Nguồn: Mơ hình do tác giả xây dựng
ĐTC
Giảm nghèo Tăng trưởng kinh tế Tạo việc làm
Nâng cao kỹ năng
Tăng cơ hội tìm được việc có thu nhập cao hơn Tăng năng suất lao động
Tăng năng suất tổng hợp CSHT
Nghiên cứu, chuyển giao công nghệ (R&D)
Chính sách ĐTC chủ yếu là chính sách định hướng, hướng đến xóa đói giảm
nghèo. ĐTC theo hướng giảm nghèo là việc tập trung huy động và sử dụng vốn
đầu tư của nhà nước nhằm thực hiện các mục tiêu giảm nghèo, hướng tới tạo
nhiều việc làm và tăng thu nhập cho người dân để giảm nghèo trên quy mô rộng. Mặt tích cực của đầu tư này đó là hướng tới giảm nghèo nhanh, công bằng xã hội, tạo ổn định và phát triển bền vững. Tuy nhiên, mặt hạn chế của chính sách đầu tư hướng tới giảm nghèo đó là nhà nước thường tập trung vốn đầu tư nhiều hơn cho
các vùng nghèo, vùng khó khăn, đầu tư đảm bảo phúc lợi xã hội dẫn đến tăng
trưởng chậm, hiệu quả thấp, hệ số ICOR của toàn nền kinh tế thường khá cao (Vũ Thị Vinh, 2014). Bên cạnh đó, đầu tư theo hướng giảm nghèo có thể dẫn đến tập trung vào các ngành, lĩnh vực tạo ra nhiều việc làm nhưng hiệu quả thấp, thu nhập, năng suất lao động và giá trị gia tăng thấp, công nghệ lạc hậu... điều này dẫn
đến chất lượng tăng trưởng thấp và khơng bền vững về mặt dài hạn. Ngồi ra, đầu
tư hiệu quả khơng cao có thể dẫn đến bất ổn kinh tế vĩ mơi như gây ra tình trạng lạm phát, nhập siêu, bội chi NSNN, nợ công, gây ô nhiễm môi trường.
Như vậy, trong mối quan hệ giữa đầu tư – tăng trưởng – giảm nghèo, khi cố định các yếu tố khác, đầu tư tăng với các chính sách đi kèm phù hợp sẽ tạo
ra cơ cấu ngành nghề hợp lý, sẽ tạo điều kiện để thúc đẩy tăng trưởng. Khi
nền kinh tế tăng trưởng nhanh, việc làm và thu nhập tăng, dẫn đến giảm
nghèo. Khi nghèo giảm, đồng nghĩa với việc tăng thu nhập của người dân,
tăng khả năng tích lũy của nền kinh tế, nhờ đó có cơ sở để tăng đầu tư, từ đó kích thích sản xuất phát triển và thúc đẩy tăng trưởng ở chu kỳ sau. Mặt khác, khi kinh tế tăng trưởng cao sẽ góp phần tăng thu NSNN và nhà nước có nguồn lực để thực hiện chính sách tái phân phối thu nhập, đảm bảo công bằng xã hội, thực hiện các chương trình, chính sách giảm nghèo và cải thiện đời
sống nhân dân.
Đầu tư cho hệ thống giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa, thể thao... sẽ
giúp phát triển kiến thức, kỹ năng, sức khỏe, cải thiện điều kiện sống, từ
đó tăng cơ hội tiếp cận có việc làm, thu nhập, góp phần giảm nghèo tuyệt đối cũng như tương đối. ĐTC đảm bảo sự tiếp cận công bằng các cơ hội
và nguồn lực phát triển, các cơ hội kinh doanh và các dịch vụ xã hội cơ bản về thông tin, giáo dục, y tế, việc làm...; góp phần cải thiện sự công bằng trong lĩnh vực kinh tế đến công bằng trong các lĩnh vực chính trị,
pháp lý, văn hóa, xã hội.
