IV. KIẾN NGHỊ SỬA ĐỔI MỘT SỐ QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP VỀ TỔ CHỨC
2. Kiến nghị sửa đổi, bổ sung một số quy định của Hiến phỏp về tổ chức, hoạt động của
2.1. Về Quốc hội
2.1.1. Về vị trớ, vai trũ của Quốc hội:
Khẳng định Quốc hội là cơ quan thực hiện “quyền lập phỏp”. Việc quy định Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập phỏp là nhằm thể chế húa quan điểm của Cương lĩnh về việc “phõn cụng, phối hợp và kiểm soỏt giữa cỏc cơ quan trong việc thực hiện cỏc quyền lập phỏp, hành phỏp, tư phỏp”78
.
Đồng thời, cần bỏ từ “duy nhất” trong cõu “Quốc hội là cơ quan duy nhất cú quyền lập hiến và lập phỏp” như Hiến phỏp hiện hành. Bởi vỡ, một mặt, khi quy định Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập phỏp thỡ đương nhiờn việc ban hành luật thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Mặt khỏc, đối với
78
Cương lĩnh xõy dựng đất nước trong thời kỳ quỏ độ lờn chủ nghĩa xó hội (Bổ sung, phỏt triển năm 2011), Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chớnh trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr.85.
quyền lập hiến, về bản chất, đõy là quyền của nhõn dõn, vỡ thế, thẩm quyền này khụng hoàn toàn thuộc quyền của cơ quan lập phỏp mà là quyền của nhõn dõn.
2.1.2. Về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội:
Về quyền lập phỏp:
- Xỏc định rừ hơn nội hàm của quyền “lập phỏp” của Quốc hội. Theo đú, nờn xỏc định quyền “lập phỏp” theo nghĩa rộng, bao gồm cả việc quyết định vấn đề quan trọng của đất nước như quyết định phõn bổ ngõn sỏch, quyết định chớnh sỏch tài chớnh, tiền tệ quốc gia, chớnh sỏch thuế, quyết định chủ trương đầu tư cụng trỡnh, dự ỏn quan trọng quốc gia …
Theo tinh thần đú, cần phải sửa đổi, quy định về vấn đề này một cỏch rừ ràng, cụ thể để Quốc hội cú thể thật sự thực hiện được thẩm quyền của mỡnh trong việc thực hiện một số quyết định quan trọng chứ khụng phải quyết định hỡnh thức như hiện nay. Cỏc vấn đề quan trọng quốc gia cần phải được Quốc hội quyết định thụng qua hỡnh thức ban hành luật, chẳng hạn như luật về ngõn sỏch nhà nước hằng năm...
- Bỏ quy định về việc lập Chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh (khoản 1 Điều 84 Hiến phỏp năm 1992)
Một trong những hạn chế lớn nhất của Chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh hiện nay là việc lập, quyết định chương trỡnh vẫn cũn hỡnh thức, thiếu tớnh đồng bộ, khả thi, dẫn đến Chương trỡnh thường xuyờn phải điều chỉnh, nhất là đối với Chương trỡnh nhiệm kỳ Quốc hội.
Thực tế cho thấy, việc xỏc định chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh cho 5 năm đó tỏ ra khụng cũn phự hợp trong điều kiện phỏt triển kinh tế - xó hội nhanh chúng hiện nay, đũi hỏi cỏc nhu cầu xõy dựng luật, phỏp lệnh cần phải được đỏp ứng ngay để bảo đảm yờu cầu quản lý nhà nước, dẫn đến cỏc chương trỡnh đặt ra khụng cũn phự hợp, phải điều chỉnh nhiều lần. Chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh liờn tục phải điều chỉnh, nhưng Quốc hội chỉ họp một năm hai kỳ, nờn để bảo đảm tớnh kịp thời, Luật ban hành văn bản quy phạm phỏp luật đó phải quy định thủ tục điều chỉnh chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh đơn giản theo hướng: Quốc hội quyết định chương trỡnh nhưng việc điều chỉnh chương trỡnh lại do Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện79
. Chỳng tụi cho rằng, quy định này là khụng phự hợp trong điều kiện xõy dựng nhà nước phỏp quyền Việt Nam xó hội chủ nghĩa.
