- Thứ ba, trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vi phạm pháp luật môi trường trong hoạt động du lịch
10 Sở Du lịch TP.Hồ Chí Minh (2017a) Báo cáo Tình hình hoạt động và dự báo tiềm năng, định hướng phát triển của hệ thống cơ sở lưu trú du lịch tại Thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2020, TP Hồ Chí Minh.
3.2.1. Nhóm các giải pháp pháp lý
Có thể thấy, trong thời gian qua, các văn bản quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động du lịch được ban hành là một trong những nỗ lực rất lớn của Việt Nam nhằm huy động nguồn lực tổng hợp liên kết các ngành, các địa phương cho du lịch phát triển theo quan điểm, mục tiêu và định hướng về phát triển bền vững. Tuy nhiên, các quy định về bảo vệ môi trường trong hoạt động du lịch còn thiếu những cơ chế, công cụ pháp lý cụ thể để bảo vệ môi trường, chưa làm rõ trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân liên quan trong việc bảo vệ môi trường và những biện pháp khuyến khích cần thiết để đảm bảo thực thi các quy định về bảo vệ môi trường. Đây là những nội dung cần được lưu ý khi hoàn thiện hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch. Cụ thể:
- Thứ nhất, bổ sung quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan quản lí nhà nước về bảo vệ môi trường trong hoạt động du lịch theo hướng chi tiết và cụ thể hơn; đảm bảo có sự phân công, phân cấp hợp lí trong quá trình phối hợp thực hiện giữa các cơ quan này
Chương VIII Luật Du lịch năm 2017 đã có quy định về vấn đề quản lí nhà nước về du lịch. Tuy nhiên các quy định này mới chỉ dừng lại ở việc quy định khái quát về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong hoạt động du lịch của hệ thống các cơ quan quản lí hành chính nhà nước ở cấp trung ương bao gồm: Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang Bộ; cùng với hệ thống cơ quan quản lí hành chính nhà nước về du lịch ở cấp địa phương được giao cho Ủy ban nhân dân các cấp. Có thể thấy, việc hình thành một hệ thống quản lý nhà
118
nước về môi trường du lịch từ Trung ương đến địa phương là một trong những điều kiện cơ bản để triển khai, quản lý và giám sát các hoạt động bảo vệ môi trường trong lĩnh vực này. Do vậy, để thực hiện có hiệu quả công tác bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch, trước mắt cần thành lập bộ phận phụ trách về môi trường trong cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch cả ở Trung ương và địa phương theo hướng có sự phân công, phân cấp cụ thể giữa các cơ quan này; tránh tình trạng chồng chéo, tranh giành về mặt lợi ích giữa các cơ quan quản lí nhà nước về bảo vệ môi trường trong hoạt động du lịch trong quá trình thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
Trên thực tế sự phối hợp giữa các ngành còn yếu; thiếu liên kết chặt chẽ giữa ngành du lịch và các ngành nông, lâm nghiệp, công nghiệp. Công tác phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị liên quan trong xúc tiến, thu hút, kiểm tra, thẩm định, quản lý đầu tư một số dự án và phối hợp quản lý tài nguyên du lịch tự nhiên thiếu đồng bộ dẫn đến một số dự án không khả thi. Một số tài nguyên du lịch tự nhiên có nguy cơ suy giảm nhưng chưa có được giải pháp khắc phục hiệu quả. Vì vậy, việc ban hành quy chế phối hợp liên ngành trong công tác thanh tra về bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch là rất cần thiết, nhằm tăng cường công tác kiểm tra, đôn đốc hoạt động kinh doanh của các cơ sở kinh doanh du lịch thực hiện theo đúng pháp luật. Từ đó, các quy định của pháp luật trong kinh doanh khách sạn, nhà hàng và quy định về bảo vệ tài nguyên, môi trường trong kinh doanh hoặc tham gia hoạt động du lịch sẽ được quản lý một cách nghiêm ngặt hơn, kịp thời phát hiện và xử lí nghiêm minh những hành vi vi phạm.