Ngồi ra, trong mối quan hệ giữa đầu tư – tăng trưởng – giảm nghèo,
nhà nước đóng vai trị quan trọng khơng chỉ ở việc trực tiếp thực hiện các
hoạt động đầu tư giảm nghèo bằng nguồn lực của mình mà cịn đóng vai trị
đưa ra định hướng đầu tư đúng đắn, cơ cấu đầu tư hợp lý, tối ưu để thúc đẩy
tăng trưởng kinh tế, đồng thời tác động đến quá trình phân phối và phân phối lại thu nhập để góp phần đảm bảo cơng bằng xã hội và giảm nghèo.
Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp có thể đầu tư đem lại tăng trưởng kinh tế nhanh nhưng giảm nghèo chậm hoặc đem lại tốc độ giảm nghèo nhanh nhưng tốc
độ tăng trưởng lại chậm; thậm chí là có sự đánh đổi giữa tăng trưởng và xóa đói
giảm nghèo (Fan, 1999, 2002, 2004). Khi đầu tư kích thích tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh trong ngắn hạn có thể khơng đem lại nhiều lợi ích cho người nghèo (tạo cơ hội việc làm và tăng thu nhập) trong ngắn hạn, hoặc gây ra những bất ổn của kinh tế vĩ mô, làm ảnh hưởng đến tốc độ giảm nghèo (tuyệt đối cũng như tương đối) trong
dài hạn. Nhưng trong khi đó, cũng có trưởng hợp đầu tư giúp giảm nghèo nhanh trong ngắn hạn nhưng tốc độ tăng trưởng chậm thì nền kinh tế sẽ rơi vào tình trạng
kém phát triển dẫn đến rào cản về điều kiện có thể giảm nghèo trên diện rộng,
nhanh và bền vững trong dài hạn. Do đó, cần phải giải quyết được mối quan hệ giữa
đầu tư – tăng trưởng – xóa đói giảm nghèo một cách hài hịa trong ngắn hạn cũng
như dài hạn. Đương cử như, nếu tăng đầu tư vào ngành, lĩnh vực sản xuất mà đại bộ phận người nghèo có thể tham gia hoặc đang làm việc thì khơng chỉ tác động tích cực đến giảm nghèo mà còn thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững.
2.2. HQĐT công
2.2.1. Khái niệm HQĐT công
2.2.1.1. HQĐT
HQĐT là phạm trù kinh tế biểu hiện quan hệ so sánh giữa các kết quả kinh tế-xã hội đạt được của hoạt động đầu tư với các chi phí bỏ ra để có các kết quả
đó trong một thời kì nhất định (Từ Quang Phương, Phạm Văn Hùng, 2013). Để đáp ứng nhu cầu quản lý và nghiên cứu thì có thể phân loại HQĐT theo các tiêu
thức sau đây:
- Theo lĩnh vực hoạt động của xã hội có hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã
hội, hiệu quả kĩ thuật...
- Theo phạm vi tác động của hiệu quả, có HQĐT của từng dự án, từng
doanh nghiệp, từng ngành, địa phương và toàn bộ nền kinh tế quốc dân.
- Theo phạm vi lợi ích có hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế-xã hội. Hiệu quả tài chính là hiệu quả kinh tế được xem xét trong phạm vi quản lý tài chính. Hiệu quả kinh tế-xã hội là hiệu quả tổng hợp được xem xét trong phạm vi toàn bộ nền kinh tế.
- Theo mức độ phát sinh trực tiếp hay gián tiếp có hiệu quả trực tiếp và hiệu quả gián tiếp.
- Theo cách tính tốn, có hiệu quả tuyệt đối và hiệu quả tương đối: hiệu quả tuyệt đối là hiệu quả được tính bằng hiệu số giữa kết quả và chi phí, hiệu quả tương đối được tính bằng tỷ số giữa kết quả và chi phí.
