II. ĐÁNH GIÁ TèNH HèNH THI HÀNH HIẾN PHÁP NĂM 1992 CỦA QUỐC HỘ
3. Những hạn chế, bất cập
Bờn cạnh cỏc kết quả nờu trờn, quỏ trỡnh thực hiện cỏc quy định của Hiến phỏp và luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội cũng đó bộc lộ một số bất cập, hạn chế nhất định.
Thứ nhất, về chức năng lập hiến, lập phỏp, tuy quyền làm Hiến phỏp và sửa đổi Hiến phỏp đó được ghi nhận và đó được thực hiện trờn thực tế song quy trỡnh để Quốc hội thực hiện quyền này lại chưa được cụ thể húa thật đầy đủ, dẫn đến một số bất cập, chưa thống nhất trong quỏ trỡnh thực hiện.38
Trong hoạt động lập phỏp, vẫn cũn những lĩnh vực của đời sống xó hội chưa cú luật điều chỉnh; cũn tỡnh trạng một số luật, phỏp lệnh mới được ban hành nhưng chất lượng chưa cao, thiếu tớnh khả thi, chậm đi vào cuộc sống. Quỏ trỡnh xõy dựng một số luật, phỏp lệnh chưa thực sự bỏm sỏt nhu cầu cuộc sống, dẫn đến việc phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần, làm ảnh hưởng đến sự ổn định của hệ thống phỏp luật. Quy trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh tuy đó được cải tiến, nhưng vẫn chưa đồng bộ và cú điểm chưa hợp lý; nhiều nội dung đó được quy định nhưng việc thực hiện cú lỳc cũn chưa nghiờm tỳc (cụ thể là trong việc thực hiện chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ, việc bảo đảm thời gian gửi tài liệu, việc thực hiện trỏch nhiệm tham gia, phối hợp thẩm tra...), do vậy, làm ảnh hưởng khụng nhỏ đến chất lượng xem xột, thụng qua dự ỏn.39
Hoạt động thẩm tra của cỏc Uỷ ban đối với một số dự ỏn chưa thể hiện tớnh phản biện cao.40
Việc bảo đảm tớnh hợp hiến và tớnh thống nhất của hệ thống phỏp luật đối với một số dự ỏn luật, phỏp lệnh và cụng tỏc giải thớch Hiến phỏp, luật, phỏp lệnh thực hiện cũn hạn chế.41
Quy định trong nhiều văn bản luật, phỏp lệnh được ban hành vẫn cũn trựng lặp hoặc mõu thuẫn, chồng chộo với cỏc văn bản đó được ban hành trước đú, nhiều quy định cũn mang tớnh khung, chưa cụ thể. Quyền trỡnh dự ỏn luật của đại biểu Quốc hội chưa được thực hiện do thiếu cỏc cơ chế, điều kiện bảo đảm, hỗ trợ cho đại biểu thực hiện quyền của mỡnh.42
Thứ hai, trong lĩnh vực giỏm sỏt, việc thực hiện cỏc quy định của Hiến
37 Bỏo cỏo tổng kết thi hành Hiến phỏp của UBTVQH
38
Bỏo cỏo tổng kết thi hành Hiến phỏp của UBTVQH, UBPL, UBTCNS.
39
Bỏo cỏo tổng kết thi hành Hiến phỏp của UBKH&CN, UBPL, UBTP.
40
Bỏo cỏo tổng kết thi hành Hiến phỏp của UBKT.
