CHƯƠNG 1 :TỔNG QUAN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.3.2.Nhân tố chủ quan
2.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến HQĐT công
2.3.2.Nhân tố chủ quan
2.3.2.1. Hệ thống chính sách, pháp luật
ĐTC là hoạt động đầu tư của khu vực nhà nước, khơng vì mục tiêu lợi
nhuận mà chủ yếu hướng tới mục tiêu chung của toàn xã hội là phát triển kinh tế, cải thiện phúc lợi xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái, đảm bảo an ninh
quốc phịng. Do đó, u cầu quan trọng nhất để đảm bảo cho hoạt động ĐTC
được thực hiện một cách hiệu quả đó là phải có được hệ thống pháp luật chặt
chẽ, hoàn chỉnh, nghiêm minh và công khai, minh bạch. HQĐT công thường thấp chủ yếu là do công tác quản lý yếu kém mà ngun nhân chính thường
được nhắc đến đó chính là sự thiếu đồng bộ, thiếu chặt chẽ và không minh
bạch, nghiêm minh của hệ thống luật pháp nói chung và pháp luật về ĐTC nói riêng. Đây cũng chính là nguồn gốc làm nảy sinh tham nhũng trong ĐTC. Cải thiện hệ thống luật pháp, ngăn ngừa tình trạng tham nhũng sẽ ảnh hưởng tích cực đến HQĐT công với bất kỳ mục tiêu nào của ĐTC.
2.3.2.2. Cơng tác quy hoạch, kế hoạch hóa ĐTC
Hoạt động ĐTC đạt hiệu quả nếu được định hướng thông qua các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch ĐTC. Các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch là điểm quan trọng để định hướng cho các quyết định của chính phủ và để định hướng cho người quyết định đầu tư của các ngành, lĩnh vực (Spackman, 2001, Allen & Tommasi, 2001). Những định hướng này đảm bảo rằng các dự án được lựa chọn dựa trên những ưu tiên trong chính sách phát triển kinh tế xã hội của
chính phủ. Các chương trình, dự án thuộc các danh mục ưu tiên này sẽ được
tiếp tục đánh giá về tính khả thi tài chính và tính khả thi kinh tế để loại bỏ được các dự án gây lãng phí. Chỉ các dự án phù hợp với chiến lược, quy
Tính đúng đắn, sự chính xác trong chủ trương ĐTC là yếu tố hàng đầu
quyết định thành bại của ĐTC và hiệu quả của ĐTC. Khi chủ trương đầu tư
đúng đắn và công tác tổ chức thực hiện tốt sẽ đảm bảo hoạt động ĐTC mang
lại hiệu quả theo mục tiêu đề ra. Tuy nhiên, thực tế để đảm bảo chủ trương
đầu tư đúng không đơn giản, trong nhiều trường hợp phụ thuộc vào tư duy, ý
chí chính trị của lãnh đạo. Cơ chế khép kín, lợi ích cục bộ, phe nhóm, địa
phương, sự nể nang cảm tính và tư duy nhiệm kỳ tác động trực tiếp đến hiệu quả của ĐTC, lãng phí nguồn lực cơng và tình trạng tham nhũng.
Nguồn lực của Nhà nước cho hoạt động ĐTC luôn bị giới hạn và có tính “khan hiếm”. Trong khi đó, ĐTC phải được thực hiện với nhiều mục tiêu
khác nhau. Ln có tình trạng mất cân đối giữa nhu cầu đầu tư và nguồn lực sẵn sàng để đầu tư. Các chương trình mục tiêu có tình trạng trùng chéo, thậm
chí mâu thuẫn, triệt tiêu lẫn nhau. Để giải quyết bài tốn này quy hoạch, kế
hoạch ĐTC là cơng cụ quan trọng của Nhà nước để quản lý ĐTC nói chung
và đảm bảo ĐTC có hiệu quả trên phạm vi tổng thể nền kinh tế. ĐTC theo
quy hoạch, kế hoạch được lập một cách khoa học và đáp ứng yêu cầu của
thực tiễn sẽ giúp Nhà nước chủ động trong việc cân đối, bố trí nguồn lực kịp thời, đảm bảo tiến độ đầu tư, sớm đưa kết quả đầu tư vào vận hành, khai thác, góp phần đảm bảo HQĐT.