- Thứ hai, xây dựng hoàn thiện bộ tiêu chí đầy đủ về bảo vệ môi trường tại các di tích lịch sử
Như trên đã phân tích, vấn đề ô nhiễm môi trường tại các khu di tích lịch sử hiện nay đang trở thành một trong những thách thức lớn của các địa
119
phương có nguồn tài nguyên du lịch văn hóa; đặc biệt trong các dịp lễ lớn do nhu cầu du lịch văn hóa và du lịch tâm linh của khách du lịch trong những ngày đó đều có xu hướng tăng. Do đó, để đảm bảo không để xảy ra các vấn đề về ô nhiễm môi trường, suy thoái môi trường, sự cố môi trường; trong thời gian tới, cần nhất thiết xây dựng và hoàn thiện bộ tiêu chí đầy đủ để bảo vệ môi trường tại các điểm du lịch, khu du lịch đặc biệt này. Theo đó, việc hoàn thiện bộ tiêu chí về bảo vệ môi trường tại các khu di tích lịch sử cần dựa trên cơ sở nghiên cứu tiêu chuẩn môi trường của quốc tế và nghiên cứu điều kiện cụ thể của Việt Nam để xây dựng bộ tiêu chí phù hợp và mang tính khả thi. Đặc biệt cần chú ý đến việc bổ sung các tiêu chẩn Việt Nam mang tính kỹ thuật có liên quan mật thiết đến hoạt động du lịch như bảo vệ rừng, hệ sinh vật, hệ sinh thái, khu vực sản xuất, khu bảo tồn thiên nhiên, khu du lịch, điểm du lịch...
Trong bối cảnh du lịch Việt Nam đang đối mặt với sự ô nhiễm môi trường và suy giảm giá trị tài nguyên, việc xây dựng và ban hành Bộ tiêu chí nêu trên là hết sức cần thiết. Để tiếp tục hoàn thiện và nâng cao tính hiệu quả khi áp dụng, Bộ tiêu chí bảo vệ môi trường cần được điều chỉnh sao cho phù hợp với thực tiễn. Những tiêu chí bắt buộc trong Bộ tiêu chí là các tiêu chí có nội dung cụ thể hóa của các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường, do vậy các cơ sở cần phải dần hoàn thiện để đáp ứng. Tuy nhiên, cần có các hướng dẫn cụ thể, tháo gỡ kịp thời các khó khăn để tạo điều kiện cho các cơ sở thực hiện trong quá trình thực hiện các hoạt động du lịch. Bên cạnh đó, cần phổ biến, tổ chức tập huấn giới thiệu Bộ tiêu chí một cách rộng rãi hơn nữa để các cơ sở du lịch và dịch vụ tại các khu, điểm du lịch trên cả nước được tiếp cận. Đồng thời, kêu gọi các cơ sở du lịch, dịch vụ tham gia thực hiện và đánh giá hiệu quả bảo vệ môi trường của Bộ tiêu chí. Bộ tiêu chí về bảo vệ môi trường tại các di tích lịch sử cần được đảm bảo thực hiện theo đúng quy hoạch về bảo vệ môi trường của cả nước và địa phương, chú trọng gắn kết phát triển kinh tế
120
du lịch với vấn đề về bảo vệ môi trường và đảm bảo an sinh xã hội.
Ngoài việc ban hành Bộ tiêu chí nêu trên, việc hình thành mô hình bảo vệ môi trường để thực thi có hiệu quả Bộ tiêu chí tại các khu, điểm du lịch là hết sức quan trọng. Mô hình cần có sự tham gia của cơ quan quản lý nhà nước về du lịch tại địa phương, Ban quản lý các khu, điểm du lịch; chính quyền, cộng đồng và khách du lịch. Ngoài ra, mô hình cũng cần có quy định về trách nhiệm, quyền hạn của các bên tham gia; quy chế cụ thể làm căn cứ thực hiện. Hiện nay, Viện Nghiên cứu Phát triển Du lịch - Tổng cục Du lịch đã tiến hành xây dựng thí điểm các mô hình bảo vệ môi trường tại một số khu du lịch trên cơ sở Bộ tiêu chí nêu trên để tiến tới hình thành mô hình khung về bảo vệ môi trường tại các khu, điểm du lịch trên toàn quốc.
- Thứ ba, Ban hành Thông tư Liên tịch Bộ Tài nguyên và Môi trường – Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch hướng dẫn bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch.