41Bỏo cỏo tổng kết thi hành Hiến phỏp của UBTVQH, UBPL, UBTCNS; Thụng bỏo số 44-TB/TW ngày 31/3/2008 của Bộ Chớnh trị về một số vấn đề về tổ chức, hoạt động của Quốc hội và Đảng đoàn Quốc hội. 42
phỏp liờn quan đến quyền giỏm sỏt tối cao của Quốc hội trờn thực tế cũn gặp nhiều vướng mắc do cỏch hiểu quyền giỏm sỏt tối cao của Quốc hội đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước như hiện nay là quỏ rộng dẫn đến phạm vi, đối tượng giỏm sỏt của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dõn tộc và cỏc Ủy ban của Quốc hội quỏ lớn, cú sự trựng lặp; hoạt động giỏm sỏt dàn trải, chưa đủ điều kiện đi sõu vào cỏc vấn đề thật bức xỳc; việc giỏm sỏt chủ yếu mới dựa trờn văn bản.43
Mặc dự Hiến phỏp và Luật hoạt động giỏm sỏt của Quốc hội đó ghi nhận nhiều hỡnh thức giỏm sỏt của Quốc hội, cỏc cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội nhưng trong hoạt động giỏm sỏt, cũng cũn cú những mặt chưa đạt được hiệu quả, hiệu lực cao, chế tài cũn hạn chế, chưa đỏp ứng được đũi hỏi của thực tiễn.44
Việc giỏm sỏt một số nội dung quan trọng về quản lý, sử dụng ngõn sỏch, về cải cỏch hành chớnh và việc giải quyết đơn, thư khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn chưa làm được nhiều, cũn lỳng tỳng, thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa cỏc cơ quan của Quốc hội với hoạt động thanh tra, kiểm tra của cỏc cơ quan hữu quan.45
Hoạt động giỏm sỏt văn bản quy phạm phỏp luật thuộc lĩnh vực phụ trỏch của Hội đồng dõn tộc, cỏc Uỷ ban của Quốc hội cũn nhiều bất cập.
Cơ chế kiểm soỏt, bảo đảm cho việc thi hành cỏc quy định của Hiến phỏp, xử lý cỏc vi phạm Hiến phỏp trong lĩnh vực lập phỏp, hành phỏp, tư phỏp (bảo vệ Hiến phỏp) được giao cho nhiều chủ thể cựng tiến hành, chủ yếu được thực hiện thụng qua cỏc hoạt động giỏm sỏt, kiểm tra…của cỏc chủ thể cú thẩm quyền; khi phỏt hiện cú hành vi vi phạm Hiến phỏp, cỏc chủ thể này tự mỡnh hoặc kiến nghị cơ quan cú thẩm quyền xử lý. Hoạt động bảo vệ Hiến phỏp quan trọng và phổ biến nhất là xem xột và bảo đảm tớnh hợp hiến, hợp phỏp và tớnh thống nhất của cỏc văn bản quy phạm phỏp luật. Tuy nhiờn, trờn thực tế, cụng tỏc xem xột, xử lý những văn bản này chưa được tiến hành triệt để. Thẩm quyền hủy bỏ, đỡnh chỉ văn bản quy phạm phỏp luật trỏi Hiến phỏp trong thực tiễn hầu như chưa được ỏp dụng. Hỡnh thức kiến nghị thụng qua hoạt động giỏm sỏt, kiểm tra của cỏc cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, cơ quan nhà nước cú thẩm quyền hiệu quả chưa cao. Vỡ vậy, yờu cầu thực tiễn đặt ra là cần tiếp tục kiện toàn, nõng cao hiệu quả cỏc thiết chế bảo vệ Hiến phỏp, phỏp luật hiện cú; nhất là tăng cường hiệu quả hoạt động của cỏc cơ quan của Quốc hội trong việc thực hiện nhiệm vụ này.
Một số thẩm quyền của Quốc hội như quyền bỏ phiếu tớn nhiệm cỏc chức danh Quốc hội bầu và phờ chuẩn...thể hiện tớnh tiến bộ cao đó được Hiến phỏp ghi nhận, song lại hầu như chưa được thực hiện trờn thực tế do cũn thiếu nhiều điều kiện bảo đảm (như về quy trỡnh, thủ tục, về tổ chức bộ
43
Bỏo cỏo tổng kết thi hành Hiến phỏp của HĐDT, UBTCNS, UBKT.
44
Bỏo cỏo tổng kết thi hành Hiến phỏp của UBTVQH, UBTCNS, UBPL, UBTP.
45Thụng bỏo số 44-TB/TW ngày 31/3/2008 của Bộ Chớnh trị về một số vấn đề về tổ chức, hoạt động của Quốc hội và Đảng đoàn Quốc hội.
mỏy, về tài chớnh...).46
Một số thẩm quyền khỏc như quyết định đại xỏ, quyết định thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chớnh - kinh tế đặc biệt, quyết định việc trưng cầu ý dõn tuy đó được ghi nhận trong Hiến phỏp nhưng cũng chưa cú cơ chế để Quốc hội thực hiện.