Về nguyên tắc, Nhà nước chỉ đầu tư vào các lĩnh vực mà khu vực tư
nhân không thể đầu tư, không muốn đầu tư, không được phép đầu tư và đầu
tư vào những ngành, lĩnh vực có tính chất lan tỏa thúc đẩy phát triển kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Việc cơ cấu ĐTC không hợp lý, đầu tư nhiều vào các ngành mà tư nhân sẵn sàng đầu tư hoặc đầu tư vào lĩnh vực mà xã hội
khơng có nhu cầu bức thiết; thiếu đầu tư tương xứng cho những ngành có khả năng lan tỏa, dẫn dắt chuyển đổi cơ cấu kinh tế và đầu tư thiếu tập trung,
không dứt điểm cho các cơng trình trọng điểm... ảnh hưởng tiêu cực đến
Khi đầu tư nhà nước thực sự chèn lấn đầu tư từ các nguồn khác, triển
vọng tăng trưởng trong dài hạn sẽ kém đi do: (i) khu vực tư nhân và FDI khó có điều kiện phát triển năng động; (ii) nền kinh tế có thể trở nên xơ cứng, kém
năng động do phụ thuộc nhiều vào can thiệp của nhà nước (trong khi những
can thiệp này không phải lúc nào cũng đủ linh hoạt và/hoặc phù hợp với tình hình thực tế); và (iii) đối với những ngành mà tư nhân có thể làm được thì khu
vực này sẽ có động lực hoạt động hiệu quả hơn, qua đó làm tăng hiệu quả sử
dụng nguồn lực cho nền kinh tế.
Ngoài ra, nguồn vốn ĐTC thường từ các nguồn thuế và các nguồn thu khơng có nguồn gốc thuế như: phí sử dụng của người tiêu dùng, nguồn thu từ việc tư nhân hoá và nguồn vay của chính phủ hay các khoản viện trợ. Thông thường, khơng chính phủ nào có đủ nguồn tài chính từ nguồn thu thuế và nguồn thu không có tính chất thuế để tài trợ cho các dự án ĐTC mà
không phải sử dụng thêm nguồn vốn vay. Xét trong dài hạn, nếu các khoản
ĐTC dựa trên các khoản vay nợ của chính phủ thì sẽ ảnh hưởng đến tính an
tồn, bền vững của hệ thống tài chính quốc gia. Do sự khác biệt giữa lợi ích xã hội và lợi ích tài chính, nên hầu hết các dự án ĐTC sẽ không thể thu hồi
được vốn đầu tư trực tiếp; điều này có thể sẽ dẫn đến sự thiếu bền vững của
hệ thống tài chính và ảnh hưởng đến sự phát triển của nền kinh tế (Tigo &
Woods, 2010). Nếu mức nợ của chính phủ lớn sẽ dẫn đến việc giảm HQĐT của khu vực công do tỷ lệ lãi suất cao. Khi tỷ lệ nợ/GDP của một quốc gia cao thì rủi ro thanh khoản cao khiến lãi vay sẽ cao. Hơn nữa, khi tỷ lệ nợ/GDP cao thì cũng đồng nghĩa chính phủ phải dành một khoản ngân sách lớn để chi trả cho lãi vay và các khoản vay đó dẫn đến những khó khăn trong việc bố trí ngân sách cho các khoản đầu tư mới. Tỷ lệ nợ cao cung sẽ khiến
chính phủ gặp khó khăn trong việc thực hiện các chính sách ổn định vĩ mơ.
Tuỳ theo tình hình cụ thể, mỗi chính phủ sẽ theo đuổi những chính sách tài chính nhất định của mình nhằm đảm bảo đáp ứng được nhu cầu vốn cho các hoạt động ĐTC nhưng phải đảm bảo được mức nợ cơng của chính phủ. Tối
ưu hóa việc phân bổ vốn và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn dành cho các dự
án ĐTC được coi là một giải pháp quan trọng đối với các nước đang phát
triển khi mà nguồn lực đầu tư bị hạn chế và HQĐT thấp.
Do đó, cơng tác quy hoạch, kế hoạch hóa ĐTC vừa là nội dung vừa là
cơng cụ quản lý ĐTC và có tác động rất lớn đến HQĐT công kể cả trong ngắn hạn và dài hạn. Khi quy hoạch không đúng, bị trùng chéo về mục tiêu, không phù hợp, không cân đối được nguồn lực để thực hiện hoặc chủ trương đầu tư sai lầm khơng chỉ dẫn đến tình trạng thất thốt, lãng phí và đầu tư khơng hiệu quả mà cịn gây tổn hại đến lợi ích chung của tồn xã hội. Do đó, để tránh tình trạng này thì quy hoạch, kế hoạch ĐTC phải xuất phát từ nhu cầu của nền
kinh tế, dựa trên các định hướng phát triển lâu dài của đất nước, khả năng cân
đối nguồn lực, có mục tiêu rõ ràng, đảm bảo được tính khoa học và đồng bộ,
linh hoạt trong điều chỉnh, kế hoạch đầu tư phải gắn chặt với kế hoạch vốn.
