
Cấp Tỉnh Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, chịu trách nhiệm trực tiếp, toàn diện trong việc lập kế hoạch, phê duyệt và tổ chức thực hiện chính sách theo Quyết định này tại địa phương; Hằng năm gửi kế hoạch triển khai và báo cáo kết quả thực hiện để Ủy ban Dân tộc tổng hợp; Bố trí ngân sách địa phương để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định. Phân công nhiệm vụở các cấp cơ sở thực hiện, cụ thể:
Cơ quan làm công tác dân tộc cấp tỉnh tổng hợp, tham mưu cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh lập Đề án gửi Ủy ban Dân tộc thẩm tra trước khi phê duyệt. Lập hồ sơ gửi Ủy ban Dân tộc, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính. Sau khi có ý kiến thẩm tra bằng văn bản của Ủy ban Dân tộc, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoàn chỉnh, phê duyệt Đề án và giao cho các cơ quan liên quan tổ chức thực hiện.
Cấp Huyện Cơ quan làm công tác dân tộc cấp huyện tham mưu cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện tổng hợp nhu cầu của các xã, lập hồ sơ gửi Cơ quan làm công tác dân tộc cấp tỉnh.
Cấp Xã Ủy ban nhân dân cấp xã tổng hợp hồ sơ của các thôn; tổ chức kiểm tra quy trình bình xét ở thôn; lập danh sách theo thứ tự ưu tiên có xác nhận của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã; lập hồ sơ gửi cơ quan làm công tác dân tộc cấp huyện.
Cấp Thôn Trưởng thôn tổ chức họp thôn: thông báo về nội dung chính sách quy định tại quyết định này và tiến hành bình xét công khai; lập hồ sơ bình xét (bao gồm biên bản họp bình xét và danh sách theo thứ tự ưu tiên những hộ thuộc gia đình chính sách, những hộ có hoàn cảnh khó khăn hơn) gửi Ủy ban nhân dân cấp xã.
Để thực thi chính sách HTNO đối với người dân vùng DTTS khu vực Tây Bắc, việc tổ chức phân công nhiệm vụ giữa các Bộ ban ngành và các cấp địa phương là cần thiết. Sự phân công hiện nay cũng đã góp phần quy định chức trách, lĩnh vực mà các cơ quan phải thực hiện. Tuy nhiên: (i) việc tổ chức phân công nhiệm vụ như hiện nay còn khá chung chung, sơ sài, chưa thể hiện rõ cơ chế phối hợp, trách nhiệm xử lý các vấn đề phát sinh liên quan; (ii) Hình thức triển khai, phổ biến chính sách được thực hiện bắt đầu từ trên xuống dưới theo hình nón, sau đó mới tổng hợp nhu cầu của các hộ dân từ dưới lên là bất cập, tạo ra những vấn đề phát sinh như nội dung chính sách có thể không phù hợp điều kiện thực tiễn địa phương và nhu cầu của người dân; (iii) Trong quy trình thực hiện, thiếu nội dung lấy ý kiến khảo sát nhu cầu hoặc phản hồi chính sách thông qua đánh giá chính sách của đối tượng được thụ hưởng; (iv) Các cơ quan tham gia không rõ ràng về mặt thể chế, chỉ phối hợp trên cơ sở thực1 hiện cơ chế báo cáo và các giải pháp tình thế.
Ngoài ra, theo Bộ KH&ĐT (2019), còn một sốđiểm hạn chế vướng mắc khác như: (i) Một số văn bản chính sách ở Trung ương ban hành còn chậm (chủ yếu là văn bản phê duyệt đối tượng được hỗ trợ, thông tư hướng dẫn) ví dụ như Quyết định 1592, từ khi có quyết định đến khi có văn bản hướng dẫn thì gần hết thời gian thực hiện; (ii) các văn bản về phân cấp, trao quyền đã tập trung được từ Trung ương xuống địa phương, nhưng chưa được phân cấp nhiều từ tỉnh xuống huyện, xã; (iii) Chính sách có mục tiêu lớn, nhưng thời gian thực hiện ngắn, định mức hỗ trợ thấp, chưa tính đến yếu tố vùng, miền; (iv) Bộ KH&ĐT gặp khó khăn trong chỉđạo hoạt động liên kết giữa các địa phương trong các kế hoạch, dự án ưu tiên cấp vùng bởi cấp vùng không phải là cơ quan chuyên trách có chức năng quản lý nhà nước, chưa có địa vị pháp lý đầy đủ, cũng như không có nguồn lực để điều phối sự phát triển chung của vùng; (v) Chưa có phương thức liên kết hiệu quả giữa các địa phương mà chủ yếu là sự phối hợp, chỉđạo, kiểm tra đôn đốc việc thực hiện giữa các Bộ, ngành và địa phương. Ngoài ra, có quá nhiều nội dung chính sách, cùng với sự trùng lắp làm khó khăn cho phân bổ ngân sách và cho địa phương khi phải lồng ghép các nội dung có cùng mục tiêu, trong khi mỗi chương trình, chính sách lại có một cơ quan chuyên quản và có hững quy định, hướng dẫn thực hiện khác nhau.