Thứ ba, Hiến phỏp năm 1992 quy định Quốc hội cú quyền quyết định cỏc vấn đề quan trọng của đất nước. Tuy nhiờn, một số nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội được quy định cũn chưa thật hợp lý. Cụ thể như việc xỏc định phạm vi, tớnh chất của "kế hoạch phỏt triển kinh tế - xó hội của đất nước”, " chớnh sỏch tài chớnh, tiền tệ quốc gia", "cỏc vấn đề quan trọng của đất nước" chưa rành mạch, dẫn đến nhiều quyết sỏch quan trọng về định hướng phỏt triển kinh tế - xó hội về tài chớnh, ngõn sỏch cú ảnh hưởng lớn đến nền kinh tế và đời sống người dõn lại chưa được trỡnh Quốc hội xem xột, quyết định.47 Trong khi ý kiến khỏc lại cho rằng một số nội dung trong cỏc nghị quyết mà Quốc hội ban hành mang tớnh chất điều hành như "quyết định kế hoạch phỏt triển kinh tế - xó hội của đất nước”, "quyết định chớnh sỏch tài chớnh, tiền tệ quốc gia", chưa bảo đảm sự điều hành linh hoạt của Chớnh phủ trong nền kinh tế thị trường.48
Hiến phỏp quy định Quốc hội quyết định chớnh sỏch tài chớnh, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toỏn ngõn sỏch nhà nước và phõn bổ ngõn sỏch Nhà nước, phờ chuẩn quyết toỏn ngõn sỏch nhà nước. Tuy nhiờn, Hiến phỏp và cỏc luật lại chưa cú cơ chế để Quốc hội kiểm soỏt một cỏch thực chất, chứ khụng phải là thụng qua một cỏch thụ động quyết toỏn ngõn sỏch nhà nước, dự toỏn ngõn sỏch nhà nước và phõn bổ ngõn sỏch trung ương do Bộ Tài chớnh soạn thảo và Chớnh phủ trỡnh. Việc quyết định cỏc vấn đề quan trọng của đất nước cũn cú những vấn đề chưa phản ỏnh đỳng cỏc yờu cầu của cuộc sống, chất lượng xem xột một số quyết định chưa cao, hiệu lực thực thi thấp, tớnh dự bỏo trong một số quyết định dài hạn cũn cú những bất cập.49
Thứ tư, về bộ mỏy của Quốc hội, mặc dự cỏc cơ quan của Quốc hội đó được tăng cường, nhưng so với phạm vi và tớnh chất hoạt động của Quốc hội, số lượng cỏc Uỷ ban vẫn cũn chưa thật tương xứng với khối lượng cụng việc phải đảm nhiệm. Việc phần lớn cỏc thành viờn của Hội đồng dõn tộc, cỏc Ủy ban của Quốc hội hoạt động kiờm nhiệm cũng gõy khú khăn nhất định cho Hội đồng dõn tộc, cỏc Ủy ban của Quốc hội trong việc duy trỡ chế độ làm việc tập thể và quyết định theo đa số.50
Việc triển khai thực hiện chủ trương “tăng cường năng lực, thẩm quyền, trỏch nhiệm của Hội đồng dõn tộc, cỏc Ủy ban của Quốc hội trong quy trỡnh lập phỏp, nhất là việc thẩm tra cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh; hướng tới
46
Bỏo cỏo tổng kết thi hành Hiến phỏp của UBTP, Ban CTĐB.
47
Bỏo cỏo tổng kết thi hành Hiến phỏp của UBTCNS.
48
Bỏo cỏo tổng kết thi hành Hiến phỏp của Chớnh phủ
49Thụng bỏo số 44-TB/TW ngày 31/3/2008 của Bộ Chớnh trị về một số vấn đề về tổ chức, hoạt động của Quốc hội và Đảng đoàn Quốc hội. Bỏo cỏo tổng kết thi hành Hiến phỏp của UBTCNS, UBTP.