2.2.1.2. Khái niệm HQĐT công
HQĐT công trước hết là HQĐT phát triển, tức là quan hệ so sánh giữa các kết quả KT-XH đạt được của hoạt động đầu tư với các chi phí phải bỏ ra để
có các kết quả đó trong một thời kì nhất định. Tuy nhiên, mục tiêu của ĐTC
không đơn thuần là mang lại hiệu quả tài chính như đầu tư tư nhân và ĐTC có
tính chất “lan tỏa” nên khó có thể tính tốn được đầy đủ, chính xác kết quả
của hoạt động đầu tư để có cơ cở đánh giá một cách chính xác, tồn diện hiệu quả trên thực tiễn bằng một chỉ tiêu tổng hợp. Hay nói cách khác, khơng thể biểu diễn HQĐT công bằng tỷ số giữa Kết quả/Chi phí. Do đó, HQĐT cơng cần phải được xem xét, đánh giá trên từng khía cạnh, mục tiêu cụ thể của hoạt
động đầu tư thông qua hệ thống các chỉ tiêu phù hợp.
Mục tiêu của ĐTC là phát triển kinh tế, cải thiện và đảm bảo phúc lợi xã hội, bảo vệ môi trường và đảm bảo quốc phịng an ninh. Chính vì vậy, HQĐT
cơng nên được hiểu là lợi ích mà Nhà nước, xã hội thu được khi Nhà nước
thực hiện đầu tư bằng nguồn vốn của mình. Theo đó, khi lợi ích mà Nhà
nước, xã hội thu được càng lớn tính trên một đơn vị chi phí hoặc chi phí Nhà nước phải bỏ ra càng thấp tính trên một kết quả đầu ra thì hoạt động ĐTC được xem như là có hiệu quả. Việc đánh giá HQĐT công được dựa trên các
chỉ tiêu hiệu quả theo từng mục đích của hoạt động đầu tư.
HQĐT cơng có thể được xem xét, đánh giá dưới góc độ vĩ mô
(tổng thể nền kinh tế) hoặc dưới góc độ vi mơ (từng chương trình, dự
án ĐTC). Trong phạm vi của Luận án, HQĐT công được xem xét trên phạm vi tổng thể nền kinh tế (góc độ vĩ mô) gắn với mục tiêu của ĐTC là tăng trưởng kinh tế (hiệu quả kinh tế), giảm nghèo (hiệu quả xã hội) và đánh giá trên cơ sở hệ thống các chỉ tiêu phù hợp.
ĐTC kém hiệu quả không chỉ khiến HQĐT xã hội bị hạn chế, mà còn làm
gia tăng nhiều hệ quả tiêu cực và kéo dài khác, như: tăng sức ép lạm phát trong nước; mất cân đối vĩ mơ trong đó có cân đối ngành, sản phẩm, cán cân xuất – nhập khẩu, cán cân thanh toán, dự trữ ngoại hối và tích lũy – tiêu dùng, cũng như làm hạn chế sức cạnh tranh và chất lượng phát triển của nền kinh tế trong hội nhập. ĐTC được coi là hiệu quả thấp nếu lựa chọn dự án không tốt, chậm chễ trong giai đoạn thiết kế và hoàn thành dự án, tham nhũng trong quá trình
đấu thầu, chi phí gia tăng so với quyết định phê duyệt ban đầu, dự án khơng
hồn thành hay dự án khơng được vận hành, bảo dưỡng các tài sản được hình thành sau quá trình đầu tư hiệu quả (Anand al et, 2010).