Hệ thống pháp luật thực định đã có quy định cụ thể về trách nhiệm của Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng với các cơ quan nhà nước khác, trong đó có Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch trong quá trình thực hiện quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường trong các lĩnh vực du lịch. Tuy nhiên, để xây dựng cơ sở pháp lý cho hoạt động phối hợp giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường (cơ quan chuyên môn về bảo vệ môi trường nói chung ở cấp quốc gia ) với Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (cơ quan chuyên môn về hoạt động du lịch ở cấp quốc gia) cần thiết phải có văn bản pháp lý quy định về việc phân công, phân cấp giữa các cơ quan này trong quá trình cùng quản lí hoạt động bảo vệ môi trường trong lĩnh vực du lịch. Theo đó, Thông tư Liên tịch phải cụ thể hoá các nội dung phối hợp đã được quy định, có sự phân công cụ thể và rõ ràng trách nhiệm giữa các bên trong các hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát tình hình môi trường, tuyên truyền giáo dục pháp luật về bảo vệ môi trường trong ngành du lịch và kết hợp để giải quyết các vấn đề môi trường
121 phát sinh. phát sinh.
- Thứ tư, hoàn thiện các quy định về Quỹ hỗ trợ phát triển du lịch, hoạt động kí quỹ đối với doanh nghiệp kinh doanh du lịch nội địa, chi trả dịch vụ môi trường trong hoạt động du lịch theo hướng chi tiết và cụ thể hơn
Việc thành lập Quỹ hỗ trợ phát triển du lịch đã được quy định tại Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 16/01/2017 của Bộ Chính trị. Quỹ hỗ trợ phát triển ra đời sẽ góp phần tích cực để giải quyết được khó khăn hiện nay của ngành du lịch. Trong bối cảnh ngân sách Nhà nước còn hạn chế, Quỹ sẽ huy động phần đóng góp của các đối tượng hưởng lợi từ hoạt động du lịch, huy động nguồn kinh phí từ xã hội hóa và cùng với một phần ngân sách nhà nước để triển khai hoạt động du lịch một cách chủ động, chuyên nghiệp, góp phần thúc đẩy sự tăng trưởng của du lịch Việt Nam trong thời gian tới, phù hợp mục tiêu Đảng, Nhà nước đặt ra đối với ngành du lịch. Tuy nhiên, Luật Du lịch năm 2017 khi quy định về vấn đề này mới chỉ dừng lại ở các quy định về nguồn hình thành Quỹ (Điều 70), mục đích của Quỹ (Điều 71) và nguyên tắc hoạt động của Quỹ (Điều 72) mà chưa có các quy định về vấn đề chủ thể tiến hành quản lí Quỹ, vấn đề chi dùng cho Quỹ, các nguồn thu hợp pháp khác theo quy định của pháp luật bao gồm những nguồn thu nào? Bởi vậy để tăng cường khả năng hoạt động hiệu quả của Quỹ hỗ trợ phát triển du lịch, cần thiết phải có những quy định pháp luật quy định chi tiết về vấn đề này.
Bên cạnh đó, như trên đã phân tích, theo quy định của Luật Du lịch năm 2017, các quy định về kí quỹ đối với các doanh nghiệp kinh doanh du lịch nội địa được ban hành nhằm siết chặt chính sách quản lí đối với hoạt động của các doanh nghiệp này. Tuy nhiên, muốn hoạt động quản lí thực sự chặt chẽ và có hiệu quả, cần thiết phải bổ sung các quy định về kí quỹ theo hướng quy định cụ thể về mức kí quỹ, việc phân định cụ thể mức kí quỹ giữa các doanh nghiệp (đi kèm với các chính sách ưu đãi về mức kí quỹ đối với các doanh nghiệp được cơ quan quản lí nhà nước chứng nhận có nhiều tiến bộ
122
trong hoạt động bảo vệ môi trường trong hoạt động du lịch), quản lí số tiền kí quỹ, trách nhiệm pháp lí đối với các chủ thể khi thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật về kí quỹ đối với các doanh nghiệp kinh doanh du lịch nội địa nhằm đảm bảo tính thống nhất và khả thi của hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường trong hoạt động du lịch.