2.3.2.3. Công tác quản lý ĐTC
Trọng tâm của công tác quản lý ĐTC đó là lập, thẩm định, phê duyệt dự án ĐTC; thiết kế, lập dự toán; đấu thầu lựa chọn nhà thầu, nhà đầu tư; tổ chức thực hiện đầu tư; kiểm tra, giám sát; nghiệm thu, bàn giao cơng trình; thanh, quyết toán vốn ĐTC. Tất cả các giai đoạn của công tác quản lý ĐTC phải được quản lý chặt chẽ, đảm bảo tuân thủ đầy đủ, nghiêm túc các quy định của pháp luật và phải được kịp thời xử lý, đảm bảo tiến độ đầu tư (Từ Quang Phương và Phạm Văn Hùng, 2013). Những tồn tại, hạn chế, vướng mắc trong từng giai
đoạn của công tác quản lý ĐTC ảnh hưởng, tác động trực tiếp đến HQĐT công.
Khi lập, thẩm định, phê duyệt dự án ĐTC không đúng quy định của pháp luật; thiết kế, lập dự tốn khơng phù hợp với điều kiện thực hiện dự án; công tác đấu thầu không công khai minh bạch; tổ chức thực hiện đầu tư không đảm bảo tiến
độ, chậm trễ, kéo dài; công tác kiểm tra, giám sát lỏng lẻo, chiếu lệ, hình thức;
chặt chẽ thanh, quyết toán vốn đầu tư dẫn đến ĐTC không hiệu quả và thất
thốt, lãng phí, tham nhũng trong ĐTC.
Khi cơng tác lập, thẩm định và phê duyệt được thực hiện một cách
nghiêm túc, tuân thủ đầy đủ phương pháp lợi ích – chi phí sẽ đảm bảo tính hiệu quả của chương trình, dự án khi triển khai thực hiện. Tuy nhiên, do tính chất phi lợi nhuận và tác động lan tỏa của chương trình, dự án ĐTC
cũng như hạn chế về mặt thông tin, số liệu nên rất khó có thể áp dụng một
cách đầy đủ phương pháp lợi ích – chi phí trong q trình lập, thẩm định.
Thực tế, việc sử dụng phương pháp này trong lập, thẩm định chương trình,
dự án ĐTC thường mang tính hình thức, chiếu lệ, thậm chí điều chỉnh số
liệu bằng các kỹ thuật để đưa ra được các chỉ số đánh giá “đẹp” đảm bảo có
hiệu quả để được phê duyệt, thơng qua. Chính điều này dẫn đến hậu quả
khôn lường khi thực hiện đầu tư, giảm HQĐT cơng, gây thất thốt, lãng phí nguồn lực của Nhà nước.
Ngoài ra, việc phân cấp trong ĐTC cũng ảnh hưởng lớn đến HQĐT
công. Phân cấp nhằm tăng cường tính chủ động và trách nhiệm trong quản lý ĐTC, đảm bảo HQĐT công. Tuy nhiên, nếu phân cấp không đồng bộ,
không phù hợp với năng lực và điều kiện của đối tượng được phân cấp sẽ
ảnh hưởng tiêu cực đến hiệu quả của ĐTC. Ngoài ra, sự chưa rõ ràng và
nhất là thiếu phối hợp đồng bộ các chính sách, giữa các cấp, ngành và các
bên hữu quan cũng là nhân tố ảnh hưởng đến vấn đề này.
2.3.2.4. Cơng tác bố trí vốn ĐTC
Hoạt động ĐTC không thể thực hiện nếu như khơng có vốn. Vốn ĐTC
được bố trí trên cơ sở dự toán được lập, thẩm định, phê duyệt theo quy định của
pháp luật. Thực tế, các chương trình, dự án ĐTC thường địi hỏi nguồn lực tài chính lớn, thời gian đầu tư thường kéo dài và trải quả nhiều giai đoạn có quan hệ chặt chẽ với nhau. Do đó, nếu vốn ĐTC khơng được bố trí đầy đủ, kịp thời,
phù hợp với yêu cầu về mặt tiến độ đầu tư sẽ dẫn đến tình trạng thực hiện dự án chậm trễ, kéo dài, phát sinh thêm nhiều khoản chi phí, nhất là tác động của yếu
tố trượt giá, điều chỉnh tổng mức đầu tư của chương trình, dự án ĐTC, cơng
trình chậm đưa vào khai thác, sử dụng... sẽ tác động trực tiếp, làm giảm HQĐT cơng. Chính vì vậy, về nguyên tắc, để nâng cao HQĐT công một cách tồn
diện thì khơng chỉ tăng cường công tác quản lý mà còn phải thay đổi, điều
chỉnh việc bố trí vốn ĐTC cho phù hợp.