Nâng cao HQĐT công là một nội dung quan trọng nhất trong hoạt động
quản lý ĐTC, nhất là khi nguồn lực của nhà nước dành cho hoạt động ĐTC ngày càng hạn chế, trong khi nhu cầu đầu tư gia tăng. Kết quả ĐTC càng lớn, chi phí
cho ĐTC càng nhỏ thì HQĐT công càng cao. Nâng cao hiệu quả trong đầu tư
nói chung là vấn đề tương đối khó khăn trong điều kiện đầu tư hiện nay, lại càng khó khăn khi thực hiện các cơng trình, dự án ĐTC. Các cơng trình, dự án ĐTC phần lớn là các dự án phục vụ với mục tiêu phục vụ cộng đồng, phục vụ cho các mục tiêu đầu tư phát triển kinh tế xã hội. Do vậy, việc xác định kết quả và hiệu
quả của các dự án là rất khó lượng hố. Cùng với nó, chủ thể sở hữu của các cơng trình, dự án đầu tư lại là các “chủ thể đại diện”, không trực tiếp bỏ vốn để
thực hiện ĐTC song họ quản lý sử dụng vốn để thực hiện các dự án, chương
trình ĐTC. Điều này cho thấy việc nâng cao HQĐT công không hề dễ thực hiện, là thách thức đối với tất cả các quốc gia.
2.2.2. Một số chỉ tiêu đánh giá HQĐT công
2.2.2.1. Chỉ tiêu hiệu quả kinh tế
Đặc điểm của ĐTC là hoạt động đầu tư của Nhà nước nhằm cung cấp
hàng hóa, dịch vụ cơng cộng cho xã hội; khơng nhằm mục đích tìm kiếm lợi nhuận và các dự án ĐTC thường khơng có khả năng thu hồi vốn trực tiếp,
thường không đem lại hiệu quả tài chính trước mắt nhưng đem lại hiệu quả
kinh tế xã hội trong dài hạn. Để đánh giá hiệu quả kinh tế của ĐTC, cần phải có được hệ thống các tiêu chí, chỉ tiêu định lượng cụ thể, phụ thuộc vào mục tiêu, phạm vi nghiên cứu.
Xét dưới góc độ đánh giá hiệu quả các chương trình, dự án ĐTC cụ thể, các chỉ tiêu như: tỷ số lợi ích/chi phí (B/C), thời gian hồn vốn (T), hệ số hoàn vốn nội bộ (IRR), giá trị gia tăng thuần túy (NVA)… thường được sử dụng để đánh giá HQĐT (Từ Quang Phương, Phạm Văn Hùng, 2013). Tuy nhiên, trên thực tế không thể tính tốn được chính xác, đầy đủ tất cả lợi ích, kết quả đầu ra của
chương trình, dự án ĐTC do tác động có tính “lan tỏa”. Bên cạnh đó, việc triển khai thực hiện các chương trình, dự án ĐTC chịu sự tác động của rất nhiều yếu tố
đan xen, từ chủ quan đến khách quan, từ môi trường kinh tế vĩ mô đến vi mô, từ
yếu tố thể chế đến điều kiện tự nhiên, lịch sử, văn hóa nên cũng khơng thể tính
tốn đầy đủ, chính xác được các chi phí phải bỏ ra, nhất là các chi phí cơ hội, chi phí phát sinh do tác động tiêu cực của việc thực hiện. Điều này cịn chưa tính đến sự khó khăn, phức tạp trong việc thu thập thơng tin, số liệu để tính tốn. Do đó,
việc sử dụng các chỉ tiêu hiệu quả dự án ĐTC nêu trên chỉ mang ý nghĩa tương đối và chỉ phản ánh được hiệu quả trong những điều kiện, ràng buộc cụ thể nhất định.
Xét dưới góc độ kinh tế vĩ mô, hiệu quả kinh tế của ĐTC được thể hiện
số kinh tế vĩ mơ. Đó là tác động của ĐTC đối với tăng trưởng kinh tế (toàn bộ nền kinh tế, khu vực kinh tế nhà nước, khu vực kinh tế tư nhân), nợ công, thâm hụt NSNN, kim ngạch xuất khẩu, thu NSNN, lạm phát, lãi suất, tỷ giá hối đoái. Tương ứng với mỗi biến số vĩ mơ có thể đánh giá hiệu quả của ĐTC với nhiều chỉ tiêu khác nhau. Vì vậy, tùy theo mục tiêu, phạm vi nghiên cứu
mà xây dựng, đưa ra các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả phù hợp với điều kiện,
hoàn cảnh cụ thể, bao gồm cả điều kiện về số liệu.