Vỡ vậy, đề nghị bỏ thẩm quyền quyết định chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh của Quốc hội tại khoản 1 Điều 84 Hiến phỏp năm 1992 để rộng
79
đường cho Luật tổ chức Quốc hội quy định về thẩm quyền này theo hướng: khụng lập chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh của cả nhiệm kỳ Quốc hội vỡ Chương trỡnh này thiếu tớnh khả thi và luụn phải thay đổi; trước mắt nếu vẫn duy trỡ chương trỡnh xõy dựng luật, phỏp lệnh hằng năm thỡ cần được đổi mới căn bản, sao cho kết hợp chặt chẽ giữa nhu cầu của Chớnh phủ trong việc ban hành luật làm cơ sở để tổ chức và quản trị đất nước với tư cỏch là cơ quan hành phỏp với thẩm quyền của Quốc hội với tư cỏch là cơ quan lập phỏp thực hiện nhiệm vụ thẩm tra và quyết định.
- Nghiờn cứu mở rộng diện chủ thể cú quyền trỡnh sỏng kiến về luật.
Theo quy định tại Điều 87 Hiến phỏp hiện hành, việc trỡnh dự ỏn luật thường mới chỉ xuất phỏt từ nhu cầu của cỏc cơ quan quản lý nhà nước hoặc một số chủ thể khỏc cú tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước, như cỏc tổ chức chớnh trị - xó hội mà chưa quan tõm đỳng mức đến nhu cầu của cỏc đối tượng bị quản lý và tớnh chất xó hội của hoạt động lập phỏp. Do đú, cần nghiờn cứu mở rộng diện chủ thể cú quyền trỡnh sỏng kiến về luật. Chẳng hạn như: việc đề xuất dự ỏn luật về thuế cú thể xuất phỏt từ sỏng kiến của cỏc hiệp hội doanh nghiệp (đối tượng nộp thuế); việc trỡnh cỏc dự ỏn luật cú phạm vi điều chỉnh liờn quan đến quyền, nghĩa vụ của một cộng đồng dõn cư cú thể xuất phỏt từ sỏng kiến của Hội đồng nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Đồng thời, xõy dựng cơ chế để cho sỏng kiến về luật được thực hiện. Việc mở rộng như vậy vừa bảo đảm tớnh dõn chủ, vừa bảo đảm tớnh xó hội trong hoạt động lập phỏp, làm cho hoạt động lập phỏp sỏt thực hơn nhu cầu của xó hội. Trong trường hợp khụng mở rộng diện chủ thể cú quyền trỡnh sỏng kiến về luật thỡ nờn cho ỏp dụng cơ chế “bảo trợ dự ỏn luật”, tức là cỏc dự ỏn luật do cỏc tổ chức, nhúm lợi ớch trong xó hội soạn thảo, nếu được một chủ thể cú quyền trỡnh dự ỏn luật “bảo trợ” thỡ cũng được trỡnh ra để Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội xem xột.
Về quyền giỏm sỏt của Quốc hội:
Đõy là quyền phỏi sinh từ quyền lập phỏp của Quốc hội. Do đú, cựng với sửa đổi cỏc quy định về quyền lập phỏp cần làm rừ phạm vi, đối tượng giỏm sỏt tối cao của Quốc hội bao gồm những cơ quan nào, hoạt động nào? Phõn định rừ thẩm quyền giỏm sỏt của Quốc hội đối với Chớnh phủ, Tũa ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao.
Với tinh thần đú, chỳng tụi đề nghị quan tõm chỉnh sửa một số quy định sau đõy trong Hiến phỏp nhằm gúp phần tiếp tục đổi mới hoạt động giỏm sỏt của Quốc hội, nõng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giỏm sỏt của Quốc hội:
- Thứ nhất, làm rừ nội hàm về “quyền giỏm sỏt tối cao của Quốc hội”.80
Hiện nay chưa cú cỏch hiểu thống nhất thế nào là quyền giỏm sỏt tối cao của Quốc hội. Quyền giỏm sỏt của Quốc hội khụng độc lập mà là quyền phỏi sinh từ quyền lập phỏp của Quốc hội nờn nú quan hệ chặt chẽ và bổ sung cho quyền lập phỏp của Quốc hội. Vỡ vậy xỏc định chủ thể giỏm sỏt, đối tượng chịu sự giỏm sỏt và phạm vi của hoạt động giỏm sỏt tối cao như thế nào?
+ Về chủ thể của quyền giỏm sỏt tối cao. Quốc hội là chủ thể duy nhất của quyền giỏm sỏt tối cao hay chủ thể của quyền giỏm sỏt tối cao cũn bao gồm cả Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dõn tộc, cỏc Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội?