5.2.2. Huy động nguồn lực cho thực hiện chính sách HTNO đối với người dân vùng DTTS dân vùng DTTS
Nguồn lực thực hiện cho chính sách HTNO, bao gồm 2 nguồn chính là quỹ đất và tài chính.
Về quỹ đất. Hiện nay công tác xác định quỹ đất để hỗ trợ nhà ở, đất ở cho người dân vùng DTTS khu vực Tây Bắc còn nhiều bất cập do địa hình rộng, phức tạp, đất trên
các sườn đồi núi dốc hoặc lẫn đá, bạc màu, đất phân tán ở xa.… ngoài ra cũng chưa có chính sách đặc thù vềđất đai đối với vùng DTTS khu vực Tây Bắc (Cán bộ vụ Dân tộc). Đất của các nông lâm trường không bàn giao được cho địa phương do vướng cơ chế, chính sách nên không có quỹ đất để giao cho dân (Bộ Tài Nguyên và Môi Trường). Nhiều địa phương cũng không còn quỹ đất (một số huyện ởĐiện Biên, Sơn La...) hoặc còn nhưng phải đầu tư nhiều kinh phí.
Công tác huy động và sử dụng vốn. Trong quá trình triển khai thực hiện CSNO cho đồng bào DTTS khu vực Tây Bắc, Bộ KH& ĐT phối hợp cùng Bộ Tài Chính, Ngân hàng CSXH tổng hợp và trình thủ tướng, bố trí nguồn vốn thực hiện chính sách cho cả giai đoạn và hàng năm. Trong những năm qua, việc phân bổ vốn cho thực hiện chính sách đã giúp hàng nghìn hộ dân tiếp cận được với nhà ở, đất ở. Công tác huy động và phân bổ vốn phần nào đã phát huy được tác dụng của chính sách đối với người dân nghèo vùng DTTS khu vực Tây Bắc. Tuy nhiên, việc huy động, phân bổ và định mức hỗ trợ còn bộc lộ nhiều hạn chế, khiến chính sách không phát huy hiệu quả như mong đợi.
Hiện nay, nguồn vốn thực hiện hỗ trợ chủ yếu phụ thuộc vào ngân sách trung ương, nhưng do nguồn lực nhà nước khó khăn nên nguồn vốn thực hiện chính sách không đủ theo kế hoạch đã phê duyệt. Vốn cấp không đồng bộ giữa vốn đầu tư và vốn sư nghiệp nên việc triển khai còn chưa đạt hiệu quả và kéo dài thời gian thực hiện (Quyết định 2085/QĐ-Ttg được ban hành sau khi có Kế hoạch đầu tư công trung và hạn giai đoạn 2016-2020 đã được triển khai).
Nguồn vốn hỗ trợ ít, địa bàn và đối tượng cần hỗ trợ lại nhiều, suất đầu tư lớn vì vậy chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế của người dân. (Xem thêm C21, C31, phụ lục 8).
Việc cân đối bố trí ngân sách cho địa phương để thực hiện chính sách lại tạo ra gánh nặng cho ngân sách địa phương, và hầu hết các địa phương gặp khó khăn, không có nguồn để thực hiện đối ứng cho chính sách HTNO. Ngoài ra, có nhiều chính sách đầu tư thực hiện cùng lúc với nhiều cơ quan chủ trì khác nhau, có quy định hướng dẫn phân bổ vốn khác nhau, dẫn đến gây khó khăn cho địa phương trong việc lồng ghép các nguồn vốn này. (Xem thêm C18, C24, C25, C27, C28, phụ lục 8).
Khả năng huy động tài trợ hay đóng góp của người dân không đáng kể, do đa