Ngoài ra, về cơ bản, nguồn lực tài trợ chủ yếu cho ĐTC là từ khu vực Nhà nước, mà trực tiếp là từ NSNN. Tuy nhiên, nhu cầu cho ĐTC rất lớn, nhất là cho phát triển CSHT kinh tế, xã hội, thường xuyên vượt quá khả năng ngân
sách của Nhà nước. Bên cạnh đó, các dự án ĐTC thường địi hỏi nguồn vốn
đầu tư lớn. Chính vì vậy, bên cạnh kế hoạch hóa, bố trí nguồn lực theo thứ tự ưu tiên thì việc huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân tham gia vào các
chương trình, dự án ĐTC được coi như là chìa khóa khơng chỉ giải quyết vấn
đề nhu cầu về vốn mà cịn góp phần quan trọng cải thiện, nâng cao HQĐT
cơng. Chính sách xã hội hóa hay đầu tư theo hình thức PPP là những chính
sách phổ biến cho phép khu vực tư nhân tham gia vào thực hiện các chương
trình, dự án ĐTC, đặc biệt là trong phát triển CSHT. Đầu tư theo hình thức
PPP (public private partnership) là sự hợp tác giữa một bên là cơ quan nhà nước có thẩm quyền và một bên là nhà đầu tư tư nhân; hai bên làm việc cùng nhau để chia sẻ và đạt mục đích chung là cung cấp cơ sở vật chất và dịch vụ công; hai bên cùng nhau xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro, quyền và trách nhiệm của các bên trên cơ sở hợp đồng dài hạn. Các dự án ĐTC thuần túy sử dụng nguồn vốn từ NSNN thường bị chỉ trích là khơng hồn thành theo đúng tiến
độ, chi phí đầu tư thường điều chỉnh tăng so với dự tốn, chất lượng cơng
trình và chất lượng dịch vụ công không đạt được như thiết kế ban đầu, khơng hiệu quả. Đầu tư theo hình thức PPP dựa trên đầu ra, toàn bộ nguồn lực về tài
chính, cơng nghệ, máy móc hiện đại, nguồn nhân lực và kỹ năng quản lý, tính sáng tạo của khu vực tư nhân sẽ làm tăng HQĐT công. Nhà đầu tư tư nhân sẽ chỉ có doanh thu khi họ cung cấp dịch vụ công đáp ứng tiêu chuẩn và thời
gian được ghi trong hợp đồng. Do đó, nâng cao HQĐT và chất lượng dịch vụ là điều kiện tiên quyết để các doanh nghiệp PPP tồn tại, phát triển khi tham
gia cung cấp hàng hóa, dịch vụ cơng.
2.3.2.5. Tổ chức thực hiện đầu tư
Tổ chức thực hiện đầu tư là giai đoạn quan trọng trọng trong hoạt động đầu tư bao gồm các công việc: lập kế hoạch thực hiện và tổ chức bộ máy quản lý; huy động và sử dụng nguồn vốn cho dự án theo yêu cầu của tiến độ; thực hiện
đấu thầu; tổ chức thực hiện các nội dung theo yêu cầu tiến độ, đảm bảo chất
lượng, an tồn và mơi trường theo quy định; theo dõi, báo cáo các cấp quản lý,
người có thẩm quyền quyết định tình hình thực hiện dự án. Tổ chức thực hiện
chương trình, dự án ĐTC là sự tổng hợp của một loạt các công việc với sự tham gia của rất nhiều chủ thể, đối tượng khác nhau đảm bảo hoạt động giữa các khâu nhịp nhàng, đúng tiến độ và sớm đưa kết quả đầu tư vào vận hành, khai thác, góp phần quan trọng đảm bảo HQĐT cơng. Thực tế, để đảm bảo yêu cầu này không
đơn giản và tình trạng “hình thức” trong đấu thầu, thực hiện chỉ đấu thầu, năng
lực và trách nhiệm nhà thầu kém; thi công chậm tiến độ, không cân đối đủ vốn,
điều chỉnh tổng mức đầu tư, chất lượng kém… là nguyên nhân ảnh hưởng trực
tiếp đến HQĐT.
2.3.2.6. Năng lực của các cơ quan, cán bộ làm công tác quản lý đầu tư, chủ đầu tư và tư vấn đầu tư
Quản lý ĐTC và đảm bảo HQĐT công theo mục tiêu đã đặt ra là công việc rất phức tạp, đòi hỏi các cơ quan cũng như cán bộ làm công tác quản lý đầu tư, được giao chủ đầu tư, tư vấn đầu tư phải có năng lực chuyên
môn, nghiệp vụ và phẩm chất đạo đức tốt. Khi năng lực quản lý yếu kém,
quan, cán bộ làm công tác thẩm định và tư vấn đầu tư thường dẫn đến thực tế là chất lượng thiết kế các cơng trình khơng đạt yêu cầu; chất lượng dự án chưa đảm bảo... từ đó làm giảm HQĐT cơng. Do đó, để góp phần nâng cao