Chỳng tụi cho rằng, cú sự khỏc nhau để phõn biệt giữa hoạt động giỏm sỏt tối cao của Quốc hội với hoạt động giỏm sỏt của cỏc cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội bởi cỏc tiờu chớ: Thứ nhất, chủ thể thực hiện quyền giỏm sỏt tối cao là tập thể đại biểu Quốc hội tại kỳ họp;
Thứ hai, đối tượng chịu sự giỏm sỏt tối cao của Quốc hội khụng bị hạn chế;
Thứ ba, nội dung giỏm sỏt tối cao là giỏm sỏt việc thi hành cỏc văn bản phỏp luật cú giỏ trị phỏp lý cao nhất; Thứ tư, nghị quyết của Quốc hội về kết quả hoạt động giỏm sỏt cú giỏ trị phỏp lý cao nhất trong số cỏc bỏo cỏo, kết luận kiểm tra, thanh tra, giỏm sỏt khỏc81
.
Quốc hội thực hiện quyền giỏm sỏt tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước, tức là thẩm quyền giỏm sỏt của Quốc hội cú tớnh bao trựm và toàn diện lờn tất cả cỏc hoạt động của bộ mỏy nhà nước. Tuy nhiờn, Quốc hội với tư cỏch là một tập thể cỏc đại biểu Quốc hội hoạt động tại kỳ họp thỡ khụng thể thực hiện một cỏch hiệu quả hoạt động giỏm sỏt mà Quốc hội phải phõn cụng thực hiện quyền giỏm sỏt cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dõn tộc, cỏc Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội thụng qua việc ban hành văn bản quy định về thẩm quyền và phạm vi giỏm sỏt của từng chủ thể. Do vậy, núi chủ thể quyền giỏm sỏt tối cao thỡ chỉ cú Quốc hội (theo đỳng nghĩa là phiờn họp toàn thể), cũn nếu núi chủ thể tham gia thực hiện quyền đú thỡ cần phải hiểu bao gồm: Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dõn tộc, cỏc Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội.
+ Về đối tượng chịu sự giỏm sỏt: chỳng tụi cho rằng, Quốc hội thực hiện quyền giỏm sỏt tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước nhưng để bảo đảm tớnh khả thi của quy định này, thỡ cần phõn định phự hợp thẩm quyền giỏm sỏt của Quốc hội với Hội đồng nhõn dõn. Theo đú, Quốc hội chỉ nờn trực tiếp giỏm sỏt cỏc cơ quan và người đứng đầu cỏc cơ quan do Quốc hội bầu hoặc phờ chuẩn như Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, Bộ trưởng và cỏc thành viờn khỏc của Chớnh phủ, Tũa
81
ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao, Kiểm toỏn nhà nước... Đối với hoạt động giỏm sỏt tại địa phương nờn phõn cấp một cỏch hợp lý cho Hội đồng nhõn dõn cỏc cấp để trỏnh chồng chộo, trựng lặp và khú khả thi.
Đặc biệt, đối với giỏm sỏt cỏc cơ quan tư phỏp, chỳng tụi cho rằng, Hiến phỏp cũng cần sửa đổi theo hướng bảo đảm tớnh độc lập của Tũa ỏn, tụn trọng nguyờn tắc Tũa ỏn nhõn dõn tối cao là cơ quan xột xử cao nhất và khi xột xử Thẩm phỏn, Hội thẩm độc lập và chỉ tuõn theo phỏp luật82
.
+ Về phạm vi giỏm sỏt: Hiến phỏp hiện hành quy định Quốc hội giỏm sỏt “văn bản” của cỏc cơ quan nhà cú thẩm quyền83
(được hiểu bao gồm cả văn bản quy phạm phỏp luật và văn bản ỏp dụng phỏp luật). Trong khi Luật hoạt động giỏm sỏt lại quy định thẩm quyền này của Quốc hội trong phạm vi cỏc văn bản quy phạm phỏp luật. Chỳng tụi cho rằng, nếu quy định thẩm quyền giỏm sỏt văn bản là quỏ rộng và khụng khả thi, vỡ vậy, đề nghị sửa quy định này trong Hiến phỏp theo hướng Quốc hội chỉ giỏm sỏt “văn bản quy phạm phỏp luật” của đối tượng chịu sự giỏm sỏt.