Với mục tiêu, phạm vi nghiên cứu đánh giá HQĐT công dưới góc độ
tác động của ĐTC đến tăng trưởng kinh tế và thực tế ĐTC ở Việt Nam thời
gian qua có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế, có đóng góp nhất định
đối với thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tăng thu NSNN và trong điều
kiện nguồn số liệu sử dụng là nguồn thứ cấp, được công bố trong các báo cáo của các Bộ, ngành và niên giám thống kê hàng năm. Luận án sử dụng một số chỉ tiêu cơ bản để đo lường hiệu quả của ĐTC thời gian qua, bao gồm:
Chỉ tiêu 1: Mức độ tác động của ĐTC đối với tăng trưởng kinh tế.
Theo lý thuyết về mơ hình tăng trưởng hai khu vực, tăng trưởng kinh tế là kết quả đóng góp tổng hợp của khu vực kinh tế tư nhân và khu vực kinh tế nhà nước (Turnovsky, 1997). Hàm sản xuất phụ thuộc cả vào vốn đầu tư tư nhân và vốn ĐTC. Mức độ đóng góp của ĐTC đến tăng trưởng kinh tế là một trong chỉ tiêu quan trọng để đánh giá hiệu quả của ĐTC. Chỉ tiêu này được xác định trên cơ sở ước lượng mức độ tác động của tỷ lệ ĐTC/GDP đến tốc độ tăng trưởng kinh tế thông qua các mơ hình kinh tế lượng dựa trên các bộ số liệu dạng chuỗi, dạng bảng hoặc số liệu chéo. Khi ĐTC có tác động cùng chiều, tích
cực đến tăng trưởng kinh tế và thúc đẩy đầu tư tư nhân thì có thể nhận định
ban đầu ĐTC như vậy là có hiệu quả về mặt kinh tế (Barro, 1990).
Chỉ tiêu 2: Hệ số sử dụng vốn (ICOR)
ICOR cho biết vốn đầu tư là yếu tố cơ bản của tăng trưởng, là chỉ tiêu quan trọng dự báo tốc độ tăng trưởng kinh tế hoặc dự báo quy mô vốn đầu tư
cần thiết để đạt được tốc độ tăng trưởng nhất định trong tương lai. Đồng thời,
ICOR cũng phản ánh trình độ công nghệ sản xuất và là một trong những chỉ
tiêu phản ánh HQĐT trong một số trường hợp.
Hệ số ICOR được tính đơn giản theo cơng thức sau: ICOR = (Kt-Kt-1)/(Yt-Yt-1) (2.1)
Trong đó: K là vốn, Y là sản lượng, t là kỳ báo cáo, t-1 là kỳ trước.
Chỉ tiêu này cho biết để tạo ra 1 đơn vị tổng sản phẩm quốc nội tăng
thêm hoặc 1 đơn vị giá trị tăng thêm cần bao nhiêu vốn đầu tư.
Hệ số sử dụng vốn (ICOR) phản ánh hiệu quả của ĐTC nói riêng và
tồn bộ nền kinh tế nói chung. Tuy nhiên, cần lưu ý hệ số ICOR cũng có một số hạn chế như chưa phản ánh được vai trò của các yếu tố khác đến tăng
trưởng kinh tế, khơng tính đến yếu tố độ trễ thời gian của kết quả và chi phí, khó đánh giá các hiệu quả kinh tế xã hội và không biểu hiện rõ ràng trình độ kỹ thuật của sản xuất.
Chỉ tiêu 3: Mức độ tác động của ĐTC đối với GDP bình quân
Thúc đẩy tăng thu nhập bình quân đầu người là một trong các mục tiêu