Bên cạnh đó, để phát triển du lịch bền vững, cần phát triển những chính sách, quy định về chi trả dịch vụ môi trường. Chi trả dịch vụ môi trường hệ sinh thái là công cụ kinh tế giúp những người được hưởng lợi từ các dịch vụ hệ sinh thái chi trả cho những người tham gia duy trì, bảo vệ và phát triển các chức năng của hệ sinh thái đó. Trên thực tế, Việt Nam cũng đã thực hiện chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng được quy định cụ thể tại Nghị định 99/2010/NĐ – CP ngày 24 tháng 09 năm 2010 và Nghị định 147/2016/NĐ – CP ngày 02 tháng 11 năm 2016 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 99/2010/NĐ – CP về chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng. Tuy nhiên đối tượng chi trả là nhà máy thủy điện, nhà máy sản xuất nước... mà chưa có đối tượng là khách du lịch. Hơn nữa, Việt Nam cũng chưa có sự phân công thống nhất đầu mối quản lý các khu bảo tồn, vườn quốc gia... cũng như quy định khung pháp lý đầy đủ về chi trả dịch vụ môi trường đối với các hệ sinh thái.
- Thứ năm, quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân trong quá trình tiến hành các hoạt động du lịch.
Một là, đối với các cơ sở kinh doanh du lịch:
Các cơ sở kinh doanh du lịch có thể bao gồm: các khu tham quan, nghỉ dưỡng, các khách sạn, các nhà hàng, các đội xe, các công ty lữ hành v.v... Hoạt động của các cơ sở này thường có tác động trực tiếp lên tài nguyên - môi trường (gây hư hỏng, làm ô nhiễm, làm suy kiệt v.v...). Vì vậy, các hoạt động bảo vệ môi trường cần được thực hiện trực tiếp ở các cơ sở này. Việc cụ thể hoá trách nhiệm bảo vệ môi trường phải gắn với đặc thù của từng loại ngành
123
nghề kinh doanh du lịch. Do đây là những chủ thể trực tiếp khai thác các nguồn tài nguyên du lịch để thực hiện các hoạt động du lịch của mình, nên các cơ sở kinh doanh du lịch có trách nhiệm thực hiện các biện pháp tôn tạo tài nguyên, cải thiện chất lượng môi trường; đóng góp tài chínhchohoạt động bảo vệ, phục hồi lại môi trường. Đây cũng chính là giải pháp mấu chốt nhằm xử lý sự mâu thuẫn giữa bảo tồn và phát triển, giữa khai thác và duy trì tái tạo.
Để các cơ sở kinh doanh du lịch thực hiện có hiệu quả công tác bảo vệ môi trường, pháp luật cũng cần quy định trách nhiệm phối hợp giữa những cơ sở kinh doanh du lịch, cộng đồng dân cư và các cơ sở có hoạt động liên quan khi trong quá trình bảo vệ môi trường. Cơ chế phối hợp này cần được xây dựng chặt chẽ và đồng bộ để tạo sự phối hợp nhịp nhàng giữa các đối tượng, bao gồm các hoạt động cần được thực hiện.
Trách nhiệm bảo vệ môi trường của cơ sở kinh doanh du lịch còn được thể hiện thông qua việc nhắc nhở và cung cấp những điều kiện cần thiết để khách du lịch khi sử dụng dịch vụ của cơ sở có thể thực hiện được các yêu cầu bảo vệ môi trường. Để giám sát tình hình môi trường, cần có quy định yêu cầu các cơ sở kinh doanh du lịch thực hiện chế độ báo cáo hàng năm về tình trạng môi trường; đối với các cơ sở kinh doanh du lịch lớn cần có nhân viên phụ trách về vấn đề môi trường trong cơ sở.
Hai là, đối với khách du lịch:
Cần cụ thể hoá các nghĩa vụ bảo vệ môi trường của khách trong quá trình đi du lịch, lưu trú và sử dụng các dịch vụ du lịch khác. Các hành vi được quy định phải chú ý tới yêu cầu bảo vệ môi trường của từng loại điạ bàn tiến hành hoạt động du lịch (du lịch biển, núi, sông nước v.v.). Bên cạnh đó, khách du lịch phải có trách nhiệm hợp tác với các cơ sở kinh doanh du lịch để thực hiện các quy định về bảo vệ môi trường.
Ba là, đối với các tổ chức, cá nhân có hoạt động liên quan:
124
của ngành du lịch. Chỉ khi họ có hoạt động trong phạm vi các khu vực do ngành du lịch quản lý thì họ mới chịu sự kiểm tra, giám sát của ngành du lịch.