- Thứ hai, về vấn đề giỏm sỏt và bảo vệ Hiến phỏp:
Theo cỏc quy định hiện hành của Hiến phỏp năm 1992, việc bảo vệ Hiến phỏp ở nước ta được giao cho cỏc thiết chế quyền lực nhà nước ở trung ương, bao gồm Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ. Đõy là một cơ chế phi tập trung, đồng thời chưa bao gồm nhiệm vụ và thẩm quyền của một số thiết chế quan trọng khỏc của Nhà nước và của hệ thống chớnh trị nước ta như Chủ tịch nước, Tũa ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong việc bảo đảm sự tụn trọng và chấp hành hiến phỏp. Trong khi đú, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cỏc thiết chế này liờn quan mật thiết đến Hiến phỏp và cú nhiều cơ hội, khả năng để phỏt hiện, xử lý hoặc đề xuất xử lý những trường hợp khụng phự hợp với Hiến phỏp hoặc vi phạm Hiến phỏp.
Với cơ chế này, hoạt động bảo vệ Hiến phỏp ở nước ta trong thời gian qua đó đạt được những kết quả nhất định, gúp phần nõng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ mỏy nhà nước, bảo đảm tớnh hợp hiến, hợp phỏp và tớnh thống nhất của hệ thống phỏp luật, bảo vệ lợi ớch của Nhà nước, quyền và lợi ớch hợp phỏp của tổ chức, cỏ nhõn. Tuy nhiờn, trong quỏ trỡnh vận hành, cơ chế này đó bộc lộ một số bất cập, hạn chế như đó nờu ở mục 3 phần II của Bỏo cỏo này.
Bỏo cỏo chớnh trị của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X đó xỏc định rừ cần phải "xõy dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giỏm sỏt tớnh hợp hiến, hợp phỏp trong cỏc hoạt động và quyết định của cỏc cơ quan cụng quyền"; "xõy
82
Nội dung giỏm sỏt với cơ quan tư phỏp xin xem cụ thể kiến nghị tại mục 2.5 của Bỏo cỏo này.
83
dựng cơ chế phỏn quyết về những vi phạm Hiến phỏp trong hoạt động lập phỏp, hành phỏp và tư phỏp". Tiếp đú, Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 5, khúa X khẳng định một trong những biện phỏp hữu hiệu để bảo vệ tớnh tối cao, toàn vẹn của Hiến phỏp là “xõy dựng cơ chế phỏn quyết về những vi phạm Hiến phỏp trong hoạt động lập phỏp, hành phỏp, tư phỏp”.
Chớnh vỡ vậy, chỳng tụi đề xuất nờn thành lập cơ quan chuyờn trỏch bảo vệ Hiến phỏp với chức năng xem xột, đưa ra kết luận nhằm giỳp Quốc hội phỏt hiện kịp thời về khả năng cú những quy định, quyết định trỏi với Hiến phỏp, vi phạm Hiến phỏp.
Về quyết định cỏc vấn đề quan trọng của đất nước:
Cần phõn định rừ thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định cỏc vấn đề quan trọng của đất nước với thẩm quyền của Chớnh phủ trong cụng tỏc quản lý, điều hành. Đặc biệt là trong việc quyết định kế hoạch kinh tế - xó hội của đất nước, quyết định chớnh sỏch tài chớnh tiền tệ quốc gia, quyết định cụng trỡnh quan trọng quốc gia, trong việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chớnh … thẩm quyền của Quốc hội đến đõu, Chớnh phủ đến đõu?
Cú thể núi, việc quyết định cỏc vấn đề quan trọng của đất nước là một trong ba chức năng cơ bản của Quốc hội, nhưng trong thời gian qua, chức năng này chưa được luật định một cỏch bài bản, khoa học, cú hiệu lực, hiệu quả. Nếu như chức năng lập phỏp và giỏm sỏt đều được điều chỉnh bằng một đạo luật, thỡ hiện nay, chức năng quyết định cỏc vấn đề quan trọng của đất nước chưa được điều chỉnh đầy đủ, toàn diện trong một đạo luật nào. Về lĩnh vực này hiện Quốc hội mới ban hành Nghị quyết số 66/2006/QH11 ngày 29/6/2006 về dự ỏn cụng trỡnh quan trọng quốc gia trỡnh Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; quy trỡnh thụng qua một số quyết định của Quốc hội về vấn đề quan trọng của đất nước mới chỉ được điều chỉnh trong Nội quy kỳ họp Quốc hội và tản mạn ở một số văn bản khỏc. Vỡ vậy, Hiến phỏp năm 1992 cần cú những sửa đổi, bổ sung về vấn đề này theo hướng:
- Luật húa chức năng của Quốc hội quyết định cỏc vấn đề quan trọng quốc gia;
- Cõn nhắc bổ sung việc quy định Quốc hội thụng qua quyết định cỏc vấn đề quan trọng của đất nước bằng hỡnh thức luật, đặc biệt là trong vấn đề