50
việc thảo luận, cho ý kiến, hoàn thiện văn bản luật, phỏp lệnh, nghị quyết của Quốc hội được thực hiện chủ yếu tại cỏc cơ quan của Quốc hội” cũn chậm.51
Thứ năm, theo quy định tại Điều 86 của Hiến phỏp, Quốc hội họp mỗi năm hai kỳ. Điều này bộc lộ sự bất hợp lý, bởi vỡ tất cả cỏc vấn đề liờn quan đến thẩm quyền của Quốc hội nảy sinh giữa hai kỳ họp đều phải đợi đến kỳ họp tiếp theo của Quốc hội để trỡnh, để thảo luận và quyết định. Trong điều kiện hiện nay, sự phỏt triển đất nước luụn biến đổi nhanh chúng, bối cảnh trong nước và quốc tế cú nhiều thay đổi và diễn biến bất ngờ, khú lường, đũi hỏi bộ mỏy nhà nước phải cú phản ứng mau lẹ, đỏp ứng kịp thời yờu cầu của thực tiễn thỡ quy định này chưa thật bảo đảm tớnh linh hoạt.52
Thứ sỏu, về đại biểu Quốc hội, việc một bộ phận đại biểu cỏc cơ quan tổ chức trung ương được giới thiệu về ứng cử ở địa phương là cần thiết. Song đõy cũng là vấn đề cần cải tiến, vỡ với phương thức hoạt động và tớnh chất cụng việc mà cỏc đại biểu trung ương đang đảm nhận hiện nay rất khú đảm bảo sự gắn kết thực sự chặt chẽ giữa cỏc đại biểu trung ương với cỏc cử tri thuộc đơn vị bầu cử mà họ được bầu.
Mặt khỏc, Quốc hội nước ta khụng hoạt động thường xuyờn nờn đa số đại biểu Quốc hội kiờm nhiệm cỏc chức vụ trong bộ mỏy chớnh quyền hoặc cỏc cơ quan, tổ chức khỏc trong hệ thống chớnh trị. Sự kiờm nhiệm này là cần thiết và phự hợp với điều kiện thực tiễn của Việt Nam, nhưng chỉ nờn giới hạn ở một mức độ tỷ lệ phự hợp nhằm ngăn ngừa được sự giao thoa về nhiệm vụ, quyền hạn của người đại biểu, dẫn đến xung đột lợi ớch hoặc khụng đủ điều kiện, toàn tõm toàn ý để thực hiện nhiệm vụ đại biểu một cỏch thực sự hiệu quả.
Kế thừa những quy định của cỏc bản Hiến phỏp trước về bói miễn đại biểu dõn cử, Hiến phỏp năm 1992 đó quy định: Đại biểu Quốc hội bị cử tri hoặc Quốc hội bói nhiệm và đại biểu Hội đồng nhõn dõn bị cử tri hoặc Hội đồng nhõn dõn bói nhiệm khi đại biểu đú khụng cũn xứng đỏng với sự tớn nhiệm của nhõn dõn. Như vậy, nhõn dõn cú thể trực tiếp thực hiện chế độ bói nhiệm đại biểu dõn cử hoặc thực hiện giỏn tiếp thụng qua Quốc hội và Hội đồng nhõn dõn. Tuy nhiờn, quy trỡnh để cử tri bói nhiệm đại biểu dõn cử lại chưa được văn bản nào quy định. Trong Hiến phỏp và cỏc văn bản phỏp luật khỏc cũng khụng cú quy định nào nờu rừ đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhõn dõn phạm phải hành vi nào thỡ sẽ bị coi là khụng xứng đỏng với sự tớn nhiệm của nhõn dõn. Vỡ vậy, việc thực hiện chế độ cử tri bói nhiệm đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhõn dõn trong thực tế là rất khú khăn. Thực tiễn nhiều năm qua chưa cú trường hợp nào đại biểu Quốc hội bị cử tri bói nhiệm.53
51
Bỏo cỏo tổng kết thi hành Hiến phỏp của UBTVQH, UBPL
52
Bỏo cỏo tổng kết thi hành Hiến phỏp của UBTVQH
53